湯維 TANG Wei
（同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）
（School of Economics & Management，Tongji University，Shanghai 200092，China）
摘要： 機場建設審批流程的繁複，嚴重影響審批效率。本文從審批管理者和報批申請人的角度，分析民用機場建設前期審批進展緩慢的原因，相應提出提高審批效率的建議。
Abstract： The complex of airport construction approval process seriously affects the administrative efficiency. From the perspective of approval manager and applicant, this article analyzed the cause of slow administrative progress in early stage of civil airport construction, and puts forward some corresponding suggestions for the improvement of administrative efficiency.
關鍵詞 ： 民用機場；建設前期；審批效率；建議
Key words： Civil Airport；Earlier Stage；Administrative Efficiency；Suggestions
中圖分類號：F562 文獻標識碼：A
文章編號：1006-4311（2015）06-0168-02
1 機場建設前期審批流程情況分析
建設項目的全壽命周期分為前期工作、工程施工、竣工驗收和運營使用四個階段。在民用機場建設報批實際中，項目單位向政府審批部門報批的事項大多在前期工作階段，且報批的難點也集中於此。本文將前期報批流程分為立項階段、規劃報建階段和用地審批階段三大塊，以民用機場改擴建項目為例，如圖1所示。
1.1 立項階段 立項階段，項目單位主要有三項報批工作。按文件規定，評審單位出具報告和民航管理部門作出總體規劃審批許可決定的時間是40個工作日，其中未包括報告編制、專家評審報告和徵求意見等時間。在預可行性研究報批中，根據實際報批經驗，項目單位從預可行性研究上報到取得行政許可決定，需6個月以上時間。另外，在可行性研究報批前，項目單位需要辦理規劃選址申請、用地預審、環保審批、社會穩定性風險評估及節能審查評估等手續，涉及國土資源部、地方規土局、地方環保局等較多的政府部門，辦理時限相對較長。
且不說民用機場建設新建、遷建項目，單是民用機場改擴建項目，在不出現較大問題的情況下，立項所需時間基本在1年半以上，與白紙黑字規定的審批時限出入較大。
1.2 規劃報建階段 規劃報建階段一般從立項後的項目報建開始，到建設工程規劃許可證申領為止。涉及地方規土局、地方建設局、民航管理部門和環保、消防、交通、民防、氣象、衛生、綠化、抗震、防雷等專業管理部門。根據實際報批經驗，規劃報建階段至少有50個批文，持續時間至少9個月，且建設工程設計方案審核和擴初設計審查占時最多。
1.3 用地審批階段 用地審批階段是從立項階段土地預審開始，到規劃報建階段建設工程規劃申領前的用地批准書取得為止。由於機場建設用地性質一般是劃撥類用地，用地審批階段審批事項主要有土地預審、用地規劃許可、劃撥審批、供地方案審批、用地劃撥決定書和建設用地批准書等，按規定各自的審批時限大致為1至2個月。除了與前述兩個階段的審批事項有先後關係外，用地審批各項事項之間也有先後串聯的關係。用地審批是一個耗時相對較長、工作較難開展的階段。
2 前期審批進展緩慢原因分析
2.1 行政審批方面的原因
2.1.1 服務意識不強 主要表現在兩個方面：信息告知不到位、審批質量不高。
信息告知不到位。由於審批部門本身的處室或委辦較多，有些窗口只具有受理和初步諮詢的功能，當遇到疑難問題時，申請人需要多次往返在受理窗口和處室之間，消耗了許多時間。另外，審批的每個環節基本都需要幾天時間，若某個環節存在疑問，申請人可能無法及時被告知，只有詢問後才知材料被「積壓」多時。
審批質量不高。審批部門更多從部門自身利益考慮，表現為更多的對部門及上級主管負責，較少顧及項目單位和社會公眾的利益，部門之間的目標互相衝突，甚至為達到目的不惜違背審批事項設立的初衷。
2.1.2 審批事項多且關聯性強 建設項目前期審批涉及批文多，同時審批事項相互間關聯性強。有些審批事項辦理前必須完成若干個二級前置事項，正如傳統的流水作業，只有在一個工作線上按順序完成規定的幾個工序後，產品才能流入下一個工作線。另外，有些審批事項的流程和內容設置不夠合理。如一個需要防雷審查的項目，從設計方案審查到施工圖審查，都會涉及防雷審查的事項，但防雷要求在設計規範有明確，按常理應由質量監督站進行監管和檢查即可。
2.1.3 涉及部門多且並聯審批效果不明顯 一個建設項目的前期審批涉及規劃等十幾個政府部門和若干個關聯單位，由於審批方式是逐級審批、層層把關，容易出現找不准審批部門，或者不知是由市級還是區級部門審批的情況。另外，由於各部門協同不足，多部門需要重複提交材料和多次徵詢等問題較普遍。對此，目前已有不少地方政府為此還專門成立行政服務中心，將各部門、各審批事項集中在一個平台上，但實際效果不明顯。
2.2 項目單位方面的原因
2.2.1 材料準備不充分，報批質量不高 項目單位報批人員對審批要求理解不夠充分，往往不能將耗時多的審批事項提前準備，且報批材料來回補充修改，無法做到一次到位。
2.2.2 內部流程多，決策時間長 項目單位內部決策程序較長，影響報批手續辦理。如，對某重大工程的設計方案可行性，項目單位領導層意見不統一，為此以研討會和專家論證等形式進行深入論證，過程中需花費不少時間。
2.2.3 協調機制弱 尤其是大中型民用機場建設，往往工程構成複雜，涉及多家駐場單位。由於缺乏有效的協調機制，各方都站在自身利益的角度，較少考慮項目順利推進的長遠利益和合作共贏的可能性，造成橫向協調困難，項目推進緩慢。
3 提高建設項目前期審批效率的建議
3.1 加快轉變政府職能 首先，強化審批部門服務意識。要求審批部門和人員改變服務管理理念，主動到現場了解情況並協調各相關部門，尤其為重大建設項目提供主動服務。具體有如，定期舉行建設項目行政審批申請人培訓班，專門設立審批流程諮詢服務線上線下專欄，等等。其次，還權於市場，同時做好持續監管。地方政府及相關審批部門應公開審批事項清單和收費清單，建立審批透明機制，同時加強環保、土地、安全等領域的監管。比如，取消之前由國家發改委主導的「企業投資擴建民用機場項目核准」，就需要防止一些地方無視客觀情況盲目上馬機場項目。
最後，分權於社會，推動行政審批與技術審查相分離。對設計圖紙、實施方案的可行性進行專業評估等技術審查工作，交由相應資質的社會專業服務機構完成，並引入「責任終身制」等追責機制，規範機構服務的輸出時限和成果質量，以適應行政審批需要。
3.2 標準化審批流程 審批部門應對現有行政審批事項重新梳理，如對內容相近重複設置的審批環節予以歸併；對提供同一材料的不同審批事項，原則上改為由一個部門審查一次即可；等等。同時，編制行政審批業務手冊，通過審批流程再造做到全面覆蓋且儘量精簡。另外，對於重大複雜的審批項目，可能會由於具體情況的複雜性和多樣性，出現規則外的適度調整的情況。為此，可以借鑑一些省市實行的「容缺受理，容缺審查」的審批模式，即改變以往材料不全不能審批的模式，通過審批部門與申請人的協商，容許申請人缺失除相關技術審查要件以外的其他法定申請材料，先行受理審查出具初步意見，待所缺材料補充完整後再發放正式的行政許可決定，且規定初步意見對下一環節的申請有效。
3.3 借力信息技術促進部門協同 通過各審批部門的有效銜接與整合，解決目前大多數行政審批服務中心只起收件作用的問題，是提高審批效率的途徑之一。行政審批效率的提升需要信息技術，在審批流程標準化建立的基礎上，應充分利用政府門戶網站及現有政務網絡資源，構建網上辦事大廳與實體辦事大廳相結合的行政服務體系，重點對行政審批各環節的基本要素和相應材料，逐步實現信息化，相應流程在網上運行，並通過部門間網絡互聯、信息互通，實現在網上及時了解項目審批情況，避免重複審批。同時，項目單位減少了部門間來回交材料的麻煩，一旦審批環節結束隨即申請下一環節的審批，提高了環節間的銜接程度。
3.4 強化績效考核和橫向協調機制 報批申請人的工作效率和積極性，也是提高審批效率的關鍵。比如，將報批情況納入單位人員的績效考核，通過細化各報批環節的工作任務、考核指標等，按人按月通報報批工作情況，年度匯總整理作為優秀等級評定的依據。
另外，民用機場建設投資主體協調問題的產生，主要是由於牽頭協調方與投資主體之間是平行關係，而非支配關係，導致協調工作難以開展。為此，通過建立有效的橫向協調平台，明確投資主體工作內容和義務，減少介面切分不清所導致的推諉扯皮現象，從而減少橫向協調的工作量。除此，為了從根本上扭轉投資主體間信息不對稱的局面，可以引入中立的專業諮詢機構，專門負責工程信息的收集、處理和傳遞工作，也是加強橫向協調的措施之一。
參考文獻：
[1]朱新力.程序理性視角下的行政審批制度改革[J].中國行政管理，2013，05：31-34.
[2]呂巍.從一張「萬里長征圖」到一份「匯總清單」[N].人民政協報，2014-06-03（001）.
[3]萬靜.容缺受理:青島行政審批改革進入快車道[N].法制日報，2014-06-09（006）.
[4]周健.建設項目行政審批效率分析[J].理論探索，2012，03：113-116.
[5]郭建劍.對提高行政審批和關聯手續辦理速度的若干思考[J].廈門特區黨校學報，2014（01）：31-34.
（同濟大學經濟與管理學院，上海 200092）
（School of Economics & Management，Tongji University，Shanghai 200092，China）
摘要： 機場建設審批流程的繁複，嚴重影響審批效率。本文從審批管理者和報批申請人的角度，分析民用機場建設前期審批進展緩慢的原因，相應提出提高審批效率的建議。
Abstract： The complex of airport construction approval process seriously affects the administrative efficiency. From the perspective of approval manager and applicant, this article analyzed the cause of slow administrative progress in early stage of civil airport construction, and puts forward some corresponding suggestions for the improvement of administrative efficiency.
關鍵詞 ： 民用機場；建設前期；審批效率；建議
Key words： Civil Airport；Earlier Stage；Administrative Efficiency；Suggestions
中圖分類號：F562 文獻標識碼：A
文章編號：1006-4311（2015）06-0168-02
1 機場建設前期審批流程情況分析
建設項目的全壽命周期分為前期工作、工程施工、竣工驗收和運營使用四個階段。在民用機場建設報批實際中，項目單位向政府審批部門報批的事項大多在前期工作階段，且報批的難點也集中於此。本文將前期報批流程分為立項階段、規劃報建階段和用地審批階段三大塊，以民用機場改擴建項目為例，如圖1所示。
1.1 立項階段 立項階段，項目單位主要有三項報批工作。按文件規定，評審單位出具報告和民航管理部門作出總體規劃審批許可決定的時間是40個工作日，其中未包括報告編制、專家評審報告和徵求意見等時間。在預可行性研究報批中，根據實際報批經驗，項目單位從預可行性研究上報到取得行政許可決定，需6個月以上時間。另外，在可行性研究報批前，項目單位需要辦理規劃選址申請、用地預審、環保審批、社會穩定性風險評估及節能審查評估等手續，涉及國土資源部、地方規土局、地方環保局等較多的政府部門，辦理時限相對較長。
且不說民用機場建設新建、遷建項目，單是民用機場改擴建項目，在不出現較大問題的情況下，立項所需時間基本在1年半以上，與白紙黑字規定的審批時限出入較大。
1.2 規劃報建階段 規劃報建階段一般從立項後的項目報建開始，到建設工程規劃許可證申領為止。涉及地方規土局、地方建設局、民航管理部門和環保、消防、交通、民防、氣象、衛生、綠化、抗震、防雷等專業管理部門。根據實際報批經驗，規劃報建階段至少有50個批文，持續時間至少9個月，且建設工程設計方案審核和擴初設計審查占時最多。
1.3 用地審批階段 用地審批階段是從立項階段土地預審開始，到規劃報建階段建設工程規劃申領前的用地批准書取得為止。由於機場建設用地性質一般是劃撥類用地，用地審批階段審批事項主要有土地預審、用地規劃許可、劃撥審批、供地方案審批、用地劃撥決定書和建設用地批准書等，按規定各自的審批時限大致為1至2個月。除了與前述兩個階段的審批事項有先後關係外，用地審批各項事項之間也有先後串聯的關係。用地審批是一個耗時相對較長、工作較難開展的階段。
2 前期審批進展緩慢原因分析
2.1 行政審批方面的原因
2.1.1 服務意識不強 主要表現在兩個方面：信息告知不到位、審批質量不高。
信息告知不到位。由於審批部門本身的處室或委辦較多，有些窗口只具有受理和初步諮詢的功能，當遇到疑難問題時，申請人需要多次往返在受理窗口和處室之間，消耗了許多時間。另外，審批的每個環節基本都需要幾天時間，若某個環節存在疑問，申請人可能無法及時被告知，只有詢問後才知材料被「積壓」多時。
審批質量不高。審批部門更多從部門自身利益考慮，表現為更多的對部門及上級主管負責，較少顧及項目單位和社會公眾的利益，部門之間的目標互相衝突，甚至為達到目的不惜違背審批事項設立的初衷。
2.1.2 審批事項多且關聯性強 建設項目前期審批涉及批文多，同時審批事項相互間關聯性強。有些審批事項辦理前必須完成若干個二級前置事項，正如傳統的流水作業，只有在一個工作線上按順序完成規定的幾個工序後，產品才能流入下一個工作線。另外，有些審批事項的流程和內容設置不夠合理。如一個需要防雷審查的項目，從設計方案審查到施工圖審查，都會涉及防雷審查的事項，但防雷要求在設計規範有明確，按常理應由質量監督站進行監管和檢查即可。
2.1.3 涉及部門多且並聯審批效果不明顯 一個建設項目的前期審批涉及規劃等十幾個政府部門和若干個關聯單位，由於審批方式是逐級審批、層層把關，容易出現找不准審批部門，或者不知是由市級還是區級部門審批的情況。另外，由於各部門協同不足，多部門需要重複提交材料和多次徵詢等問題較普遍。對此，目前已有不少地方政府為此還專門成立行政服務中心，將各部門、各審批事項集中在一個平台上，但實際效果不明顯。
2.2 項目單位方面的原因
2.2.1 材料準備不充分，報批質量不高 項目單位報批人員對審批要求理解不夠充分，往往不能將耗時多的審批事項提前準備，且報批材料來回補充修改，無法做到一次到位。
2.2.2 內部流程多，決策時間長 項目單位內部決策程序較長，影響報批手續辦理。如，對某重大工程的設計方案可行性，項目單位領導層意見不統一，為此以研討會和專家論證等形式進行深入論證，過程中需花費不少時間。
2.2.3 協調機制弱 尤其是大中型民用機場建設，往往工程構成複雜，涉及多家駐場單位。由於缺乏有效的協調機制，各方都站在自身利益的角度，較少考慮項目順利推進的長遠利益和合作共贏的可能性，造成橫向協調困難，項目推進緩慢。
3 提高建設項目前期審批效率的建議
3.1 加快轉變政府職能 首先，強化審批部門服務意識。要求審批部門和人員改變服務管理理念，主動到現場了解情況並協調各相關部門，尤其為重大建設項目提供主動服務。具體有如，定期舉行建設項目行政審批申請人培訓班，專門設立審批流程諮詢服務線上線下專欄，等等。其次，還權於市場，同時做好持續監管。地方政府及相關審批部門應公開審批事項清單和收費清單，建立審批透明機制，同時加強環保、土地、安全等領域的監管。比如，取消之前由國家發改委主導的「企業投資擴建民用機場項目核准」，就需要防止一些地方無視客觀情況盲目上馬機場項目。
最後，分權於社會，推動行政審批與技術審查相分離。對設計圖紙、實施方案的可行性進行專業評估等技術審查工作，交由相應資質的社會專業服務機構完成，並引入「責任終身制」等追責機制，規範機構服務的輸出時限和成果質量，以適應行政審批需要。
3.2 標準化審批流程 審批部門應對現有行政審批事項重新梳理，如對內容相近重複設置的審批環節予以歸併；對提供同一材料的不同審批事項，原則上改為由一個部門審查一次即可；等等。同時，編制行政審批業務手冊，通過審批流程再造做到全面覆蓋且儘量精簡。另外，對於重大複雜的審批項目，可能會由於具體情況的複雜性和多樣性，出現規則外的適度調整的情況。為此，可以借鑑一些省市實行的「容缺受理，容缺審查」的審批模式，即改變以往材料不全不能審批的模式，通過審批部門與申請人的協商，容許申請人缺失除相關技術審查要件以外的其他法定申請材料，先行受理審查出具初步意見，待所缺材料補充完整後再發放正式的行政許可決定，且規定初步意見對下一環節的申請有效。
3.3 借力信息技術促進部門協同 通過各審批部門的有效銜接與整合，解決目前大多數行政審批服務中心只起收件作用的問題，是提高審批效率的途徑之一。行政審批效率的提升需要信息技術，在審批流程標準化建立的基礎上，應充分利用政府門戶網站及現有政務網絡資源，構建網上辦事大廳與實體辦事大廳相結合的行政服務體系，重點對行政審批各環節的基本要素和相應材料，逐步實現信息化，相應流程在網上運行，並通過部門間網絡互聯、信息互通，實現在網上及時了解項目審批情況，避免重複審批。同時，項目單位減少了部門間來回交材料的麻煩，一旦審批環節結束隨即申請下一環節的審批，提高了環節間的銜接程度。
3.4 強化績效考核和橫向協調機制 報批申請人的工作效率和積極性，也是提高審批效率的關鍵。比如，將報批情況納入單位人員的績效考核，通過細化各報批環節的工作任務、考核指標等，按人按月通報報批工作情況，年度匯總整理作為優秀等級評定的依據。
另外，民用機場建設投資主體協調問題的產生，主要是由於牽頭協調方與投資主體之間是平行關係，而非支配關係，導致協調工作難以開展。為此，通過建立有效的橫向協調平台，明確投資主體工作內容和義務，減少介面切分不清所導致的推諉扯皮現象，從而減少橫向協調的工作量。除此，為了從根本上扭轉投資主體間信息不對稱的局面，可以引入中立的專業諮詢機構，專門負責工程信息的收集、處理和傳遞工作，也是加強橫向協調的措施之一。
參考文獻：
[1]朱新力.程序理性視角下的行政審批制度改革[J].中國行政管理，2013，05：31-34.
[2]呂巍.從一張「萬里長征圖」到一份「匯總清單」[N].人民政協報，2014-06-03（001）.
[3]萬靜.容缺受理:青島行政審批改革進入快車道[N].法制日報，2014-06-09（006）.
[4]周健.建設項目行政審批效率分析[J].理論探索，2012，03：113-116.
[5]郭建劍.對提高行政審批和關聯手續辦理速度的若干思考[J].廈門特區黨校學報，2014（01）：31-34.
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