［摘要］隨著老齡人口不斷增加、老齡化程度逐步加深及老年人養老訴求日漸增強，城市養老服務面臨諸多挑戰。基於此，文章對重慶8個城市社區開展調研，提出當前大城市養老服務所面臨的主要困局，並從養老保障機制、完善養老產業體系與創新養老模式三個維度構建提升城市養老服務質量的政策體系。
［關鍵詞］城市養老;養老服務;政策體系
1數據來源
根據國家統計局與重慶市統計局截至2017年年底的人口數據，對重慶人口老齡化基本特徵進行分析;文章以重慶市北碚區荷花池社區、江北區蘭溪社區、渝中區上清寺街道的大田灣社區與桂花園社區、九龍坡區渝州路街道的埝山苑社區與奧體社區、渝北區仙桃街道的睦鄰路社區與同盛路社區共計8個社區為調研點，針對養老政策、養老保障、養老服務、養老產業、為老服務五個方面進行調研。調研主要採用入戶訪談的方式，期間共發放問卷320份，回收有效問卷276份，根據1000～3000元/3000～5000元/5000～10000元不同月收入水平抽取10位老年人為個案，主要針對養老訴求及養老模式的主觀意願進行深度訪談。
2大城市養老服務的主要困局
2.1傳統養老服務模式難以為繼
一是傳統養老服務供需失衡。隨著重慶市老齡化程度逐年加深，常住人口中65歲以上人口占比13.22%，已瀕臨深度老齡化邊緣。各城區老齡化程度遠超全國均值，城市養老需求相當迫切。調研得知，在養老服務的選擇上，90%以上的老人傾向於居家養老，並有80%以上的老人希望兼得多元化的社區配套服務，72%的老人在選擇居家養老的前提下重視適老化的家居設計。單一形態的傳統養老服務供給已不能滿足當前老年人多元化、多層次的高質量養老服務需求。二是傳統養老服務資源配置不合理。城鄉、區域間公共服務資源存在一定差異與失衡，影響老年人就近獲得便捷、優質養老服務的機會和水平。例如，傳統的養老服務機構服務設施配置不夠科學，老齡人口密集區養老設施「一床難求」，遠郊區域養老設施空置;部分醫療機構與社區及養老機構相距較遠，給諸多高齡和行動障礙的老齡人就醫帶來極大不便。
2.2新型醫養融合模式難點尚未紓解
一是「醫」與「養」資源銜接不足。醫養融合的最大難點在於養老服務和醫療服務割裂，養老難醫護，治病難養老。當前雖已大力統籌醫養資源，但在實踐操作過程中，服務體系單一、內容趨同，醫養融合的高投入與當前老齡群體低支付能力、低支付保障、低社會養老消費意願難以匹配，多樣化的醫療服務難以精準融入養老服務體系之中，「醫」與「養」的資源銜接亟待加強，這不僅是重慶城市養老的難點之一，也是全國大城市普遍面臨的養老服務難題。二是基層醫養融合服務能力羸弱。調研得知，城市社區有90%以上的老人表示有疾病或不能自理時才會選擇養老院，同時希望選擇具有相應醫療資質的服務機構。其中，是否配置醫療服務作為篩選養老院的首要考慮條件占比75%以上。然而，基層醫療機構服務能力與執業醫師數量十分有限，公立醫療機構對醫療資源的壟斷性質使得社會力量難以參與醫療服務供給，家庭簽約醫生「簽而不約」，有醫療需求的老人只能轉戰醫院，難以享受醫養融合的優質服務。三是新型醫養融合的健康支持體系尚未建立。當前在醫養融合的探索多體現於居家、社區、機構傳統養老格局之中，並未形成前端未病保健、中端疾病診治、末端大病康復護理的全程關照老年人身心健康的醫療養護體系;未發揮「網際網路+」在醫療養老領域的關鍵性作用，信息技術產品在醫療准入、醫療數據和健康數據開放共享、醫養協同發展等尚未形成良性互動、利益合理分配的成熟模式。
2.3養老服務型經濟提檔升級面臨諸多挑戰一是養老消費需求與支付能力未有效匹配。伴隨當前服務經濟提檔升級的現實需求，城市居民消費結構不斷發生變化，醫療護理支出在養老消費所占比重逐年增加。但由於經濟下行壓力趨勢及老齡人口社會分層、貧富差距的擴大，服務型經濟呈現消費升級與降級並存的特點，特別是對醫療養老服務的需求，城市老年人90%以上具有發展型、高質量的消費需求，而具有高端養老服務支付能力的老齡群體不足1/10。二是養老經濟協同性優勢未有效體現。養老經濟涉及養生、保健、醫療、家政、旅遊、文化等多種服務型經濟，但當前養老經濟協同優勢與產業間互動特點並未有效體現。三是養老信息消費法律保障體系亟待完善。信息消費正處於快速發展的關鍵時期，是養老服務的重要組成部分。但由於老齡群體的特殊性，養老信息產品消費存在市場教育不足、認知不強、普及較慢等客觀現象，極易造成人身權益、信息安全受到侵犯，人工智慧在養老領域的開發運用正處在關鍵時期，養老信息消費領域的法律保障體系亟待構建與完善。
3以「養老、助老、享老」政策體系提升養老服務質量
3.1健全保障機制，推進養老服務「有所養」到「優所養」
一是健全養老服務政策保障機制。明確政府購買養老服務的具體內容及監督權責，以「政府購買服務+政府監管」解綁公辦機構服務壓力，形成「兜底網」+「社會網」+「市場網」立體式養老服務保障體系;完善城市養老服務標準體系建設，成立養老服務標準化技術委員會，負責標準化建設規劃制定、標準起草、標準執行評估等工作，推進養老服務標準化、制度化和規範化。二是健全醫養資源整合聯動機制。以《關於深化「放管服」改革激發醫療領域投資活力的通知》為指導，實施公辦養老機構改革，鼓勵有資質的社會力量託管城市社區公立醫療機構，促進部分二級以下醫院向醫養聯合體轉型，發展康復護理、健康照料等業務，實現醫療與養老要素資源互聯互通;取消養老服務機構內設診所前置審批程序，在內設醫療機構嘗試構建醫保專項支持制度;健全醫養聯盟運營體系，建立社區居家養老「嵌入型」連鎖服務體系，滿足城市老齡人口「居家+社區」養老服務升級的迫切需求。三是健全養老服務資金保障與風險防控機制。嚴格執行財政資金使用管理規定，優化財政支出結構，規範養老機構建設補貼、運營補貼發放，對於重點領域、特殊群體養老適當傾斜。加大財政資金績效評估、財務審計監督，實行專賬專戶管理，完善資金風險防控機制，確保專項資金使用精準高效。
3.2完善產業體系，促進養老服務「有所得」到「優所得」
一是優化康養市場培育，助力養老消費提檔升級。積極發展老年康養業，積極培育養生養老、生態康養、旅居候鳥等養老服務新業態，通過康養小鎮、山水田園綜合體、民俗養生養老項目打造，引導老齡群體向康養市場投資消費，促進養老消費提檔升級;挖掘老年消費市場潛力，鼓勵並支持社會資本開發老年公寓、老年持續照料社區、養生社區、代際親情住宅等養老項目，培育養老經濟新的增長點。二是豐富養老服務產品供給，滿足多元化的養老需求。以養老機構和養老服務中心(站)培育為契機，促建連鎖化、規模化、品質化的養老服務企業和社會組織，提供家政、餐飲、生活照料、健康管理、基礎醫療等服務，滿足多元化養老需求;嘗試探索老年金融服務供給創新模式，規範和引領各類金融機構開發適合老年人的理財及保險產品，推出老年產業投融資產品，滿足老齡人群的金融投資需求;強化老年人金融安全意識，加大老年人金融消費權益保護力度。三是完善養老文化生活服務，形成助老、適老格局。推進無障礙城市創建工作，鼓勵並支持社會資本進入，資助老舊小區和一批經濟困難家庭進行無障礙適老化改造，為老年人打造便捷宜居環境;探索構建城市便民助老服務格局，以醫院、社區、養老機構為核心服務載體，外圍配置家政、文娛、教育等服務資源，縮短融合型養老服務「最後一公里」，提升養老服務的全面性、通達性與便捷性。充分挖掘老齡群體人才資源價值，積極發展老年文化、老年體育、老年非遺文化傳承等產業，滿足老年人精神需求和價值追求。營造愛老、敬老氛圍，以養老服務文化產業傳遞「孝文化」。
3.3創新智慧養老模式，實現養老服務「有所享」到「優所享」
一是嘗試搭建「智養鏈」，以區塊鏈驅動智慧養老服務。嘗試在養老服務領域搭建「智養鏈」，充分利用5G時代的網際網路優勢，通過區塊鏈收集養老相關數據，為老年人、養老服務資源、醫療資源、金融資源、AI養老硬體服務等建立數據分析平台，以此形成線上線下一體化的智慧養老信息系統。優化養老服務生態，及時追蹤老年人各層次的具體需求，形成養老服務信息系統的閉環，避免大量重複人工作業，提高養老服務信息化水平和工作效率。二是強化養老服務領域大數據研究和應用開發。結合智慧城市建設與智慧養老趨勢，推進國家康復輔具示範項目及知名企業落戶，引領相關智能製造企業集群式發展，推動老年用品製造的產業化、規模化和智能化;充分運用養老服務領域大數據分析與研究功能，創新發展慢性病管理、居家健康養老、個性化健康管理、網際網路健康諮詢、生活照護、養老機構信息化服務等健康養老服務模式;融合智能硬體和物聯網技術，針對家庭、社區、機構等不同應用環境，探索養老服務信息系統的集成應用，提供方便快捷安全的精準化、個性化和定製化養老服務。三是完善人工智慧時代養老服務領域法律法規。由於養老服務受眾的特殊性，在人工智慧時代特徵下，如何確保老齡人群的人身安全與信息安全尤為重要。為此建議針對數字信息安全和個人信息安全立法，明確對各類數據信息分析與使用的具體權限，以法律形式保障老年人各類信息安全，包括老齡群體的醫療、養老、消費等個人信息安全。在智能產業領域，對養老服務智能產品的研發、生產、銷售及應用設計進行法律規範，明確權責主體，對任何環節出現的安全問題或侵權行為嚴格追究，形成智能時代養老服務領域法治保障。
參考文獻:
［1］王莉莉.中國城市地區機構養老服務業發展分析［J］．人口學刊，2014(4):83－92.
［2］穆光宗.有品質的養老:新生代城市老人的新需求［J］．人民論壇，2019(5):72－73.
［3］梁譽，李靜，韓振燕．我國城市養老服務發展70年回顧與前瞻———基於分配－供給－輸送－財務四維框架的分析［J］．河海大學學報(哲學社會科學版)，2019(5):8－14．
作者：孫婷 單位：中共重慶市委黨校
［關鍵詞］城市養老;養老服務;政策體系
1數據來源
根據國家統計局與重慶市統計局截至2017年年底的人口數據，對重慶人口老齡化基本特徵進行分析;文章以重慶市北碚區荷花池社區、江北區蘭溪社區、渝中區上清寺街道的大田灣社區與桂花園社區、九龍坡區渝州路街道的埝山苑社區與奧體社區、渝北區仙桃街道的睦鄰路社區與同盛路社區共計8個社區為調研點，針對養老政策、養老保障、養老服務、養老產業、為老服務五個方面進行調研。調研主要採用入戶訪談的方式，期間共發放問卷320份，回收有效問卷276份，根據1000～3000元/3000～5000元/5000～10000元不同月收入水平抽取10位老年人為個案，主要針對養老訴求及養老模式的主觀意願進行深度訪談。
2大城市養老服務的主要困局
2.1傳統養老服務模式難以為繼
一是傳統養老服務供需失衡。隨著重慶市老齡化程度逐年加深，常住人口中65歲以上人口占比13.22%，已瀕臨深度老齡化邊緣。各城區老齡化程度遠超全國均值，城市養老需求相當迫切。調研得知，在養老服務的選擇上，90%以上的老人傾向於居家養老，並有80%以上的老人希望兼得多元化的社區配套服務，72%的老人在選擇居家養老的前提下重視適老化的家居設計。單一形態的傳統養老服務供給已不能滿足當前老年人多元化、多層次的高質量養老服務需求。二是傳統養老服務資源配置不合理。城鄉、區域間公共服務資源存在一定差異與失衡，影響老年人就近獲得便捷、優質養老服務的機會和水平。例如，傳統的養老服務機構服務設施配置不夠科學，老齡人口密集區養老設施「一床難求」，遠郊區域養老設施空置;部分醫療機構與社區及養老機構相距較遠，給諸多高齡和行動障礙的老齡人就醫帶來極大不便。
2.2新型醫養融合模式難點尚未紓解
一是「醫」與「養」資源銜接不足。醫養融合的最大難點在於養老服務和醫療服務割裂，養老難醫護，治病難養老。當前雖已大力統籌醫養資源，但在實踐操作過程中，服務體系單一、內容趨同，醫養融合的高投入與當前老齡群體低支付能力、低支付保障、低社會養老消費意願難以匹配，多樣化的醫療服務難以精準融入養老服務體系之中，「醫」與「養」的資源銜接亟待加強，這不僅是重慶城市養老的難點之一，也是全國大城市普遍面臨的養老服務難題。二是基層醫養融合服務能力羸弱。調研得知，城市社區有90%以上的老人表示有疾病或不能自理時才會選擇養老院，同時希望選擇具有相應醫療資質的服務機構。其中，是否配置醫療服務作為篩選養老院的首要考慮條件占比75%以上。然而，基層醫療機構服務能力與執業醫師數量十分有限，公立醫療機構對醫療資源的壟斷性質使得社會力量難以參與醫療服務供給，家庭簽約醫生「簽而不約」，有醫療需求的老人只能轉戰醫院，難以享受醫養融合的優質服務。三是新型醫養融合的健康支持體系尚未建立。當前在醫養融合的探索多體現於居家、社區、機構傳統養老格局之中，並未形成前端未病保健、中端疾病診治、末端大病康復護理的全程關照老年人身心健康的醫療養護體系;未發揮「網際網路+」在醫療養老領域的關鍵性作用，信息技術產品在醫療准入、醫療數據和健康數據開放共享、醫養協同發展等尚未形成良性互動、利益合理分配的成熟模式。
2.3養老服務型經濟提檔升級面臨諸多挑戰一是養老消費需求與支付能力未有效匹配。伴隨當前服務經濟提檔升級的現實需求，城市居民消費結構不斷發生變化，醫療護理支出在養老消費所占比重逐年增加。但由於經濟下行壓力趨勢及老齡人口社會分層、貧富差距的擴大，服務型經濟呈現消費升級與降級並存的特點，特別是對醫療養老服務的需求，城市老年人90%以上具有發展型、高質量的消費需求，而具有高端養老服務支付能力的老齡群體不足1/10。二是養老經濟協同性優勢未有效體現。養老經濟涉及養生、保健、醫療、家政、旅遊、文化等多種服務型經濟，但當前養老經濟協同優勢與產業間互動特點並未有效體現。三是養老信息消費法律保障體系亟待完善。信息消費正處於快速發展的關鍵時期，是養老服務的重要組成部分。但由於老齡群體的特殊性，養老信息產品消費存在市場教育不足、認知不強、普及較慢等客觀現象，極易造成人身權益、信息安全受到侵犯，人工智慧在養老領域的開發運用正處在關鍵時期，養老信息消費領域的法律保障體系亟待構建與完善。
3以「養老、助老、享老」政策體系提升養老服務質量
3.1健全保障機制，推進養老服務「有所養」到「優所養」
一是健全養老服務政策保障機制。明確政府購買養老服務的具體內容及監督權責，以「政府購買服務+政府監管」解綁公辦機構服務壓力，形成「兜底網」+「社會網」+「市場網」立體式養老服務保障體系;完善城市養老服務標準體系建設，成立養老服務標準化技術委員會，負責標準化建設規劃制定、標準起草、標準執行評估等工作，推進養老服務標準化、制度化和規範化。二是健全醫養資源整合聯動機制。以《關於深化「放管服」改革激發醫療領域投資活力的通知》為指導，實施公辦養老機構改革，鼓勵有資質的社會力量託管城市社區公立醫療機構，促進部分二級以下醫院向醫養聯合體轉型，發展康復護理、健康照料等業務，實現醫療與養老要素資源互聯互通;取消養老服務機構內設診所前置審批程序，在內設醫療機構嘗試構建醫保專項支持制度;健全醫養聯盟運營體系，建立社區居家養老「嵌入型」連鎖服務體系，滿足城市老齡人口「居家+社區」養老服務升級的迫切需求。三是健全養老服務資金保障與風險防控機制。嚴格執行財政資金使用管理規定，優化財政支出結構，規範養老機構建設補貼、運營補貼發放，對於重點領域、特殊群體養老適當傾斜。加大財政資金績效評估、財務審計監督，實行專賬專戶管理，完善資金風險防控機制，確保專項資金使用精準高效。
3.2完善產業體系，促進養老服務「有所得」到「優所得」
一是優化康養市場培育，助力養老消費提檔升級。積極發展老年康養業，積極培育養生養老、生態康養、旅居候鳥等養老服務新業態，通過康養小鎮、山水田園綜合體、民俗養生養老項目打造，引導老齡群體向康養市場投資消費，促進養老消費提檔升級;挖掘老年消費市場潛力，鼓勵並支持社會資本開發老年公寓、老年持續照料社區、養生社區、代際親情住宅等養老項目，培育養老經濟新的增長點。二是豐富養老服務產品供給，滿足多元化的養老需求。以養老機構和養老服務中心(站)培育為契機，促建連鎖化、規模化、品質化的養老服務企業和社會組織，提供家政、餐飲、生活照料、健康管理、基礎醫療等服務，滿足多元化養老需求;嘗試探索老年金融服務供給創新模式，規範和引領各類金融機構開發適合老年人的理財及保險產品，推出老年產業投融資產品，滿足老齡人群的金融投資需求;強化老年人金融安全意識，加大老年人金融消費權益保護力度。三是完善養老文化生活服務，形成助老、適老格局。推進無障礙城市創建工作，鼓勵並支持社會資本進入，資助老舊小區和一批經濟困難家庭進行無障礙適老化改造，為老年人打造便捷宜居環境;探索構建城市便民助老服務格局，以醫院、社區、養老機構為核心服務載體，外圍配置家政、文娛、教育等服務資源，縮短融合型養老服務「最後一公里」，提升養老服務的全面性、通達性與便捷性。充分挖掘老齡群體人才資源價值，積極發展老年文化、老年體育、老年非遺文化傳承等產業，滿足老年人精神需求和價值追求。營造愛老、敬老氛圍，以養老服務文化產業傳遞「孝文化」。
3.3創新智慧養老模式，實現養老服務「有所享」到「優所享」
一是嘗試搭建「智養鏈」，以區塊鏈驅動智慧養老服務。嘗試在養老服務領域搭建「智養鏈」，充分利用5G時代的網際網路優勢，通過區塊鏈收集養老相關數據，為老年人、養老服務資源、醫療資源、金融資源、AI養老硬體服務等建立數據分析平台，以此形成線上線下一體化的智慧養老信息系統。優化養老服務生態，及時追蹤老年人各層次的具體需求，形成養老服務信息系統的閉環，避免大量重複人工作業，提高養老服務信息化水平和工作效率。二是強化養老服務領域大數據研究和應用開發。結合智慧城市建設與智慧養老趨勢，推進國家康復輔具示範項目及知名企業落戶，引領相關智能製造企業集群式發展，推動老年用品製造的產業化、規模化和智能化;充分運用養老服務領域大數據分析與研究功能，創新發展慢性病管理、居家健康養老、個性化健康管理、網際網路健康諮詢、生活照護、養老機構信息化服務等健康養老服務模式;融合智能硬體和物聯網技術，針對家庭、社區、機構等不同應用環境，探索養老服務信息系統的集成應用，提供方便快捷安全的精準化、個性化和定製化養老服務。三是完善人工智慧時代養老服務領域法律法規。由於養老服務受眾的特殊性，在人工智慧時代特徵下，如何確保老齡人群的人身安全與信息安全尤為重要。為此建議針對數字信息安全和個人信息安全立法，明確對各類數據信息分析與使用的具體權限，以法律形式保障老年人各類信息安全，包括老齡群體的醫療、養老、消費等個人信息安全。在智能產業領域，對養老服務智能產品的研發、生產、銷售及應用設計進行法律規範，明確權責主體，對任何環節出現的安全問題或侵權行為嚴格追究，形成智能時代養老服務領域法治保障。
參考文獻:
［1］王莉莉.中國城市地區機構養老服務業發展分析［J］．人口學刊，2014(4):83－92.
［2］穆光宗.有品質的養老:新生代城市老人的新需求［J］．人民論壇，2019(5):72－73.
［3］梁譽，李靜，韓振燕．我國城市養老服務發展70年回顧與前瞻———基於分配－供給－輸送－財務四維框架的分析［J］．河海大學學報(哲學社會科學版)，2019(5):8－14．
作者：孫婷 單位：中共重慶市委黨校
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