國際法視野下核能風險的全球治理
摘 要：核能的開發利用在給人類帶來巨大助益的同時也伴隨著各種潛在的風險。各種核事故的發生充分表明，在核能風險治理方面依然存在著諸多缺陷與不足。為此，國際社會需要在相關的現有國際法規範和國際實踐的基礎上逐步形成核能風險的全球治理機制。本文通過分析核能開發利用的主權權利和風險治理責任及其相互關係，明確了國際法原則和規範中體現核能風險全球治理的約束條件和發展路徑。根據國際法委員會對風險活動領域國際責任的編纂和發展，結合核能風險治理方面所存在著的缺陷與不足，分析構建了核能風險全球治理的具體要素和內涵，為形成切實可行的、有效的核能風險全球治理機制提出了系統建議。
關鍵詞： 核能；風險；全球治理；責任
中圖分類號：DF992
文獻標識碼： DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.04.16
一、核能風險的治理與不足
（一）風險社會中的核能風險
20世紀後半期以來，西方一些著名的社會理論家如貝克、吉登斯、拉什、盧曼等對現代社會的高度風險問題進行了開拓性的研究，從而揭示了一個新的風險社會的來臨。其突出特徵是現代社會出現了越來越多的不確定性因素和一些始料未及的風險或者說副作用［1］。風險社會具有特殊的政治社會意義：一是風險概念反映了對現代性的反思；二是表明了人類決定和實踐活動與風險問題的關涉性；三是暗含著應對預防的可能性和努力。貝克指出，風險概念表明人們創造了一種文明，以便使自己的決定將會造成的不可預見的後果具備可預見性，從而控制不可控制的事情，通過有意採取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰勝種種(發展帶來的)副作用。［2］現代社會的風險問題是全方位的。其中，現代科學技術的迅速發展及其廣泛應用在給人類社會帶來巨大助益的同時，也造成了複雜而深遠的社會風險問題。對於這類風險，人為因素、社會因素以及技術因素本身都對風險的產生與發展具有作用或影響。
作為傳統能源的一種替代和補充，核能技術已經在許多國家得到廣泛的開發應用［3］。核能的開發利用一方面可以有效地緩解人類社會的能源緊缺危機，另一方面又可以避免傳統能源所造成的氣候變化等各種環境問題和壓力，從而極大地推動人類社會進步發展。截至2010年1月1日，全世界有437座核動力堆在運行，核電在全球發電量中的份額已達到14%-16%。隨著更多的國家在其能源結構中引入核電計劃，核能的重要性和作用將日益增加。被《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》的清潔發展機制和聯合執行機制排除在外的核電項目需要得到重新評價和納入［4］。儘管如此，核能開發利用的潛在風險是客觀存在的。自從人類社會進入和平利用核能時代以來，核能利用大國已經發生了多次嚴重的核事故。1957年10月10日，英國坎伯蘭郡附近的一個核反應堆石墨堆芯起火，導致大量放射性污染物外泄。1979年3月28日，美國三里島核電站2號反應堆發生放射性物質外泄事故，成為美國歷史上最為嚴重的核電站事故。1986年4月26日，前蘇聯車諾比核電站第4號反應堆發生爆炸事故，造成了極為嚴重的人員傷亡和環境災難。同樣，作為核能大國，日本也多次發生核事故。1999年9月30日，日本關東地區茨城縣東海村的核燃料加工廠發生了一起重大的核泄漏事故。這起因違規操作引發的惡性事故，在2003年才被查出。1999年志賀核電站發生重大臨界事故，但志賀核電站卻將其隱瞞達8年之久，2006年3月，日本金澤地方法院認為，志賀（Shika）核電廠的抗震設計低於可能的地震強度，容易受到地震破壞，故裁決其關閉。[註：Nuclear Law Bulletin, No. 77, 2006:43-44.]2004年，日本神西核電站管道破裂，事故發生後，九州電力公司承認未對這些1976年的老舊管道進行檢查，並且此前該電站的維修和安全標準也很低。2010年8月2日，青森縣六所村的核廢料再處理工廠發生微量高放射性廢液泄漏事故，日本核燃料公司在事故發生3天後才宣布這一事故。日本多次發生核事故的主要原因在於，政府監管不力和業內對問題的掩蓋。同時，在建廠前本該極為嚴格的安全評估卻變得很寬鬆。核事故已經嚴重撼動了公眾對核安全的信心［5］。2011年3月，日本發生芮氏9.0級特大地震，受地震影響的福島第一核電站已有四個機組發生爆炸或火災，導致了極為嚴重的7級核泄漏事故。日本在核電技術上處於國際領先水平，但在地震等自然災害面前依然暴露出設計缺陷與核電技術的潛在風險。事實上，在地震如此多發的國家，以及在地殼斷層附近建造如此多的核電站是否明智就曾遭到質疑和批評［6］。
隨著各國對核能利用的不斷加強和依賴，核能風險已經成為現代風險社會的重要風險。就核能事故的發生原因而言，和平利用核能中所發生的各種事故一方面存在著技術性因素，另一方面則更多的是人為因素，包括操作事故、風險管理控制上的缺陷。當然在此之外也存在著各種意外因素，如導致日本福島核電事故的因素之一就是地震、海嘯這類不可預知的意外因素。就核能事故的損害而言，核能事故雖然發生的機率較低，但一旦發生，其損害和影響往往是嚴重的。一方面，重大核能事故首先對發生地國造成嚴重的經濟和生命健康的損害和威脅；另一方面，重大核能事故容易對周邊國家和地區造成跨境損害和威脅，同時也可能造成區域或全球生態環境的嚴重破壞和影響。例如，日本福島核電事故如果不能及時有效解決，將對周圍的海洋生態環境造成嚴重影響。日本將含有放射性物質的污水直接排入海洋的行為已經引起俄羅斯、韓國等國的不滿和抗議。總之，核能技術是現代社會進步發展的需要和必然產物，同時，核能事故的發生和危害進一步強化了現代社會的風險屬性，導致了現代社會新的風險積累和全球擴散。
（二）國際法視野下核能風險全球治理的不足
風險社會的來臨從根本上改變了人類的生存境況，也勢必改變人們賴以生存的社會制度。以民族國家為單位的法律治理，日益不能適應全球化時代風險的全球化。全球治理和全球法治觀念日益興盛［7］。2003年在瑞士日內瓦成立的國際風險治理委員會(International Risk Governance Council)長期致力於研究全球風險的認知和治理問題，並系統全面地提出了風險治理的總體框架結構。究其實質，風險治理反映了人類社會應對日益複雜多樣的風險問題在觀念、原則和方法上的重大變革。風險治理不能再局限於單個國家在其境內的單方政府行動，它需要充分考慮那些與風險相關的各種因素，將各種利益相關主體納入到風險治理的過程中，在國內和國際層面形成綜合的治理結構，實現國家之間的有效協調與合作，以及政府、行業、學術界和公民社會的充分參與、溝通與合作［8］。當今的核業務、活動和挑戰越來越具有跨國性和全球性，不再局限於一國境內。與過去不同的是，一個國家的核活動可能超越國界，涉及許多國家政府、非政府組織、工業和大眾媒介。［9］因此，應對解決風險社會中的核能風險不能再完全依賴傳統的國內管理機制，而需要建立一種有效的全球治理機制。這種治理機制的基礎不是自上而下的單一的政府權威，而是多元主體的廣泛參與，以及在國際社會確立協調與合作機制並予以充分地實施。其實質是使相互衝突的或不同的利益得以調和，並採取聯合行動的持續過程。這既包括正式制度和規則,也包括各種被認為符合共同利益的非正式制度安排。這種治理機制強調治理主體的多元化。主權國家、政府間國際組織、非政府國際組織、市民社會、跨國公司將共同構成風險治理的主體和力量，從而形成核能風險的綜合治理體系。其中，需要明確和強調的是，主權國家的國內治理及其國際協調合作將是核能風險全球治理的關鍵和主導所在。
摘 要：核能的開發利用在給人類帶來巨大助益的同時也伴隨著各種潛在的風險。各種核事故的發生充分表明，在核能風險治理方面依然存在著諸多缺陷與不足。為此，國際社會需要在相關的現有國際法規範和國際實踐的基礎上逐步形成核能風險的全球治理機制。本文通過分析核能開發利用的主權權利和風險治理責任及其相互關係，明確了國際法原則和規範中體現核能風險全球治理的約束條件和發展路徑。根據國際法委員會對風險活動領域國際責任的編纂和發展，結合核能風險治理方面所存在著的缺陷與不足，分析構建了核能風險全球治理的具體要素和內涵，為形成切實可行的、有效的核能風險全球治理機制提出了系統建議。
關鍵詞： 核能；風險；全球治理；責任
中圖分類號：DF992
文獻標識碼： DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.04.16
一、核能風險的治理與不足
（一）風險社會中的核能風險
20世紀後半期以來，西方一些著名的社會理論家如貝克、吉登斯、拉什、盧曼等對現代社會的高度風險問題進行了開拓性的研究，從而揭示了一個新的風險社會的來臨。其突出特徵是現代社會出現了越來越多的不確定性因素和一些始料未及的風險或者說副作用［1］。風險社會具有特殊的政治社會意義：一是風險概念反映了對現代性的反思；二是表明了人類決定和實踐活動與風險問題的關涉性；三是暗含著應對預防的可能性和努力。貝克指出，風險概念表明人們創造了一種文明，以便使自己的決定將會造成的不可預見的後果具備可預見性，從而控制不可控制的事情，通過有意採取的預防性行動以及相應的制度化的措施戰勝種種(發展帶來的)副作用。［2］現代社會的風險問題是全方位的。其中，現代科學技術的迅速發展及其廣泛應用在給人類社會帶來巨大助益的同時，也造成了複雜而深遠的社會風險問題。對於這類風險，人為因素、社會因素以及技術因素本身都對風險的產生與發展具有作用或影響。
作為傳統能源的一種替代和補充，核能技術已經在許多國家得到廣泛的開發應用［3］。核能的開發利用一方面可以有效地緩解人類社會的能源緊缺危機，另一方面又可以避免傳統能源所造成的氣候變化等各種環境問題和壓力，從而極大地推動人類社會進步發展。截至2010年1月1日，全世界有437座核動力堆在運行，核電在全球發電量中的份額已達到14%-16%。隨著更多的國家在其能源結構中引入核電計劃，核能的重要性和作用將日益增加。被《聯合國氣候變化框架公約京都議定書》的清潔發展機制和聯合執行機制排除在外的核電項目需要得到重新評價和納入［4］。儘管如此，核能開發利用的潛在風險是客觀存在的。自從人類社會進入和平利用核能時代以來，核能利用大國已經發生了多次嚴重的核事故。1957年10月10日，英國坎伯蘭郡附近的一個核反應堆石墨堆芯起火，導致大量放射性污染物外泄。1979年3月28日，美國三里島核電站2號反應堆發生放射性物質外泄事故，成為美國歷史上最為嚴重的核電站事故。1986年4月26日，前蘇聯車諾比核電站第4號反應堆發生爆炸事故，造成了極為嚴重的人員傷亡和環境災難。同樣，作為核能大國，日本也多次發生核事故。1999年9月30日，日本關東地區茨城縣東海村的核燃料加工廠發生了一起重大的核泄漏事故。這起因違規操作引發的惡性事故，在2003年才被查出。1999年志賀核電站發生重大臨界事故，但志賀核電站卻將其隱瞞達8年之久，2006年3月，日本金澤地方法院認為，志賀（Shika）核電廠的抗震設計低於可能的地震強度，容易受到地震破壞，故裁決其關閉。[註：Nuclear Law Bulletin, No. 77, 2006:43-44.]2004年，日本神西核電站管道破裂，事故發生後，九州電力公司承認未對這些1976年的老舊管道進行檢查，並且此前該電站的維修和安全標準也很低。2010年8月2日，青森縣六所村的核廢料再處理工廠發生微量高放射性廢液泄漏事故，日本核燃料公司在事故發生3天後才宣布這一事故。日本多次發生核事故的主要原因在於，政府監管不力和業內對問題的掩蓋。同時，在建廠前本該極為嚴格的安全評估卻變得很寬鬆。核事故已經嚴重撼動了公眾對核安全的信心［5］。2011年3月，日本發生芮氏9.0級特大地震，受地震影響的福島第一核電站已有四個機組發生爆炸或火災，導致了極為嚴重的7級核泄漏事故。日本在核電技術上處於國際領先水平，但在地震等自然災害面前依然暴露出設計缺陷與核電技術的潛在風險。事實上，在地震如此多發的國家，以及在地殼斷層附近建造如此多的核電站是否明智就曾遭到質疑和批評［6］。
隨著各國對核能利用的不斷加強和依賴，核能風險已經成為現代風險社會的重要風險。就核能事故的發生原因而言，和平利用核能中所發生的各種事故一方面存在著技術性因素，另一方面則更多的是人為因素，包括操作事故、風險管理控制上的缺陷。當然在此之外也存在著各種意外因素，如導致日本福島核電事故的因素之一就是地震、海嘯這類不可預知的意外因素。就核能事故的損害而言，核能事故雖然發生的機率較低，但一旦發生，其損害和影響往往是嚴重的。一方面，重大核能事故首先對發生地國造成嚴重的經濟和生命健康的損害和威脅；另一方面，重大核能事故容易對周邊國家和地區造成跨境損害和威脅，同時也可能造成區域或全球生態環境的嚴重破壞和影響。例如，日本福島核電事故如果不能及時有效解決，將對周圍的海洋生態環境造成嚴重影響。日本將含有放射性物質的污水直接排入海洋的行為已經引起俄羅斯、韓國等國的不滿和抗議。總之，核能技術是現代社會進步發展的需要和必然產物，同時，核能事故的發生和危害進一步強化了現代社會的風險屬性，導致了現代社會新的風險積累和全球擴散。
（二）國際法視野下核能風險全球治理的不足
風險社會的來臨從根本上改變了人類的生存境況，也勢必改變人們賴以生存的社會制度。以民族國家為單位的法律治理，日益不能適應全球化時代風險的全球化。全球治理和全球法治觀念日益興盛［7］。2003年在瑞士日內瓦成立的國際風險治理委員會(International Risk Governance Council)長期致力於研究全球風險的認知和治理問題，並系統全面地提出了風險治理的總體框架結構。究其實質，風險治理反映了人類社會應對日益複雜多樣的風險問題在觀念、原則和方法上的重大變革。風險治理不能再局限於單個國家在其境內的單方政府行動，它需要充分考慮那些與風險相關的各種因素，將各種利益相關主體納入到風險治理的過程中，在國內和國際層面形成綜合的治理結構，實現國家之間的有效協調與合作，以及政府、行業、學術界和公民社會的充分參與、溝通與合作［8］。當今的核業務、活動和挑戰越來越具有跨國性和全球性，不再局限於一國境內。與過去不同的是，一個國家的核活動可能超越國界，涉及許多國家政府、非政府組織、工業和大眾媒介。［9］因此，應對解決風險社會中的核能風險不能再完全依賴傳統的國內管理機制，而需要建立一種有效的全球治理機制。這種治理機制的基礎不是自上而下的單一的政府權威，而是多元主體的廣泛參與，以及在國際社會確立協調與合作機制並予以充分地實施。其實質是使相互衝突的或不同的利益得以調和，並採取聯合行動的持續過程。這既包括正式制度和規則,也包括各種被認為符合共同利益的非正式制度安排。這種治理機制強調治理主體的多元化。主權國家、政府間國際組織、非政府國際組織、市民社會、跨國公司將共同構成風險治理的主體和力量，從而形成核能風險的綜合治理體系。其中，需要明確和強調的是，主權國家的國內治理及其國際協調合作將是核能風險全球治理的關鍵和主導所在。
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