職業安全衛生標準的法律性質分析

作者：未知
摘要：職業安全衛生標準是以保障職工在職業勞動過程中的安全與健康為目的而制訂實施的規範性文件。在安全法教科書上，職業安全衛生標準常常被視為職業安全衛生法律體系的組成部分，官方的文件似乎也印證了此種說法。但是筆者發現：很多標準，包括強制性標準即使在官方標準網站上也很難查到全文，大多數強制性標準和推薦性標準的全文只有通過商業性標準網站付費查詢。這種情形引起了筆者對職業安全衛生標準的法律屬性的懷疑：職業安全衛生標準真的是法嗎？本文將分別從規範、價值和事實三個維度對職業安全衛生標準的有效性進行考察，然後根據三個方面的分析結果，對我國職業安全衛生的法律性質作一結論，回答「職業安全衛生標準是法嗎?」這一問題。
　　關鍵詞：標準；規範性；國家創製性；公開性
　　中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0118（2012）-02-0-02
　　
　　「所謂法的規則有效性，按照阿爾尼奧的主張：法的規則有效性主要就是一種依其形式化的鑑別標準而確立的形式效力。」筆者認為法在形式上主要有以下五個特徵：（1）規範性；（2）國家創製性；（3）公開性；（4）普遍約束性和強制性；（5）體系一致性。下面，筆者就以上述五個方面為鑑別標準，分析我國職業安全衛生標準是否確立了規範有效性。
　　一、職業安全衛生標準的規範性分析
　　根據《標準化工作指南第一部分標準化和相關活動的通用詞；C》的定義，所謂「標準」就是「為了在一定的範圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定並由公認機構批准，共同使用的和重複使用的一種規範性文件。」「規範性文件」就是「為各種活動或其結果提供規則、導則或規定特性的文件，是諸如標準、技術規範、規程和法規等這類文件的通稱。據此，所有的標準都是規範性的，職業安全衛生標準當然也不例外。
　　二、職業安全衛生標準的國家創製性分析
　　「國家創製性」要求同時符合以下三個條件：第一、由國家機關制定或認可；第二、該國家機關獲得了立法的授權；第三、依照法定程序創製。我國《標準化法》將標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準四個層級。下面分別介紹不同層級的標準的制定主體、授權根據和制修訂程序，以供對比分析。
　　《標準化法》和《國家標準管理辦法》都規定，國家標準由國務院標準化行政主管部門制定的，法律對標準的制定另有規定的，依照法律的規定執行。《安全生產法》第10條和《職業病防治法》第11條分別對保障安全生產的國家標準和國家職業衛生標準的制定主體作了規定。
　　國家標準的制修訂程序分為普通程序與快速程序兩種。根據《國家標準制定程序的階段劃分及代碼》，我國國家標準制定的普通程序劃分為九個階段：預階段、立項階段、起草階段、徵求意見階段、審查階段、批准階段、出版階段、複審階段、廢止階段。根據《採用快速程序制定國家標準的管理規定》，符合一定情形，制定國家標準可以採用快速程序。採用快速程序制定行業標準、地方標準時，可參照上述規定執行《標準化法》第6條規定，行業標準由國務院有關行政主管部門制定。《行業標準管理辦法》第6條規定，「行業標準由行業標準歸口部門統一管理。」根據《行業標準管理辦法》，我國行業標準制定的程序大致分為立項、起草、徵求意見、審查、批准發布、備案、出版、複審等階段。《安全生產行業標準管理規定》對安全生產的行業標準的制修訂程序作了較詳細的規定。
　　《標準化法》第6條規定，地方標準由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門制定。《地方標準管理辦法》第四條規定，地方標準由省、自治區、直轄市標準化行政主管部門統一編制計劃、組織制定、審批、編號和發布。《地方標準管理辦法》對地方標準的制修訂程序作了規定。
　　《標準化法》沒有對企業標準的制定主體作具體規定，從語境中似乎可以推出企業標準的制定者就是企業自己。《企業標準化管理辦法》第五條規定，「企業標準由企業制定，由企業法人代表或法人代表授權的主管領導批准、發布，由企業法人代表授權的部門統一管理。」《企業標準化管理辦法》第八條規定了制定企業標準的一般程序。
　　綜上，職業安全衛生的企業標準的制定者不是國家機關，因此首先被排除在法律之外。其次，職業安全衛生的地方標準雖然是國家機關制定的，但根據《立法法》，省、自治區、直轄市標準化行政主管部門沒有立法權。地方標準因不符合第二個條件，因而也不是法。第三，根據立法法，國家標準和行業標準的制定者國務院標準化行政主管部門、國家安全生產監督管理總局和衛生部只有制定部門規章的權力。因此，出自這些部門的國家標準和行業標準只有穿上「規章」的外衣，才能擠進「法」的隊伍。把標準看作規章，主體和授權根據上都可以成立，唯一的問題是制定程序。《規章制定程序條例》對規章制定程序有專門規定，主要包括立項、起草、審查、決定和公布幾個環節。而標準的制修訂，不是依照上述程序進行的，雖然各制定環節的名稱與規章相似，但各個環節的具體要求，卻有很多區別。從這個意義上講，國家標準、行業標準的制修訂程序並不完全合法。
　　總而言之，從「國家創製性「的角度看，企業標準和地方標準都不具有法的有效性；國家標準、行業標準地位相當於部門規章，但制定程序有待完善。
　　三、職業安全衛生標準的公開性分析
　　法的公開性要求事前對公眾發布。首先，法應該在事前公布。其次，法應該對公眾公開。如上文所述，根據《國家標準管理辦法》等部門規章的規定，國家標準、行業標準、地方標準都必須由一定機關統一審批、編號、發布，企業標準也必須由企業法人代表或法人代表授權的主管領導批准、發布。至於怎樣發布標準，上述部門規章沒作具體的規定。
　　實踐中，行政部門發布的強制性職業安全衛生標準的批准公告，只列出批准標準的標準編號、標準名稱、被代替標準號、采標情況及實施日期、標準的出版社等信息，並不直接公布也不另附標準的正文。
　　綜上，以法的公開性的尺度來衡量，職業安全衛生標準在事前公布方面做的較好。但在對公眾公開方面，標準的公布與法律相比有較大反差。公開性不足，是標準被視為法外之物的一個重要原因。
　　四、職業安全衛生標準的普遍約束性和強制性分析
　　法的普遍約束性體現在法在一定的國家權力所轄的範圍內對全體社會成員都具有普遍拘束力。法的強制性體現在，法由國家強制力保障實施。誰違反了法律，就會受到法律的懲罰，除非他有可以免責的法定情形。
　　根據對社會生活的作用方式，我國法律把標準分為強制性標準與推薦性標準。根據《關於加強強制性標準管理的若干規定》，強制性標準包括要求全文強制執行或部分條文強制執行的強制性國家標準、強制性行業標準和強制性地方標準。可見，強制性標準和推薦性標準的劃分，是對國家標準、行業標準和地方標準而言。企業標準都是自願性的，無所謂強制性和推薦性之分。強制性標準的範圍，法律法規有嚴格的限制。強制性國家標準，主要以保障國家安全、防止欺騙、保護人體健康和人身財產安全、保護動植物的生命和健康、保護環境為正當目標。強制性標準或強制條文的內容應限制在有關國家安全的技術要求以及保護人體健康和人身財產安全的要求等八個方面。職業安全衛生標準大都與保護人體健康和人身財產安全有關，因此強制性標準居多。
《標準化法》規定，「強制性標準，必須執行。不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。推薦性標準，國家鼓勵企業自願採用。」因此，強制性職業安全衛生標準具有普遍的約束力，適用於一定範圍內的所有生產經營單位、用人單位。推薦性職業安全衛生標準僅對自願採用的企業適用，不具有普遍約束力，也無強制力。強制性職業安全衛生標準具有強制效力，義務人無論是否願意，都必須執行。違反了強制性標準，就會受到法律的懲罰。對此，《安全生產法》和《職業病防治法》都有規定。
　　綜上，從法的普遍約束性和強制性角度看，強制性職業安全衛生標準具有普遍約束性和強制性，與法同效。推薦性職業安全衛生標準不具有普遍約束性和強制性，是一般的技術規範。
　　五、職業安全衛生標準的體系一致性分析
　　一國法律體系是一個和諧統一的整體。法律體系內部的各組成部分之間、各組成部分與整體之間不得相互矛盾。法的體系一致性要求一個規則體系不僅自己內部和諧一致，而且要與一國法律體系的其他部分以及法律體系整體和諧一致。
　　目前我國職業安全衛生標準在體系一致性方面存在的突出問題是強制性標準的問題。強制性標準是按照標準制定的程序產生的，編寫格式及內容表現形式也完全按照標準執行；強制性標準是按照技術標準體制管理，接受技術標準法規調整的，是受著作權法保護的技術成果。強制性標準的這些特點，與我們通常理解的法律概念格格不入。
　　（一）依據憲法和立法法，我國目前具有「法」的性質的法律形式主要有憲法、法律、行政法規、地方性法規、自治條例、部門規章、地方政府規章等。將強制性標準作為法的一種形式淵源，在國內法上缺乏依據。
　　（二）根據現代法治原理，只有法才可以對公民設定強制性義務。「強制性標準從形式淵源上來講，並不具有法的性質，但從實質上又給公民設定了強制性的法律義務。這就使得強制性標準面臨一個尷尬的局面，不具有法的性質的文件給公民法人和其他組織設定了法的義務，成為法外之法。」
　　（三）憲法、立法法、行政法規制定程序條例與規章制定程序條例對於法律與行政立法的程序均作了明確的規定，防止行政立法權的濫用，強化了行政法規與規章的法律效力。行政法規和規章一般都強調程序的民主性、透明性與公開性。而強制性標準的制定程序並不具有行政法規或者規章的嚴格程序。缺乏有力的外部監督，有些主管部門運用起權力來自然很隨意。
　　（四）由於強制性標準的法律位階不明，導致強制性標準無法融入現行法律效力等級體系。在強制性標準與相關法律法規發生牴觸時，將會出現無法處理的情形。
　　綜上，強制性標準的技術法規化對我國法律體系的和諧一致帶來某些消極影響，不符合法的「體系一致性」。
　　六、結論
　　通過上面五個方面的分析，我們得出了以下幾個重要結論：（一）所有的職業安全衛生標準都符合法的第一個形式特徵「規範性」；（二）職業安全衛生的企業標準和地方標準明顯不符合法的第二個形式特徵「國家創製性」，國家標準和行業標準基本符合規章的特點，但其制定程序與規章不完全相同；（三）所有職業安全衛生標準都具有法的第三個形式特徵「公開性」，但「公開性」都不很充足；（四）強制性職業安全衛生標準符合法的第四個形式特徵「普遍約束性和強制性」，推薦性標準不符合；（五）強制性職業安全衛生標準作為技術法規不符合法的「體系一致性」。這些結論告訴我們，在職業安全衛生標準體系內，沒有任何一種標準完全符合法的形式特徵。
　　綜上所述，作為一個整體，職業安全衛生標準與法的形式要求相去甚遠，不具有規範有效性。因此，「職業安全衛生標準是我國法律法規體系的重要組成部分」的說法是錯誤的。
　　
　　參考文獻：
　　[1]王旭.法的規則有效性理論研究[J].比較法研究,2007,(3).
　　[2]任端平,吳鵬,陳光輝,標準問題的法律分析[J].世界標準化與質量管理,2007,(3).