姜雪來，費冬明
（中共海寧市委黨校，浙江 海寧 ３１４４００）
摘 要：行政審批制度改革是利益主體間的利益博弈和調整過程。面對改革過程中利益的衝突與變遷，行政審批層級一體化為全國的行政審批制度改革提供了一種實踐範式，但也存在不足，法治化成為行政審批層級一體化有序進行的必然路徑選擇。本文針對行政審批層級一體化過程中存在的問題，以法治破除利益藩籬為視角，提出法治化的對策建議，以期為行政審批層級一體化乃至全國行政審批制度改革的完善與深化提供路徑參考。
關 鍵 詞：行政審批；層級一體化；法治化
中圖分類號：Ｄ６３０．１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００７－８２０７（２０１５）１０－００１９－０６
收稿日期：２０１５－０６－２５
作者簡介：姜雪來（１９８４—），男，安徽宣城人，中共海寧市委黨校教師，法學碩士，研究方向為國際法學；費冬明（１９７９—），男，浙江海寧人，海寧市委黨校講師，碩士研究生，研究方向為區域經濟學。
基金項目：本文系嘉興市社科聯課題「嘉興行政審批層級一體化改革的法治化路徑研究」的階段性成果；浙江省黨校系統第十七批規劃課題「行政審批層級一體化改革的經驗與前瞻——以嘉興為例」的階段性成果，項目編號：ＺＸ１７０９３。
古往今來的改革都是用一種新的方式適應一種時態，實則是社會參與主體間的利益調整和矛盾消融過程。行政體制改革是政治體制改革的前奏，行政審批制度改革則是行政體制改革的重要內容。行政審批制度改革已進行了多年，從中央到地方的每一輪行政審批制度改革都可謂阻礙重重、舉步維艱，究其原因多是既得利益主體的利益固守。面對轉型期我國行政審批制度改革的利益衝突性制度變遷，［１］法治化無疑成為破除利益藩籬、規制與保障行政審批制度改革順利進行的有效路徑選擇，它可以約束和規範行政審批主體公權力的行使，促進和保障行政審批相對人私權利的實現。關於現行行政審批制度改革，全國各地進行了各種嘗試和大膽創新，浙江省嘉興市的行政審批層級一體化是對行政審批制度改革的一種創新和有效實踐。行政審批層級一體化是指地市級政府全面下放市級行政審批權，減少審批層級，縮短審批鏈，探索建立市縣兩級扁平化、一體化的新型審批制度，［２］它是市縣兩級權益的再分配和再調整。目前，我國行政審批層級一體化的行政審批改革模式取得了明顯成效，但也存在諸多問題，面對存在的問題，法治化成為行政審批層級一體化有序進行和深度推進的必然路徑選擇。
一、當前行政審批層級一體化的
法治化不足
（一）行政審批層級一體化的法治化選擇
⒈法治化是行政審批層級一體化有序進行的必要保障。法治化路徑是一種方式和手段，最終達到一種目的和效果。法治化對行政審批層級一體化具有規範、保障和引導作用，是規制與調節行政審批層級主體間及審批參與主體間利益轉換和衝突的有效舉措。行政審批層級一體化在層級設計上更多是行政主體間權益格局的再分配與再調整，這種因行政主體間行政權力再調整形成的利益固守是阻礙行政審批層級一體化實質性完善和深入的最大障礙，通過法治化的手段做到趨利避害，可以調動各方的積極性，保證行政審批層級一體化的有序進行。
⒉行政審批層級一體化的法治化是依法治國的內在要求。法治是治國理政的基本方式，依法治國是通過法治實現國家的有效治理和運行，它要求國家機關及其公職人員依法行政、公民自覺遵守法律。行政審批層級一體化的法治化是用法律制度、法治思維和法治方式保障行政審批透明、高效、科學的運行。因行政審批權的合法行使是全面依法治國下依法行政的內在要求，而行政審批是行政處罰外的自由裁量權行使的集中體現，法治化是規制和保障行政審批過程中自由裁量權行使的最佳選擇。
（二）行政審批層級一體化的法治化不足
⒈行政審批層級一體的表層化。⑴行政審批層級一體化的行政審批改革模式的「變」與法治的「定」的關係不明確。在簡政放權、釋放市場經濟活力的直接驅動下，當前行政審批層級一體化呈現的是政府推動模式，但改革的「變」要依法而變，否則就會成為無源之水、無本之木。怎樣把政府的推動轉化為法律的規定讓其有法可依，從而產生內動力，這種政府與市場的互動和身份關係的定位需要法治化來明確。⑵當前行政審批層級一體化主要是通過市級行政審批權的下放達到行政審批層級的壓縮、時間的減少，而縣級依然嚴重缺乏審批自主權，無法對行政審批的環節和程序進行減少和實質調整，導致市縣層級一體化改革只能停留在模式再造的表面層次上。因此行政審批層級一體化可以認為是一種減量性、淺層性、應急性和被動性的審批改革模式，難以達到與法治化市場經濟深度融合的預期目標。⑶縣級行政審批主體①缺乏對進駐部門的統一管理權和規制權，更無進駐部門工作人員的人事權，起到的只是一個表面辦事平台的作用，而不能完全做到行政審批資源的優化配置與統一調控。
⒉行政審批層級一體化法治不完善。⑴行政審批層級一體化的相關立法不足。如有的省級部門在下放某些事項時只下放到市級，沒有直接下放到縣級，由於市級無權把相應權限下放到縣級，導致審批事項的二次下放缺少法律上的支撐。⑵行政審批裁量基準化模糊。如對下放的行政審批權，有的市級部門制定了審批實施細則，有的部門沒有制定，因一個審批涉及多個行政管理部門，對同一審批事項的審批主體、審批條件、審批標準不夠統一，導致審批過程中自由裁量權很大。⑶權力機關的監督與審議作用發揮不足。如當前行政審批層級一體化的審批改革模式相對於社會民生類還主要集中在企業，改革太過注重經濟。地方權力機關對在改革的整體協調推進上也沒有起到很好的約束、引導與審議作用。
⒊信息化水平有待提高。以信息化推動行政審批層級一體化，是著力推進其法治化建設的一個重要內容。當前行政審批層級一體化的信息化水平仍存在以下問題：⑴網上行政審批信息傳輸平台建設和使用不足，降低了審批效能整體的提高。如因有的審批部門信息數據不開放、部門間審批系統不兼容，造成信息數據不能完全在電子化後台相互流轉，部門間信息資源不能全面共享，影響了跨層級、跨部門的網上並聯審批。⑵電子化監察系統構建及信息化考核方式運用不足。如因審批主體間信息數據的「各自為政」給電子實時監察帶來了障礙，以致不能做到事中事後的電子時效一體化監管，也給監管信息的集中彙整、有序共享和綜合利用帶來了不便。⑶網上行政審批的推進需要通過法制來規範和協調，而目前我國行政審批層級一體化的信息化相關立法嚴重不足。如行政審批過程中對企業、個人信息的採錄、傳遞、查詢、保護；網上行政審批中介的信息發布、管理、考評及引退出機制等，均需要相關法律來規範，但此方面的法制還不完善。
⒋法治化聯勤保障欠缺。⑴行政審批層級一體化過程中，部分市級部門存在「為了放權而放權」的現象。權力下放了，但相關的業務指導、人員、場地、經費等要素保障沒有跟下去，從而影響了審批鏈條的完整性和實效性，給市縣級間行政審批一體化運行帶來了困難。如浙江省嘉興市的縣級①承接了大量的下放審批事項後，審批業務大幅增加，現有的部分行政審批服務中心因人員、場地等受限，根本無法完全滿足「兩集中兩到位」②的要求。⑵一些進駐審批服務中心的審批部門由於授權或主管人員不到位，無法做到現場「一審一核」，降低了審批效率，也影響了行政審批層級一體化的推進。⑶由於缺乏相關法制的規定和政策推動，行政審批服務中心、招投標採購中心、公共資源交流中心、行政審批監察系統等還未做到合署集中化辦公，在關涉審批事項的一站式服務上還有待完善。⑷相對於辦公管理人員，窗口一線工作人員工作強度較大，工資待遇較低，勞資對等性有待完善。
⒌監督、考評機制不健全。行政審批層級一體化的關鍵是讓簡政放權與監管考核這兩條生命線達到高度契合。［３］因此在行政審批的監督過程中應注意兩個方面：一是對行政審批事項的事中事後監督，二是對行政審批工作人員的監督。⑴當前對審批事項的重審批輕監管的固有理念還沒根本轉變，審批事中事後監管仍存在許多不足。⑵對行政審批工作人員的績效考評也不能完全實現，監督與考核形式化，走過場現象十分嚴重。⑶沒能做到縱向橫向的聯動協同管理，下放與監管沒能做到同步到位，權力的授予和責任的承擔沒能有效落實。
二、行政審批層級一體化的
法治化路徑思考
利益衝突凸顯了我國行政審批制度改革的方向、形式、實質、速度和內容。［４］上級把手中擁有的行政審批權作為自身的一項權益和管理下級的一種工具，這種利益固守思維是制約行政審批層級一體化有序推進的根本因素，法治化是打破利益固守，推動和保障其有序進行的必然路徑選擇。
（一）通過法治破除行政審批層級一體的表層化
⒈完善相關立法。地方應出台相應的制度文件以保障行政審批制度改革在法制規範下進行。如對於審批部門間的數據共享、電子化監管系統的運用與推廣。一是通過立法對行政審批層級一體化的信息化予以規範。二是通過立法推進行政審批層級一體化的信息化。全國人大及其常委會不可能對每項事項進行立法，此時，根據自身的立法權限國務院可制定相應的法規，或是由主管部門牽頭制定相應的部門規章，地方可根據地方的地域特點或發展程度制定相應的地方性法規、規章。還可通過行政審批裁量權的基準化可達到審批標準的細化甚至量化，［５］標準越明晰裁量就越規範，從而可以減少甚至消除權力尋租的空間。２０１５年１月１日起廣東省開始施行了《廣東省行政許可監督管理條例》，對廣東省行政許可①的設定、實施、評價、監督檢查、監督主體、法律責任、舉報和投訴等監督管理活動作出了詳細規定，為行政許可的有序、規範化進行提供了法制監督保障。
⒉作為行政審批層級一體化承上啟下的縣級，要讓下放的行政審批權切實落到縣級。中央下放到縣級的行政審批權，省、市級應做好下放的轉接工作，不做任何變相保留，做好上下級的銜接與協調工作，防止缺位斷檔。同時，省、市級應與中央同步，及早將能夠下放的行政審批權下放到縣級，尤其要完善市級與縣級的事權關係，確保放權的實效性。當前縣級行政審批中心只是具有行政審批權的部門集中辦公的地方，這嚴重束縛了「中心」行政審批層級一體化的發展，難以充分發揮其功效，因此，應在規範的前提下，給予「中心」更大權力，並對縣級的承接做好指導和保障工作。
⒊相關部門應依據部門職責，建立具有法律約束力的行政審批權力清單，［６］對下放的審批權按照「權責一致」的原則，讓承接單位承擔與審批權相應的責任，並切實履行好後續監管職責。同時，應根據實際情況進行差異化審批。一個地市的各縣級區域發展程度及資源稟賦均不盡相同，因此，在行政審批層級一體化過程中，行政審批中心對待審批事項應做到因地、因時、因事差異化進行，以保證行政審批的實質性公平。
（二）法治思維與法治方式的培養和使用
法治化路徑選擇，不僅是行政審批層級一體化改革方式的法治化，更應是機關單位整體的法治化亦或是公職人員、行政審批相對人單體的法治化，因此，應運用法治思維和法治方式，推動行政審批層級一體化的完善。
⒈涉批機關。行政審批層級一體化要運用法治思維和法治方式，把行政審批的設定、實施、取消、監督和考評等工作納入法治軌道，［７］主動打破利益固守思維，改審批管理型政府為法治型政府。如行政主體針對自己所擁有的行政審批權，根據工作實際需要，能清理的主動清理，自己不能清理的應積極上報有權機關清理。
⒉涉批公職人員。應加大對涉批公職人員的培訓，強化其對行政審批事項自由裁量權細則的學習和掌握，提升其窗口一線工作能力和突發事件解決的能力。同時應落實對涉批公職人員的監管與考核，改變過去監管不到位、考核走形式的不良狀態。
⒊行政涉批相對人。在行政審批過程中，應杜絕找關係、找路子、請客送禮等舊習、惡習；要讓相對人明確，任何一個審批事項都需要一定的時間、程序，遇到審批時間長、流程多的，要相互理解，遇到不合理審批、問題審批的，應通過合法的渠道來解決。
（三）後勤保障的完善
⒈加大信息化建設。提供便捷有效的公共服務是行政審批層級一體化的目標，開發和推進網上行政審批，有利於節約各種資源，這既是智慧政府對公共管理髮展客觀需要的現實選擇，也是轉變政府職能，建設服務型政府的重要路徑。［８］⑴依靠信息技術實現審批部門向統一開放的網絡審批平台集中。通過建立各部門信息共享機制的網絡平台，做到除涉密規定以外的網上審批服務的互聯互通，以實現各類審批事項從申報受理，到發證辦結的全程網上進行，從而達到審批聯辦，實現跨層級、跨部門的網上行政審批服務體系。⑵菜單分類查詢制度。把需要辦理的材料、程序、時限、依據等在網上公布，讓當事人明確自己的審批事項屬於什麼類別、需要準備什麼前期材料等。⑶完善網上中介超市的服務和監管。通過網上網下為企業審批提供雙向服務，推進涉批中介服務機構信息化、公開化，實現「客戶」與中介之間的高效、透明、低成本服務。
⒉加強審批服務中心的各項保障。⑴市級在加強對縣級「中心」指導與保障的同時，縣級自身要加強承接機制建設，重視審批人員的崗前培訓及工作場地、技術設備的配備，實現各審批部門、審批環節無縫對接，從而確保下放的審批權接得住、接得好。⑵創造條件建立集行政審批、招投標採購、公共資源交易、涉批中介管理、便民服務、行政審批效能監察等一體的綜合性審批服務中心，以真正實現行政審批一體化的高效透明。⑶提高窗口工作人員的待遇。行政審批窗口的一線工作人員不僅工作量大，還要處理可能發生的多種突發事件，因此，適當地提高他們的待遇，完善相應的獎勵制度，不僅是對他們工作的認可，更有利於推動行政審批層級一體化在基層的落地。
（四）行政審批層級一體化的監督
⒈監管責任的落實。行政審批層級一體化是行政審批方式的創新，但重要的是落實。因此，應把過去重材料審批輕批後監管轉變為「誰審批誰負責，誰負責追誰責；誰發證誰監管，誰監管誰落實。」改變過去無人監管、多頭監管導致監管不落實、監管無實效，出事之後相互推責、無人負責或集體負責等現象。
⒉創新監管方式。改變過去由重審批的行政化思維方式為重服務的工作理念，變行政管理為行政服務，積極推進市場監管體制改革，實現多方監督主體間的相互配合。⑴上級的監督。市級對下放的審批權要定期或不定期的實施評估與監督，並為市域範圍內縣級橫向間的交流、評比和監督做好平台服務。⑵申請主體的監督。行政審批相對人可以對具體的行政審批提出合理化的建議或意見，對在審批過程中遇到的不合理問題，可以通過向業務主管部門、審改辦、效能辦、督導辦等投訴；對遇到的違法違規問題應通過合法的途徑進行舉報及行政複議或行政訴訟等法律途徑來解決。⑶公開式的民眾監督。如舉辦多方參與的聽證會、市民討論會等。⑷媒體的監督。媒體可以對涉批事項的設、改、廢等程序性及具體的行政審批進行客觀、理性的報道，一來通過報道可以讓民眾迅速了解到行政審批層級一體化的進展，二來可以發揮新聞媒體對行政審批相關內容的監督作用。⑸權力機關的監督。在行政審批層級一體化過程中，權力機關應做好對行政機關的人事、工作、法律的監督，通過受理申訴、控告和聽取或審議工作報告、審查相關文件、組織對特定問題的調查等方式發揮好權力機關的監督作用。
（五）法治化的考評機制
一是考評制度。建章立制是做好考評的起點，通過建立考評方式、考評內容、考評標準、獎勵與退出機制，使考評有法可依，有章可循。二是建立多方參與的動態考核制度。建立由政府和行政審批督查牽頭，人大代表、政協委員、企業、普通民眾共同參與的考核組，對涉批部門及其工作人員定期進行公開考核，為關涉行政審批的績效考核動態調整和處理提供依據。三是對下放的審批事項開展評估。通過聽取彙報、案卷評查、走訪行政審批相對人等方式，深入分析和評估行政審批層級一體化存在的問題，通過問題的解決完善行政審批層級一體化。四是應打破機關事業單位鐵飯碗思想，把行政審批消極作為、不作為、亂作為、以權徇私的公職人員通過考核評價逐步淘汰出公職隊伍。五是制定績效考核，落實責任機制。應強化執政能力，把對考核落實不到位的人調離考核或領導崗位，將抵制考核落實的人調離機關事業單位。
法治化路徑是行政審批層級一體化的本質要求和必然選擇，行政審批層級一體化與法治化的有機結合，將改革的創新性與合法性有機統一起來，有助於經濟發展，有助於提高行政效能，對全面深化改革，全面依法治國具有重要意義。
參考文獻
［１］［４］潘秀珍，褚添有．利益衝突性制度變遷——轉型期中國行政審批制度改革的理論模型［Ｊ］．中國行政管理，２０１０，（０５）．
［２］嘉興市行政審批服務中心編．行政審批制度改革的「嘉興實踐」［Ｚ］．嘉興市行政審批服務中心，２０１５．９．
［３］劉瓊蓮．中國行政審批制度改革的關鍵：放權與監管［Ｊ］．領導科學，２０１４，（０３）．
［５］查志剛，馬靖芳．行政審批改革與法治化建設的對策與建議［Ｊ］．河北大學學報（哲社版）２０１３，（０３）．
［６］劉劍明，胡悅．行政審批制度改革法治化的路徑選擇［Ｊ］．東北師大學報（哲社版），２０１５，（０１）．
［７］張安定．全面推進地方政府簡政放權和行政審批制度改革的對策建議［Ｊ］．中國行政管理２０１４，（０８）．
［８］楊蘭蓉，許曉芸．網上行政審批的績效評估研究［Ｊ］．電子政務，２０１４，（１２）．
（責任編輯：王秀艷）
（中共海寧市委黨校，浙江 海寧 ３１４４００）
摘 要：行政審批制度改革是利益主體間的利益博弈和調整過程。面對改革過程中利益的衝突與變遷，行政審批層級一體化為全國的行政審批制度改革提供了一種實踐範式，但也存在不足，法治化成為行政審批層級一體化有序進行的必然路徑選擇。本文針對行政審批層級一體化過程中存在的問題，以法治破除利益藩籬為視角，提出法治化的對策建議，以期為行政審批層級一體化乃至全國行政審批制度改革的完善與深化提供路徑參考。
關 鍵 詞：行政審批；層級一體化；法治化
中圖分類號：Ｄ６３０．１ 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００７－８２０７（２０１５）１０－００１９－０６
收稿日期：２０１５－０６－２５
作者簡介：姜雪來（１９８４—），男，安徽宣城人，中共海寧市委黨校教師，法學碩士，研究方向為國際法學；費冬明（１９７９—），男，浙江海寧人，海寧市委黨校講師，碩士研究生，研究方向為區域經濟學。
基金項目：本文系嘉興市社科聯課題「嘉興行政審批層級一體化改革的法治化路徑研究」的階段性成果；浙江省黨校系統第十七批規劃課題「行政審批層級一體化改革的經驗與前瞻——以嘉興為例」的階段性成果，項目編號：ＺＸ１７０９３。
古往今來的改革都是用一種新的方式適應一種時態，實則是社會參與主體間的利益調整和矛盾消融過程。行政體制改革是政治體制改革的前奏，行政審批制度改革則是行政體制改革的重要內容。行政審批制度改革已進行了多年，從中央到地方的每一輪行政審批制度改革都可謂阻礙重重、舉步維艱，究其原因多是既得利益主體的利益固守。面對轉型期我國行政審批制度改革的利益衝突性制度變遷，［１］法治化無疑成為破除利益藩籬、規制與保障行政審批制度改革順利進行的有效路徑選擇，它可以約束和規範行政審批主體公權力的行使，促進和保障行政審批相對人私權利的實現。關於現行行政審批制度改革，全國各地進行了各種嘗試和大膽創新，浙江省嘉興市的行政審批層級一體化是對行政審批制度改革的一種創新和有效實踐。行政審批層級一體化是指地市級政府全面下放市級行政審批權，減少審批層級，縮短審批鏈，探索建立市縣兩級扁平化、一體化的新型審批制度，［２］它是市縣兩級權益的再分配和再調整。目前，我國行政審批層級一體化的行政審批改革模式取得了明顯成效，但也存在諸多問題，面對存在的問題，法治化成為行政審批層級一體化有序進行和深度推進的必然路徑選擇。
一、當前行政審批層級一體化的
法治化不足
（一）行政審批層級一體化的法治化選擇
⒈法治化是行政審批層級一體化有序進行的必要保障。法治化路徑是一種方式和手段，最終達到一種目的和效果。法治化對行政審批層級一體化具有規範、保障和引導作用，是規制與調節行政審批層級主體間及審批參與主體間利益轉換和衝突的有效舉措。行政審批層級一體化在層級設計上更多是行政主體間權益格局的再分配與再調整，這種因行政主體間行政權力再調整形成的利益固守是阻礙行政審批層級一體化實質性完善和深入的最大障礙，通過法治化的手段做到趨利避害，可以調動各方的積極性，保證行政審批層級一體化的有序進行。
⒉行政審批層級一體化的法治化是依法治國的內在要求。法治是治國理政的基本方式，依法治國是通過法治實現國家的有效治理和運行，它要求國家機關及其公職人員依法行政、公民自覺遵守法律。行政審批層級一體化的法治化是用法律制度、法治思維和法治方式保障行政審批透明、高效、科學的運行。因行政審批權的合法行使是全面依法治國下依法行政的內在要求，而行政審批是行政處罰外的自由裁量權行使的集中體現，法治化是規制和保障行政審批過程中自由裁量權行使的最佳選擇。
（二）行政審批層級一體化的法治化不足
⒈行政審批層級一體的表層化。⑴行政審批層級一體化的行政審批改革模式的「變」與法治的「定」的關係不明確。在簡政放權、釋放市場經濟活力的直接驅動下，當前行政審批層級一體化呈現的是政府推動模式，但改革的「變」要依法而變，否則就會成為無源之水、無本之木。怎樣把政府的推動轉化為法律的規定讓其有法可依，從而產生內動力，這種政府與市場的互動和身份關係的定位需要法治化來明確。⑵當前行政審批層級一體化主要是通過市級行政審批權的下放達到行政審批層級的壓縮、時間的減少，而縣級依然嚴重缺乏審批自主權，無法對行政審批的環節和程序進行減少和實質調整，導致市縣層級一體化改革只能停留在模式再造的表面層次上。因此行政審批層級一體化可以認為是一種減量性、淺層性、應急性和被動性的審批改革模式，難以達到與法治化市場經濟深度融合的預期目標。⑶縣級行政審批主體①缺乏對進駐部門的統一管理權和規制權，更無進駐部門工作人員的人事權，起到的只是一個表面辦事平台的作用，而不能完全做到行政審批資源的優化配置與統一調控。
⒉行政審批層級一體化法治不完善。⑴行政審批層級一體化的相關立法不足。如有的省級部門在下放某些事項時只下放到市級，沒有直接下放到縣級，由於市級無權把相應權限下放到縣級，導致審批事項的二次下放缺少法律上的支撐。⑵行政審批裁量基準化模糊。如對下放的行政審批權，有的市級部門制定了審批實施細則，有的部門沒有制定，因一個審批涉及多個行政管理部門，對同一審批事項的審批主體、審批條件、審批標準不夠統一，導致審批過程中自由裁量權很大。⑶權力機關的監督與審議作用發揮不足。如當前行政審批層級一體化的審批改革模式相對於社會民生類還主要集中在企業，改革太過注重經濟。地方權力機關對在改革的整體協調推進上也沒有起到很好的約束、引導與審議作用。
⒊信息化水平有待提高。以信息化推動行政審批層級一體化，是著力推進其法治化建設的一個重要內容。當前行政審批層級一體化的信息化水平仍存在以下問題：⑴網上行政審批信息傳輸平台建設和使用不足，降低了審批效能整體的提高。如因有的審批部門信息數據不開放、部門間審批系統不兼容，造成信息數據不能完全在電子化後台相互流轉，部門間信息資源不能全面共享，影響了跨層級、跨部門的網上並聯審批。⑵電子化監察系統構建及信息化考核方式運用不足。如因審批主體間信息數據的「各自為政」給電子實時監察帶來了障礙，以致不能做到事中事後的電子時效一體化監管，也給監管信息的集中彙整、有序共享和綜合利用帶來了不便。⑶網上行政審批的推進需要通過法制來規範和協調，而目前我國行政審批層級一體化的信息化相關立法嚴重不足。如行政審批過程中對企業、個人信息的採錄、傳遞、查詢、保護；網上行政審批中介的信息發布、管理、考評及引退出機制等，均需要相關法律來規範，但此方面的法制還不完善。
⒋法治化聯勤保障欠缺。⑴行政審批層級一體化過程中，部分市級部門存在「為了放權而放權」的現象。權力下放了，但相關的業務指導、人員、場地、經費等要素保障沒有跟下去，從而影響了審批鏈條的完整性和實效性，給市縣級間行政審批一體化運行帶來了困難。如浙江省嘉興市的縣級①承接了大量的下放審批事項後，審批業務大幅增加，現有的部分行政審批服務中心因人員、場地等受限，根本無法完全滿足「兩集中兩到位」②的要求。⑵一些進駐審批服務中心的審批部門由於授權或主管人員不到位，無法做到現場「一審一核」，降低了審批效率，也影響了行政審批層級一體化的推進。⑶由於缺乏相關法制的規定和政策推動，行政審批服務中心、招投標採購中心、公共資源交流中心、行政審批監察系統等還未做到合署集中化辦公，在關涉審批事項的一站式服務上還有待完善。⑷相對於辦公管理人員，窗口一線工作人員工作強度較大，工資待遇較低，勞資對等性有待完善。
⒌監督、考評機制不健全。行政審批層級一體化的關鍵是讓簡政放權與監管考核這兩條生命線達到高度契合。［３］因此在行政審批的監督過程中應注意兩個方面：一是對行政審批事項的事中事後監督，二是對行政審批工作人員的監督。⑴當前對審批事項的重審批輕監管的固有理念還沒根本轉變，審批事中事後監管仍存在許多不足。⑵對行政審批工作人員的績效考評也不能完全實現，監督與考核形式化，走過場現象十分嚴重。⑶沒能做到縱向橫向的聯動協同管理，下放與監管沒能做到同步到位，權力的授予和責任的承擔沒能有效落實。
二、行政審批層級一體化的
法治化路徑思考
利益衝突凸顯了我國行政審批制度改革的方向、形式、實質、速度和內容。［４］上級把手中擁有的行政審批權作為自身的一項權益和管理下級的一種工具，這種利益固守思維是制約行政審批層級一體化有序推進的根本因素，法治化是打破利益固守，推動和保障其有序進行的必然路徑選擇。
（一）通過法治破除行政審批層級一體的表層化
⒈完善相關立法。地方應出台相應的制度文件以保障行政審批制度改革在法制規範下進行。如對於審批部門間的數據共享、電子化監管系統的運用與推廣。一是通過立法對行政審批層級一體化的信息化予以規範。二是通過立法推進行政審批層級一體化的信息化。全國人大及其常委會不可能對每項事項進行立法，此時，根據自身的立法權限國務院可制定相應的法規，或是由主管部門牽頭制定相應的部門規章，地方可根據地方的地域特點或發展程度制定相應的地方性法規、規章。還可通過行政審批裁量權的基準化可達到審批標準的細化甚至量化，［５］標準越明晰裁量就越規範，從而可以減少甚至消除權力尋租的空間。２０１５年１月１日起廣東省開始施行了《廣東省行政許可監督管理條例》，對廣東省行政許可①的設定、實施、評價、監督檢查、監督主體、法律責任、舉報和投訴等監督管理活動作出了詳細規定，為行政許可的有序、規範化進行提供了法制監督保障。
⒉作為行政審批層級一體化承上啟下的縣級，要讓下放的行政審批權切實落到縣級。中央下放到縣級的行政審批權，省、市級應做好下放的轉接工作，不做任何變相保留，做好上下級的銜接與協調工作，防止缺位斷檔。同時，省、市級應與中央同步，及早將能夠下放的行政審批權下放到縣級，尤其要完善市級與縣級的事權關係，確保放權的實效性。當前縣級行政審批中心只是具有行政審批權的部門集中辦公的地方，這嚴重束縛了「中心」行政審批層級一體化的發展，難以充分發揮其功效，因此，應在規範的前提下，給予「中心」更大權力，並對縣級的承接做好指導和保障工作。
⒊相關部門應依據部門職責，建立具有法律約束力的行政審批權力清單，［６］對下放的審批權按照「權責一致」的原則，讓承接單位承擔與審批權相應的責任，並切實履行好後續監管職責。同時，應根據實際情況進行差異化審批。一個地市的各縣級區域發展程度及資源稟賦均不盡相同，因此，在行政審批層級一體化過程中，行政審批中心對待審批事項應做到因地、因時、因事差異化進行，以保證行政審批的實質性公平。
（二）法治思維與法治方式的培養和使用
法治化路徑選擇，不僅是行政審批層級一體化改革方式的法治化，更應是機關單位整體的法治化亦或是公職人員、行政審批相對人單體的法治化，因此，應運用法治思維和法治方式，推動行政審批層級一體化的完善。
⒈涉批機關。行政審批層級一體化要運用法治思維和法治方式，把行政審批的設定、實施、取消、監督和考評等工作納入法治軌道，［７］主動打破利益固守思維，改審批管理型政府為法治型政府。如行政主體針對自己所擁有的行政審批權，根據工作實際需要，能清理的主動清理，自己不能清理的應積極上報有權機關清理。
⒉涉批公職人員。應加大對涉批公職人員的培訓，強化其對行政審批事項自由裁量權細則的學習和掌握，提升其窗口一線工作能力和突發事件解決的能力。同時應落實對涉批公職人員的監管與考核，改變過去監管不到位、考核走形式的不良狀態。
⒊行政涉批相對人。在行政審批過程中，應杜絕找關係、找路子、請客送禮等舊習、惡習；要讓相對人明確，任何一個審批事項都需要一定的時間、程序，遇到審批時間長、流程多的，要相互理解，遇到不合理審批、問題審批的，應通過合法的渠道來解決。
（三）後勤保障的完善
⒈加大信息化建設。提供便捷有效的公共服務是行政審批層級一體化的目標，開發和推進網上行政審批，有利於節約各種資源，這既是智慧政府對公共管理髮展客觀需要的現實選擇，也是轉變政府職能，建設服務型政府的重要路徑。［８］⑴依靠信息技術實現審批部門向統一開放的網絡審批平台集中。通過建立各部門信息共享機制的網絡平台，做到除涉密規定以外的網上審批服務的互聯互通，以實現各類審批事項從申報受理，到發證辦結的全程網上進行，從而達到審批聯辦，實現跨層級、跨部門的網上行政審批服務體系。⑵菜單分類查詢制度。把需要辦理的材料、程序、時限、依據等在網上公布，讓當事人明確自己的審批事項屬於什麼類別、需要準備什麼前期材料等。⑶完善網上中介超市的服務和監管。通過網上網下為企業審批提供雙向服務，推進涉批中介服務機構信息化、公開化，實現「客戶」與中介之間的高效、透明、低成本服務。
⒉加強審批服務中心的各項保障。⑴市級在加強對縣級「中心」指導與保障的同時，縣級自身要加強承接機制建設，重視審批人員的崗前培訓及工作場地、技術設備的配備，實現各審批部門、審批環節無縫對接，從而確保下放的審批權接得住、接得好。⑵創造條件建立集行政審批、招投標採購、公共資源交易、涉批中介管理、便民服務、行政審批效能監察等一體的綜合性審批服務中心，以真正實現行政審批一體化的高效透明。⑶提高窗口工作人員的待遇。行政審批窗口的一線工作人員不僅工作量大，還要處理可能發生的多種突發事件，因此，適當地提高他們的待遇，完善相應的獎勵制度，不僅是對他們工作的認可，更有利於推動行政審批層級一體化在基層的落地。
（四）行政審批層級一體化的監督
⒈監管責任的落實。行政審批層級一體化是行政審批方式的創新，但重要的是落實。因此，應把過去重材料審批輕批後監管轉變為「誰審批誰負責，誰負責追誰責；誰發證誰監管，誰監管誰落實。」改變過去無人監管、多頭監管導致監管不落實、監管無實效，出事之後相互推責、無人負責或集體負責等現象。
⒉創新監管方式。改變過去由重審批的行政化思維方式為重服務的工作理念，變行政管理為行政服務，積極推進市場監管體制改革，實現多方監督主體間的相互配合。⑴上級的監督。市級對下放的審批權要定期或不定期的實施評估與監督，並為市域範圍內縣級橫向間的交流、評比和監督做好平台服務。⑵申請主體的監督。行政審批相對人可以對具體的行政審批提出合理化的建議或意見，對在審批過程中遇到的不合理問題，可以通過向業務主管部門、審改辦、效能辦、督導辦等投訴；對遇到的違法違規問題應通過合法的途徑進行舉報及行政複議或行政訴訟等法律途徑來解決。⑶公開式的民眾監督。如舉辦多方參與的聽證會、市民討論會等。⑷媒體的監督。媒體可以對涉批事項的設、改、廢等程序性及具體的行政審批進行客觀、理性的報道，一來通過報道可以讓民眾迅速了解到行政審批層級一體化的進展，二來可以發揮新聞媒體對行政審批相關內容的監督作用。⑸權力機關的監督。在行政審批層級一體化過程中，權力機關應做好對行政機關的人事、工作、法律的監督，通過受理申訴、控告和聽取或審議工作報告、審查相關文件、組織對特定問題的調查等方式發揮好權力機關的監督作用。
（五）法治化的考評機制
一是考評制度。建章立制是做好考評的起點，通過建立考評方式、考評內容、考評標準、獎勵與退出機制，使考評有法可依，有章可循。二是建立多方參與的動態考核制度。建立由政府和行政審批督查牽頭，人大代表、政協委員、企業、普通民眾共同參與的考核組，對涉批部門及其工作人員定期進行公開考核，為關涉行政審批的績效考核動態調整和處理提供依據。三是對下放的審批事項開展評估。通過聽取彙報、案卷評查、走訪行政審批相對人等方式，深入分析和評估行政審批層級一體化存在的問題，通過問題的解決完善行政審批層級一體化。四是應打破機關事業單位鐵飯碗思想，把行政審批消極作為、不作為、亂作為、以權徇私的公職人員通過考核評價逐步淘汰出公職隊伍。五是制定績效考核，落實責任機制。應強化執政能力，把對考核落實不到位的人調離考核或領導崗位，將抵制考核落實的人調離機關事業單位。
法治化路徑是行政審批層級一體化的本質要求和必然選擇，行政審批層級一體化與法治化的有機結合，將改革的創新性與合法性有機統一起來，有助於經濟發展，有助於提高行政效能，對全面深化改革，全面依法治國具有重要意義。
參考文獻
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（責任編輯：王秀艷）
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