新公共管理視角的福建土樓旅遊開發研究
福建土樓是東方文明的一顆明珠，具有極高的歷史、藝術和科學價值，被列入《世界文化遺產名錄》。土樓旅遊資源也因為其特色、歷史等成為福建比較有知名度的旅遊目的地，每年接待大量的國內外遊客。但由於土樓旅遊資源的開發涉及到諸多的利益主體，目前這些利益主體尚沒有一個統一的約束機制，因而對於相關資源的開發利用，出現了很多不利於土樓旅遊可持續發展的問題，這已經引起了政府及相關部門的重視。本文結合土樓旅遊資源特點，嘗試採用新公共管理理論的觀點，探討福建土樓旅遊資源在利益均衡下的開發模式。
一、新公共管理的理論
新公共管理興起於西方。從20世紀70年代末期以來，為了提高經濟競爭力，建立廉潔、高效的政府，英國、美國、紐西蘭和澳大利亞等國相繼發起了新公共管理運動。新公共管理觀點認為：政府的責任就是對顧客提供選擇，並且通過提供的公共產品和公共服務功能對顧客所表達的個人偏好做出回應，它是以市場為基礎、靈活地提供回應性服務的企業化政府管理方式。新公共管理在強調政府職能有限性的基礎上強調其指導作用，把公民作為公共服務的顧客，最大限度地提高顧客的滿意度是公共管理追求的目標；把競爭機制引入政府公共服務領域，追求政府干預下的高效率；堅持政府仍是管理的主體，但也強調發揮第三部門的積極性，實現多元互動下的社會管理。這種強調政府的總體指引、協調各利益相關者各司其職、以高效率為目標、最大限度地為公民提供公共利益的理念，基本上符合了旅遊業可持續發展的理念要求。
二、旅遊公共管理
1.旅遊公共管理的含義
如何在新條件下進行旅遊管理的創新，有學者提出了旅遊公共管理的定義，即運用現代公共管理理論，以涉及旅遊活動的公共部門為主體，以旅遊行政管理為核心,以服務各旅遊相關者為導向，以提升管理效率和管理效果為重點，以通過旅遊增加社會福利為目的，以計劃、組織、協調和控制為主要手段，對旅遊現象實施全方位的有效管理，並提供相應服務。
2.新公共管理理念對土樓旅遊資源開發的意義
（1）有利於土樓旅遊資源合理開發。土樓旅遊資源屬於文化遺產的範疇，它具有自己的獨特性。很多土樓是在用民居，內有大量的原住居民，土樓旅遊開發要保護和保存遺產的真實性、完整性和原生性，充分展示客家風俗民俗，就必須有土樓社區居民的參與而不是截然分開。少了土樓居民的動態人文活動，土樓將成為一座座靜態的博物館。因此開發過程中存在著政府部門(村、鎮)、文化部門(如文物局)、企業單位(旅遊組織)等諸多利益相關者，他們如果沒有統一的決策指引，各自為政，其協調難度較大。因此將新公共管理模式引入到土樓旅遊資源開發管理中，有利於統籌市場競爭機制下的諸多利益主體，避免權利衝突，實現土樓旅遊的合理髮展。
（2）有利於提高遊客參與感和滿意度。提高遊客旅遊體驗的深度是衡量遊客滿意度的重要標準。旅遊體驗是一系列特定體驗活動的產物，這種特定的體驗活動是旅遊者在一個特定旅遊地花費時間來遊覽、參觀、學習、感受所形成的，是由眾多複雜因素構成的綜合體，這些因素包括個人感知、地方印象以及所消費的產品等。過去由於旅遊目的地經營和遊客期望不一致，使得遊客滿意度低，這將影響到旅遊目的地的長遠經營和發展。將新公共管理的模式引入到土樓旅遊資源開發管理中，就意味著遊客也是管理主體，有助於立足於遊客期望進行土樓旅遊資源開發和體驗設計，使開發出來的旅遊產品在滿足遊客更廣泛旅遊期望的同時，實現旅遊目的地的長遠發展。
（3）土樓當地居民參與，有利於提高旅遊管理水平。傳統的旅遊開發管理一般是採取自上而下的方式，上級管理部門或旅遊景區開發商制定旅遊規劃、管理規範，下級部門執行，而社區居民被排除在旅遊業之外。如果過分受商業利益驅動，以滿足遊客窺視欲為經營目的，土樓旅遊目的地將陷入不利的經營氛圍，可持續發展將不可能。在新公共管理理念下，旅遊目的地社區也是管理主體，在旅遊開發經營管理過程中，應該考慮社區居民的意見或建議，這樣他們才能有效地支持旅遊業的發展，自覺遵守相關合理政策條款，更好地接受管理和提高管理績效，促進土樓旅遊開發的良性發展，反之則不利於土樓旅遊的發展。此外，當社區居民與旅遊者直接接觸後，就有機會收集旅遊者意見等第一手資料，有利於掌握旅遊市場動態，提高旅遊開發管理水平和旅遊者滿意度。
三、新公共管理視角下的土樓旅遊開發模式探討
旅遊公共管理機制的選擇，既是對公共資源與旅遊產品進行公共管理政策與機制的選擇，也是不同利益主體間利益訴求矛盾折中、平衡的結果。土樓旅遊的利益相關者主要包括那些與土樓旅遊資源有關聯性的部門或組織，可以分為管理主體、經營主體和監督主體三部分。其中，政府作為最大、最具代表性的公共部門,在國民經濟各產業部門中都有舉足輕重的作用。政府作為管理主體，以管理與保障為主要職能，包括制度安排、規則制定、規範並協調各方利益、公共資源維護、原住民利益保護，以及公共設施與公益項目的開發；非盈利機構（私人機構民間組織等）為監督主體，主要履行對政府企業原住民行為的監督，以及參與土樓公共資源的保護和部分旅遊項目的開發經營；企業（開發商）為經營主體，主要職能是運用市場規則進行資源開發項目建設等。各主體通過互補合作，實現土樓旅遊的有效治理，在新公共管理理念下進行合理的土樓旅遊開發，需要以下幾個機制的合理建設：
1.政府主導、多方參與的協調機制
（1）完善政府為主導的利益主體間的信息溝通與反饋機制。公共管理是一個協調不同利益的過程，不同利益相關者對土樓旅遊資源的利用會有不同的認識(如旅遊企業追求經濟利益，文化部門強調遺產保護等)。因此，各利益相關者間加強信息溝通，找到利益平衡點，形成開發共識，並針對土樓旅遊發展過程中出現的問題及時溝通、反饋，設立非營利的土樓保護管理機構，發揮非政府組織的引導和監督作用，形成經營、管理、監督三大主體相對獨立、合作互補的良治機制。
福建土樓是東方文明的一顆明珠，具有極高的歷史、藝術和科學價值，被列入《世界文化遺產名錄》。土樓旅遊資源也因為其特色、歷史等成為福建比較有知名度的旅遊目的地，每年接待大量的國內外遊客。但由於土樓旅遊資源的開發涉及到諸多的利益主體，目前這些利益主體尚沒有一個統一的約束機制，因而對於相關資源的開發利用，出現了很多不利於土樓旅遊可持續發展的問題，這已經引起了政府及相關部門的重視。本文結合土樓旅遊資源特點，嘗試採用新公共管理理論的觀點，探討福建土樓旅遊資源在利益均衡下的開發模式。
一、新公共管理的理論
新公共管理興起於西方。從20世紀70年代末期以來，為了提高經濟競爭力，建立廉潔、高效的政府，英國、美國、紐西蘭和澳大利亞等國相繼發起了新公共管理運動。新公共管理觀點認為：政府的責任就是對顧客提供選擇，並且通過提供的公共產品和公共服務功能對顧客所表達的個人偏好做出回應，它是以市場為基礎、靈活地提供回應性服務的企業化政府管理方式。新公共管理在強調政府職能有限性的基礎上強調其指導作用，把公民作為公共服務的顧客，最大限度地提高顧客的滿意度是公共管理追求的目標；把競爭機制引入政府公共服務領域，追求政府干預下的高效率；堅持政府仍是管理的主體，但也強調發揮第三部門的積極性，實現多元互動下的社會管理。這種強調政府的總體指引、協調各利益相關者各司其職、以高效率為目標、最大限度地為公民提供公共利益的理念，基本上符合了旅遊業可持續發展的理念要求。
二、旅遊公共管理
1.旅遊公共管理的含義
如何在新條件下進行旅遊管理的創新，有學者提出了旅遊公共管理的定義，即運用現代公共管理理論，以涉及旅遊活動的公共部門為主體，以旅遊行政管理為核心,以服務各旅遊相關者為導向，以提升管理效率和管理效果為重點，以通過旅遊增加社會福利為目的，以計劃、組織、協調和控制為主要手段，對旅遊現象實施全方位的有效管理，並提供相應服務。
2.新公共管理理念對土樓旅遊資源開發的意義
（1）有利於土樓旅遊資源合理開發。土樓旅遊資源屬於文化遺產的範疇，它具有自己的獨特性。很多土樓是在用民居，內有大量的原住居民，土樓旅遊開發要保護和保存遺產的真實性、完整性和原生性，充分展示客家風俗民俗，就必須有土樓社區居民的參與而不是截然分開。少了土樓居民的動態人文活動，土樓將成為一座座靜態的博物館。因此開發過程中存在著政府部門(村、鎮)、文化部門(如文物局)、企業單位(旅遊組織)等諸多利益相關者，他們如果沒有統一的決策指引，各自為政，其協調難度較大。因此將新公共管理模式引入到土樓旅遊資源開發管理中，有利於統籌市場競爭機制下的諸多利益主體，避免權利衝突，實現土樓旅遊的合理髮展。
（2）有利於提高遊客參與感和滿意度。提高遊客旅遊體驗的深度是衡量遊客滿意度的重要標準。旅遊體驗是一系列特定體驗活動的產物，這種特定的體驗活動是旅遊者在一個特定旅遊地花費時間來遊覽、參觀、學習、感受所形成的，是由眾多複雜因素構成的綜合體，這些因素包括個人感知、地方印象以及所消費的產品等。過去由於旅遊目的地經營和遊客期望不一致，使得遊客滿意度低，這將影響到旅遊目的地的長遠經營和發展。將新公共管理的模式引入到土樓旅遊資源開發管理中，就意味著遊客也是管理主體，有助於立足於遊客期望進行土樓旅遊資源開發和體驗設計，使開發出來的旅遊產品在滿足遊客更廣泛旅遊期望的同時，實現旅遊目的地的長遠發展。
（3）土樓當地居民參與，有利於提高旅遊管理水平。傳統的旅遊開發管理一般是採取自上而下的方式，上級管理部門或旅遊景區開發商制定旅遊規劃、管理規範，下級部門執行，而社區居民被排除在旅遊業之外。如果過分受商業利益驅動，以滿足遊客窺視欲為經營目的，土樓旅遊目的地將陷入不利的經營氛圍，可持續發展將不可能。在新公共管理理念下，旅遊目的地社區也是管理主體，在旅遊開發經營管理過程中，應該考慮社區居民的意見或建議，這樣他們才能有效地支持旅遊業的發展，自覺遵守相關合理政策條款，更好地接受管理和提高管理績效，促進土樓旅遊開發的良性發展，反之則不利於土樓旅遊的發展。此外，當社區居民與旅遊者直接接觸後，就有機會收集旅遊者意見等第一手資料，有利於掌握旅遊市場動態，提高旅遊開發管理水平和旅遊者滿意度。
三、新公共管理視角下的土樓旅遊開發模式探討
旅遊公共管理機制的選擇，既是對公共資源與旅遊產品進行公共管理政策與機制的選擇，也是不同利益主體間利益訴求矛盾折中、平衡的結果。土樓旅遊的利益相關者主要包括那些與土樓旅遊資源有關聯性的部門或組織，可以分為管理主體、經營主體和監督主體三部分。其中，政府作為最大、最具代表性的公共部門,在國民經濟各產業部門中都有舉足輕重的作用。政府作為管理主體，以管理與保障為主要職能，包括制度安排、規則制定、規範並協調各方利益、公共資源維護、原住民利益保護，以及公共設施與公益項目的開發；非盈利機構（私人機構民間組織等）為監督主體，主要履行對政府企業原住民行為的監督，以及參與土樓公共資源的保護和部分旅遊項目的開發經營；企業（開發商）為經營主體，主要職能是運用市場規則進行資源開發項目建設等。各主體通過互補合作，實現土樓旅遊的有效治理，在新公共管理理念下進行合理的土樓旅遊開發，需要以下幾個機制的合理建設：
1.政府主導、多方參與的協調機制
（1）完善政府為主導的利益主體間的信息溝通與反饋機制。公共管理是一個協調不同利益的過程，不同利益相關者對土樓旅遊資源的利用會有不同的認識(如旅遊企業追求經濟利益，文化部門強調遺產保護等)。因此，各利益相關者間加強信息溝通，找到利益平衡點，形成開發共識，並針對土樓旅遊發展過程中出現的問題及時溝通、反饋，設立非營利的土樓保護管理機構，發揮非政府組織的引導和監督作用，形成經營、管理、監督三大主體相對獨立、合作互補的良治機制。