工程質量是多因一果的 問題 ， 影響 因素非常多，涉及方方面面。但 總結 幾十年來的經驗，包括 研究 國外的經驗，我們得出一個結論：要把工程質量管理好，必須有一個健全的、有效的質量控制管理體制。這個體制不外乎三個層次：一是政府監管，二是建設單位（業主）負責，三是建築產品的直接生產者負責。由這三個層次構成對整個工程質量進行控制、監督、管理的體制。從政府這個層次來說，政府對工程質量的控制、監督，又包含宏觀和微觀兩個層次，宏觀層次就是政府通過立法、建制，構造一個市場的運行規則。搞市場 經濟 ，要有一個規則，就好像打籃球一樣，你裁判吹得很嚴，他在那裡抱著球跑，這是不行的。作為政府宏觀控制職能，控制工程質量就是要構築一個市場運行規則，並保證這個規則的正常實施。
從建設市場的整體來看，我們市場運行的規則還不完善，但就現有的規則，實施中的問題也很多。執法不嚴，違法不究的現象很普遍。建設市場的混亂直接地危害工程質量。所以，政府要下功夫，一方面要構造這個市場，健全運行規則，同時要保證這些運行規則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規則要加強法制建設。 在政府對質量進行控制、監督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。
法制建設重點要做以下幾件事，一是制定《建築施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質量管理條例》。這是當務之急，１９９９年一定要出台。三是合同管理，要搞新的合同示範文本，研究制定合同管理當中的擔保制度。我們要認真研究，制定相應的辦法。工程風險管理是一個大課題，風險管理中包括保險、擔保，保險涉及的問題比較多，但是擔保是有基礎的，因為事實上許多地方已經在實施這種制度，比如現在實行的投標保函、履約保函、預付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業主履約要不要擔保，我們主張在市場經濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經濟的特點。因此，作為建設單位也應該擔保。業主付工程款要擔保，國際上也是實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔保的問題，總包對分包要擔保，分包對總包也要擔保。這些環節，按照現有工作的基礎往前推進，還是有條件的。另外，在這方面，出現糾紛怎麼辦，有合同就必然有糾紛，這是正常現象。那麼合同糾紛如何進行調解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。
政府對工程質量監督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項目的質量監督。在這方面，我們已經做了不少的工作。從８０年代開始就抓政府的質量監督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監督力量，地以上城市都建立了質量監督站，９０％縣以上的城市也建立了質量監督站，一些專業部也建立了質量監督站。據統計，全國有２６００多個質量監督站，從事質量監督的工作人員達４萬多人，其中７０％以上人員都具有工程技術專業職稱。從統計資料看，質量監督的覆蓋面達８８％。應該說初步形成了全國政府質量監督的工作 網絡 。與此同時，為了保證工程質量監督的權威性、公正性和 科學 性，從中央到地方建立了一系列的檢測機構， 目前 全國有質量檢測機構６００多個，從事檢測工作的人員６０００多人。這些機構和人員，為保證工程質量，防止劣質建築產品流入 社會 ，發揮了很好的作用。為了開展政府質量監督，我們還從上到下建立了一套法規體系。這些工作都是在履行政府對質量進行監督控制的職能，而且是在市場經濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質量監督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監督，一種是實物性的監督。我們現在進行的是實物性監督。我個人認為目前這種實物性監督符合 中國 國情，因為我們的法制不健全，執法意識比較弱，在這種情況下，政府的監督必須深入到工程項目上去。質量監督機構不能散，工作不能鬆懈，要繼續努力地去做。同時政府質量監督工作必須改進，必須是在現在的基礎上推進。
那麼現在政府質量監督方面存在哪些不足呢？我認為主要有三個方面的問題，一是政府質量監督的地位，在實際把握上不夠準確。監督工作有時與施工單位、監理單位的質量責任混淆。如，由質量監督站去組織質量驗評、竣工驗收，進行過程檢查等，這等於成了 企業 質量檢查員了。二是政府質量監督重點監督什麼，不夠明確。現在是全面在做，如三到位、五到位等。三是現有質量監督人員的素質、人才結構有缺陷。政府質量監督必須對設計文件進行監督，但現有的監督人員中大量還是施工方面的人員，人才結構不盡合理。我們改進這些不足的總體思路是以 法律 、法規和強制性的技術標準為依據，以結構質量為重點，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實施政府質量監督。政府最關心的是結構安全問題，是不要出現倒房子、塌橋這種惡性質量事故，從而保證人民的生命財產安全。為什麼要對設計文件進行監督呢？因為，設計文件最重要的是結構安全問題，如果設計有問題，結構受力就不合理，安全係數不夠，怎麼能保證結構安全。所以，一定要重視結構質量問題。政府進行質量監督，拿什麼能管住人呢？就是實行使用許可制度。
政府質量監督制度有幾個要點，第一，誰來實施監督。有兩種做法，一種是美國的辦法，由政府官員直接進行，檢查後記錄，最後驗收要看有沒有記錄，記錄全不全。另一種就是政府委託第三方來實施質量監督，典型的就是德國。政府通過委託第三方來進行質量監督，這個被委託的機構，必須是經過政府嚴格審查，有條件代表政府進行質量監督的機構。我們現在是質量監督站，由目前這種狀態進行轉變應該是有條件的。第二，政府監督檢查的主要 內容 是什麼。有兩個方面。一是要審查設計文件，重點審查有關結構安全、建築物消防方面的內容，包括地基的承載情況、結構受力 分析 和 計算 ，通過審查這些內容，證明結構設計方面沒有問題了，由審查單位出具設計文件審查報告。二是監督結構施工方面的關鍵環節，包括結構施工中的建築材料，必要時還要對材料進行檢測。這個環節的監督不是去對每個工序、每個環節像旁站監理那樣進行監督檢查，監督的客體主要是在建設活動中的各方責任主體，施工單位是不是按規範進行施工，材料供應商供應的材料是不是合格，監理單位是不是履行職責，建設單位有沒有要求設計、施工、材料供應單位使用不合格材料來降低工程質量的行為，重點在這些方面。施工過程完了，審查機構出具關於結構安全的報告。整個工程完工後，建設單位進行驗收，政府要對是否符合驗收程序進行監督。最後，由政府出具使用許可證。第三，監督的費用問題。費用應由建設單位交，但不是交給直接監督的第三方，而是在申請施工許可證時交給政府，政府收取費用後再撥給由政府委託去進行該項目質量監督的機構。政府僱人去監督工程，但是費用是由建設單位交給政府，使得監督機構和建設單位之間不要形成直接的經濟關係。
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從建設市場的整體來看，我們市場運行的規則還不完善，但就現有的規則，實施中的問題也很多。執法不嚴，違法不究的現象很普遍。建設市場的混亂直接地危害工程質量。所以，政府要下功夫，一方面要構造這個市場，健全運行規則，同時要保證這些運行規則的實施。不能保證實施，就要進行整頓。健全市場運行規則要加強法制建設。 在政府對質量進行控制、監督的層次上，我們要做的一件很重要的事，就是要進一步加強法制建設。
法制建設重點要做以下幾件事，一是制定《建築施工許可證管理辦法》，施工許可制度是管理市場大門的，也是整個市場運行機制的一個重要方面。二是制定《工程質量管理條例》。這是當務之急，１９９９年一定要出台。三是合同管理，要搞新的合同示範文本，研究制定合同管理當中的擔保制度。我們要認真研究，制定相應的辦法。工程風險管理是一個大課題，風險管理中包括保險、擔保，保險涉及的問題比較多，但是擔保是有基礎的，因為事實上許多地方已經在實施這種制度，比如現在實行的投標保函、履約保函、預付款保函、保修保函，都是國際上通行的做法。但這還不夠，特別是另一面，業主履約要不要擔保，我們主張在市場經濟中各方主體的地位是平等的，這是市場經濟的特點。因此，作為建設單位也應該擔保。業主付工程款要擔保，國際上也是實行的。同時，總分包之間也有一個相互擔保的問題，總包對分包要擔保，分包對總包也要擔保。這些環節，按照現有工作的基礎往前推進，還是有條件的。另外，在這方面，出現糾紛怎麼辦，有合同就必然有糾紛，這是正常現象。那麼合同糾紛如何進行調解，如何進行仲裁，如何在法院進行訴訟，對這套管理辦法我們還要進行研究。
政府對工程質量監督管理還有微觀的一方面，就是政府對具體的工程項目的質量監督。在這方面，我們已經做了不少的工作。從８０年代開始就抓政府的質量監督，通過這些年的努力，在全國形成了很可觀的監督力量，地以上城市都建立了質量監督站，９０％縣以上的城市也建立了質量監督站，一些專業部也建立了質量監督站。據統計，全國有２６００多個質量監督站，從事質量監督的工作人員達４萬多人，其中７０％以上人員都具有工程技術專業職稱。從統計資料看，質量監督的覆蓋面達８８％。應該說初步形成了全國政府質量監督的工作 網絡 。與此同時，為了保證工程質量監督的權威性、公正性和 科學 性，從中央到地方建立了一系列的檢測機構， 目前 全國有質量檢測機構６００多個，從事檢測工作的人員６０００多人。這些機構和人員，為保證工程質量，防止劣質建築產品流入 社會 ，發揮了很好的作用。為了開展政府質量監督，我們還從上到下建立了一套法規體系。這些工作都是在履行政府對質量進行監督控制的職能，而且是在市場經濟條件下強化的。世界各國政府對工程項目的質量監督不外乎有兩種形式，一種是程序性的監督，一種是實物性的監督。我們現在進行的是實物性監督。我個人認為目前這種實物性監督符合 中國 國情，因為我們的法制不健全，執法意識比較弱，在這種情況下，政府的監督必須深入到工程項目上去。質量監督機構不能散，工作不能鬆懈，要繼續努力地去做。同時政府質量監督工作必須改進，必須是在現在的基礎上推進。
那麼現在政府質量監督方面存在哪些不足呢？我認為主要有三個方面的問題，一是政府質量監督的地位，在實際把握上不夠準確。監督工作有時與施工單位、監理單位的質量責任混淆。如，由質量監督站去組織質量驗評、竣工驗收，進行過程檢查等，這等於成了 企業 質量檢查員了。二是政府質量監督重點監督什麼，不夠明確。現在是全面在做，如三到位、五到位等。三是現有質量監督人員的素質、人才結構有缺陷。政府質量監督必須對設計文件進行監督，但現有的監督人員中大量還是施工方面的人員，人才結構不盡合理。我們改進這些不足的總體思路是以 法律 、法規和強制性的技術標準為依據，以結構質量為重點，以建立使用許可制度為手段，以保證使用安全為目的，實施政府質量監督。政府最關心的是結構安全問題，是不要出現倒房子、塌橋這種惡性質量事故，從而保證人民的生命財產安全。為什麼要對設計文件進行監督呢？因為，設計文件最重要的是結構安全問題，如果設計有問題，結構受力就不合理，安全係數不夠，怎麼能保證結構安全。所以，一定要重視結構質量問題。政府進行質量監督，拿什麼能管住人呢？就是實行使用許可制度。
政府質量監督制度有幾個要點，第一，誰來實施監督。有兩種做法，一種是美國的辦法，由政府官員直接進行，檢查後記錄，最後驗收要看有沒有記錄，記錄全不全。另一種就是政府委託第三方來實施質量監督，典型的就是德國。政府通過委託第三方來進行質量監督，這個被委託的機構，必須是經過政府嚴格審查，有條件代表政府進行質量監督的機構。我們現在是質量監督站，由目前這種狀態進行轉變應該是有條件的。第二，政府監督檢查的主要 內容 是什麼。有兩個方面。一是要審查設計文件，重點審查有關結構安全、建築物消防方面的內容，包括地基的承載情況、結構受力 分析 和 計算 ，通過審查這些內容，證明結構設計方面沒有問題了，由審查單位出具設計文件審查報告。二是監督結構施工方面的關鍵環節，包括結構施工中的建築材料，必要時還要對材料進行檢測。這個環節的監督不是去對每個工序、每個環節像旁站監理那樣進行監督檢查，監督的客體主要是在建設活動中的各方責任主體，施工單位是不是按規範進行施工，材料供應商供應的材料是不是合格，監理單位是不是履行職責，建設單位有沒有要求設計、施工、材料供應單位使用不合格材料來降低工程質量的行為，重點在這些方面。施工過程完了，審查機構出具關於結構安全的報告。整個工程完工後，建設單位進行驗收，政府要對是否符合驗收程序進行監督。最後，由政府出具使用許可證。第三，監督的費用問題。費用應由建設單位交，但不是交給直接監督的第三方，而是在申請施工許可證時交給政府，政府收取費用後再撥給由政府委託去進行該項目質量監督的機構。政府僱人去監督工程，但是費用是由建設單位交給政府，使得監督機構和建設單位之間不要形成直接的經濟關係。
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