[摘要]2014年新出台的《環境保護法》第五條對損害擔責原則予以了明確規定。這在我國環境立法上具有非凡意義，因為這是首次對環境基本法原則的規定。本文將闡明損害擔責原則的演進，結合法理分析損害擔責原則的具體含義和性質，立足於法條分析損害擔責原則的制度內容，分類討論責任的具體內容與該原則可能存在的問題。最終得出結論，損害擔責原則雖然存在一些問題，但仍是法治社會進步的體現，它有利於落實我國保護環境的基本國策，同時它也將繼續服務於我國環境法治的發展。
[關鍵詞]環境環保法；損害擔責；法治
近年來，我國法治進程不斷加快，2014年修訂了《環境保護法》，其第五條明確了，環境保護應當優先考慮保護，主要是預防，要求進行綜合治理，需公民共同參與，出現損害要擔責的原則。首次以法律條文的方式規定了環境保護法的基本原則。此規定對我國環境責任所遵循的原則進行了概括規定，有利於發揮基本原則對環境保護制度的規範和指引作用，推動我國環境保護的發展。損害擔責原則作為一個環境法的新原則，值得進行深入的研究和分析。
一、損害擔責原則的概述
（一）損害擔責原則的歷史演進
1.污染者付費原則
對於環境問題中，損害行為人應對其行為造成的損害承擔什麼樣的責任是隨著歷史的演進不斷發展的，如同哲學上所說的認識是螺旋式的前進和上升的一樣。在以前，環境問題越來越嚴重之後，政府開始用財政對環境問題進行援助，此時遭到了許多民眾的反對，民眾認為國家財政是由納稅人繳納的，大部分納稅人並沒有造成污染，為什麼用全體納稅人的錢治理，納稅人繳納的錢應該用於公共事業，造福於公共利益。類似這樣的反對聲越來越高，關於此類問題，經濟合作與發展組織環境委員會（由西方的24個國家組成）於1972年提出了「污染者付費原則」，那次決議對污染損害行為明確要求應當予以經濟賠償。使污染治理外部費用內部化。然而，在關於污染者負擔費用的範圍方面，委員會認為該原則不應僅停留在對於污染行為的懲罰上，而應該全面重視環境的保護，資源的管理。因此它並不能全然體現「污染損害的賠償原則」，不能與後者相提並論。
我國1979年的《環境保護法（試行）》第六條規定了「誰污染、誰治理」的原則，可以說是「污染者付費原則」相類似的規定。而後1989年《環境保護法》全面規定了「污染者付費原則」，形成了「誰污染，誰擔責」、「誰破壞、誰恢復」的規範，慢慢的形成了我國環境問題中，損害承擔主體的框架。但是，污染者付費原則中對環境損害責任僅限於單一的經濟上的「給付」，這並不能使現存損害得到完善的解決，而且付費的主體「污染者」的範圍並不明確，因此該原則內涵顯得有些狹隘，具有一定的局限性。
2.「損害擔責原則」的出現及進步意義
就環境保護法案來講，對於世界上的大部分國家而言都是具有共性的，即關於環境侵權問題的處理通常都在國民法中予以規定，賦予環境侵權受害人權利，使之能夠對環境加害者進行索賠。因此，在某種程度上可以將環境侵權法理解為是在民事救濟基礎上形成且得到發展的。就這一點來講，很有必要了解侵權行為歸責原則在民法上的地位體現，可以說這一原則在整個民法中有著開章明義的統帥作用，作為立法指導方針體現在了整個民法的始末。
要說世界上較早在法律中體現環境賠償思想的國家當屬德國普魯士帝國時期，就出台了（1838年《普魯士鐵路法》），並且提出了無過錯責任原則，這具有里程碑意義。後來以該項原則為基礎，進一步發展出了危險責任理論。可以說這是真正為環境責任明確的歷史基點與理論依據。而後到了1845年，德國又出台了《普魯士一般工商業管理條例》，其中的核心是污染防治規定，這也是第一次提出要預防污染，再到1869年出台的《營業法》，其價值在於提出了公害責任，以立法形式明確了不可量物侵入責任。後來，德國又先後出台了1871年《帝國責任法》以及其他法律，都在不同程度上體現了環境保護的思想與立法。可以說我們在德國民法典中可以看到環境責任的高頻活動。知識這種責任在早期時還很破碎，只是偶然一星半點的出現在個別單行法和特別法中，為成體系也不完整。後來，隨著人們對這一問題的深入探討以及經驗的積累，對這一理念不斷予以充實，在前面的基礎上逐漸完善了關於環境責任立法。在德國歷史上，也曾出現了一段盲目追求經濟發展，而忽略環境問題的激進階段。那是在1970年之後，德國終於開始在二戰的低谷中得以復甦，擺脫經濟上的瓶頸，想要一舉衝破束縛，在經濟上得到發展。恰逢其時，國際上正在進行著熱烈的環境運動。因此，德國政府順應這種趨勢在1971年頒布了環境綱領。由此便開啟了德國關於環境問題立法的時代。並由此產生了很多對現在都有著深遠意義的法律。其中環境責任和損害賠償這兩項是立法的內容重點，很多法律都圍繞其緊密展開。並且隨著相應問題的處理時間的推移這一問題在法律中的規定得以不斷修訂。就拿《核能法》來說，其在最開始時只對殘廢金的內容予以了規定，後來為我們所熟知的核動力船舶責任、死亡的賠償範圍等條款是在最85年修改時增加的。直到2001年進行第二次修訂時，才有了核動力設施責任等條款。在這中間我們足以洞見德國環境保護法的歷史演進，可見，立法工作永遠不是一蹴而就，一勞永逸的，它需要在實踐中摸索，不斷地創新理論，一步步地完善和修訂。
損害擔責原則的提出是2014年《環境保護法》中「損害擔責原則」看到污染者付費原則的局限性,是對污染者付費原則的發展。是我國環境保護法立法的進步，具有里程碑式的意義。在此原則規範下,行為人必須採取一些措施，通過這些措施的實施，努力將環境的損害降到最低。如果措施無效，環境損害在所難免，才會被要求做出經濟賠償，承擔一定的的賠償經費。也就是說，在環境保護工作中,社會主體就必須積極避免環境損害的發生,因為即便在不作為的情況下,只要有了導致環境損害產生的可能,行為人就要對其負責,避免損害發生。在此,損害環境資源所負的責任就並不限於金錢上的「付費」了,致損者甚至有可能承擔環境法上的其他責任。在行政法領域上,國家會在政策上傾向對污染者收取較之其避免環境污染髮生之成本更大的負擔,便會實行徵收污染費用或環境稅等措施,典型的如收取排污費。致損者通過承擔責任來降低甚至免除自身對環境損害之可能。損害擔責原則是對污染者付費原則的發展。
（二）損害擔責原則的基本內涵
1.損害擔責的含義
環境保護法的損害擔責原則有其特定的含義，指任何造成環境污染和生態破壞的單位和個人，都必須承擔相應的法律責任。
該原則的主體既可以是單位，也可以是個人，必須是造成環境污染的污染者，造成生態破壞的破壞者，以及自然資源的過度開發者。應承擔責任的客觀行為是污染環境和破壞生態的行為，損害擔責原則中的「損害」二字，既可以表示行為，又可以表示結果。在表示行為時，該行為包括向環境排入污染物的行為，也包括導致生態破壞或自然資源過度開發的行為。客觀行為所侵犯的客體，不僅僅包括環境私益，即損害行為侵犯了公民個人的私益，也包括環境公益，即損害行為侵犯了社會的公共利益。損害擔責原則的結果也是「損害」二字，「損害」是指任何主體實施的污染環境和破壞生態的行為結果。「擔責」是指要承擔相應法律責任，我認為此處相應的法律責任所包含的外延應當是廣泛的，全面的，而不是僅僅局限在承擔恢復環境、修復受損生態或這僅僅通過一種經濟賠償形式來承擔的法律責任。其包括民法、刑法、行政法上的責任，是一種全面的、綜合的責任。
2．損害賠償責任的性質
傳統的環境侵權制度，其在本質上只能算作是一個私法，因為從它的立法目標角度講，它就只將公民的人身權、財產權作為保護和救濟的重點。而不是一種廣泛意義上的環境保護。而生態環境損害賠償制度則不同，它的出發點與最終目的都在於保護環境。可以說這是目標上的不同，也是最本質的區別。只是政府機關在執行法律時為它披上了「私法」的外衣而已。因為我們可以將生態環境損害賠償問題定性為一個公共問題，只是借用私法手段得到解決。這也進一步明確了該法的性質，應當是公法性質的。私法作為手段並不影響法律的性質。因而我們在面臨相關問題的處理時要站在公法的角度處理，而不是站在司法的立場上，要知道後者是有失偏頗的。在公共信託理論中指出，在面對環境問題時，通常公共利益可以由政府代理，也就是說政府可以作為公共利益的代表，對產生環境損害後果的責任人，付諸私法手段予以起訴。因為將這種訴訟權利賦予國家更加有說服力。由此看來，便能更好的幫助我們對於該法定性為公法的理解。關於該問題巴·馮教授曾給出過一陣見血的見解：我們在進行環境責任界定的問題時，通常涉及的都是公法問題。對該問題應當有個準確的界定，只是在某些時候我們付諸賠償時採用了私法手段，對此應當予以明確區分。就民法學角度進行理解，在進行對於生態環境損害責任人責任賠償時，國家機關在本質上講是作為一個平等主體出現，以此付諸訴訟的，因而它是一種在公法因素下的「民事責任」也有民法學者認為，環境損害賠償，其作為一種明顯特徵的公法規定，應當放置於公法體系中，而不是置於民事責任里。就此問題，筆者的觀點是雖然該法是公法性質的，但是將其置於民法責任並不不妥。因為它已經對「民事責任」進行拓展，並不失去公法的精髓和靈魂。
二、損害擔責原則的制度內容
基本原則是環境保護各項活動所必須遵守的準則，是十分抽象的，其具有統領、協調的作用，為了貫徹和落實環境法的基本原則，使之具有有較強的可操作性，需要環境保護法的基本制度來實現。我國環境與資源保護法共有十一個基本制度，其中有一些制度與損害擔責原則有密切的關係。
（一）經濟調控制度
環境法是一個綜合性的法律，需要以多種方式，從多方面進行綜合調整。國家運用經濟的手段調節和控制以實現環境保護的目的是一個重要的方式。經濟調控就是這樣一個方式。經濟調控制度通過環境資源稅和環境資源費來體現損害擔責原則的具體內涵。
1.環境資源稅
環境資源稅是國家對一切開發、利用環境資源的單位和個人，根據其開發利用環境資源的程度進行徵收的稅收。稅收是國家管理經濟的一個重要調節槓桿，通過對開發利用環境資源進行徵稅，來調節環境開發利用的規模，增加環境開發利用的成本，讓開發利用者慎重思考，同時也可以增加國家財政收入，用於環境保護方面，環境資源稅確實乃一舉兩得之措施。
目前世界大多數國家都採取了徵收環境資源稅的方式來保護環境，我國在這一方面也緊隨世界各國的腳步，1993年出台了《資源稅暫行條例》對資源稅進行了系統性的規定，但這一條例僅限於資源，並且只是部分資源。同時該條例是行政法規，效力不是很高。1993年的《土地增值稅暫行條例》對徵收土地增值稅進行了規定。我國在環境資源稅方面跨出歷史性的一步是2007年xxx首次明確聲明要開徵環境資源稅，從此我國開始了環境稅的立法進程。2016年12月25日通過了《環境保護稅法》，將於2018年1月1日起實施，這是我國第一部環境稅法，是第一部保護生態環境的單行稅法，推動著我國環保法律體系的完善和發展。環境保護稅法針對在中國領域內和管轄的其他海域直接向環境排放大氣污染物、水污染物、固體廢棄物和噪聲的企業事業單位和其他生產經營者徵收環境保護稅，規定了具體的計稅依據和應納稅額，同時規定了稅收減免制度。其第二十六條規定：直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者，除依照本法規定繳納環境保護稅外，應當對所造成的污染依法承擔責任。這一條指出，繳納了環境保護稅不意味著可以抵消環境污染責任，仍然要對環境污染承擔責任。這加重了污染主體的責任，同時也從應然層面上給環境「減負」。
環境保護稅法令多排污的企業多交稅，少排污的企業就能享受稅收減免。通過稅收作用的調節，形成有效的制約機制，逼著企業節能減排，主動保護環境，實現綠色發展。
2.環境資源費
環境資源費是對各種自然資源開發、利用和保護管理進行收費的制度。
環境資源費主要是指排污費，排污費是國家機關依法對排放污染物的單位徵收一定數額的費用。2002年《排污費徵收使用管理條例》對排污費的徵收、使用和管理做出了明確的規定，同時我國的其他法律，如《環境保護法》、《水污染防治法》等也有排污費的相關規定。排污費中所規定的排污的範圍也是污水、廢氣、固體廢棄物和噪音四類。徵收對象是超過標準排放污染物的企事業單位、其他單位，有的時候也可以是個人。和環境資源稅的徵收對象和主體相類似。出於合理考慮，排污費制度中也有減免的相關規定。違反排污費規定的，該條例規定了處罰措施。排污費和環境稅一樣，也是一個一舉兩得的措施，排污費會納入財政預算，用於防治污染、提高污染防治技術和工藝中，一方面向污染者收費，一方面將費用用於污染治理，是環保的重要舉措。
與排污費相關的制度是排污權交易制度。世界上許多國家都有排污費交易制度。用泡泡來具體形容排污費交易制度的話，整個國家或者地區總共所能夠排污的數量是一個大泡泡，將這個大泡泡拆分成若干個小泡泡分給每個企業用於排污，每個企業分到的泡泡就是一定時間內排污的定額。企業可以將整個定額都用於本企業的排污，也可以通過改進技術減少排污量，留下一些排污額，這些排污額可以在市場上進行交易，賣給其他需要更多排污額的企業。這就是說，一個企業如果不改進技術以減少排污量的話，可能需要花高價去買其他企業的排污額，這樣既污染了環境，又增加了成本，既損失了生態效益，又損失了經濟效益。而如果一個企業改進技術，減小排污量的話，就可以將多餘的排污額賣出以獲得更多的經濟利益，同時也保護了環境。排污權交易制度使企業由被動保護變為主動減排，促使污染者為追求利潤而設法減少污染，提高了企業環保治污的積極性。我國也在努力推進排污權交易制度，與排污費制度相適應。2014年08月25日，xxx辦公廳發布了《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，發揮市場機制，推進環境保護和污染物減排，這是我國環境資源領域一項重大的創新，是生態文明制度建設的重要內容。期待著我國的排污權交易制度能進一步規範和完善，成為生態環境保護的有力措施。
（二）自然資源恢複製度
自然資源恢複製度是指為了實現再讓資源的可持續利用，行為人對引起開發利用活動或其他活動所造成的自然資源的破壞，必須採取恢復措施加以補救的法律制度。2006年，xxXXXX在第六次全國環境保護大會上提出了「誰破壞、誰恢復」的原則，為這一制度做了最通俗的解釋。這裡的恢復不僅僅指金錢的賠償，因生態環境有其特殊性，不是通過錢就可以彌補的損失，需要通過其他各種方式來實現恢復的目的。比如種樹、退耕還林、設置草方格沙障等等，這些方式似乎大多應該由政府來實施，但是現在義務主體也轉移到破壞者，讓破壞者能夠明白環境的生態價值和社會價值遠遠大於經濟價值，生態一旦破壞了是金錢買不回來的，通過對自己破壞的自然資源的恢復切身體會環境的寶貴，從而在以後的開發利用中注重協調人與自然的關係，努力實現生態價值與經濟價值的統一。
損害擔責原則的法律責任環境法是一個綜合性的法律，需要通過多種手段，多部法律來進行綜合性調整。我認為損害擔責原則中的擔責不僅僅局限於恢復環境、修復受損的生態或支付上述費用。應當包括因損害所需承擔的行政責任、民事責任和刑事責任。相關法律通過提高環境違法的成本來加強環境管理，發揮損害擔責原則在落實保護環境的基本國策中的重要作用。通過行政責任以監督和懲罰違法行為，通過民事責任對損害賠償責任進行分擔，通過刑事責任對重大環境污染問題進行歸責。
（一）行政責任
與上述損害擔責原制度內容中的環境資源費和環境資源稅相呼應的是《環境保護法》第四十三條中明確規定對於排放污染的企業單位或個人都應該收繳排污費。並且對排污費的用途做了明確規定，其只能作為專項款用在幻境治理上，而不能用做其他用途。同時也明確表示環境保護稅與排污費繳納一項便可。本條規定了損害擔責主體所應繳納的排污費，以及環境保護稅抵排污費的行政責任。
2014年《環境保護法》被人們稱為是「長了牙齒」的環保法，人們這樣稱是因為該法新增了按日計罰制度。《環境保護法》第五十九條主要是對於企業事業單位和其他生產經營者等環境污染主體的處罰以及整改行為的規定。要求相關責任人應當在一定期限內完成整改，否則將要接受連續處罰。正是因為很多環境違法成本很低，所以才有很多生產經營者不斷的觸碰法律的底線，覺得在巨大的經濟利益面前，這些違法成本都可以忽略不計的，不惜以犧牲環境為代價，換取金錢。而這一制度大大加重了行政處罰力度，使生產經營者的違法成本明顯提高了，逼著企業衡量環境保護和處罰成本之間的得失，綜合各方面，權衡利弊，選擇經濟效益與生態效益相統一的道路，促進生產經營者改進技術保護環境。
（二）民事責任
《環境保護法》第六十四條明確提出環境責任可以作為一種侵權責任，因而可以用侵權責任規定來處理。侵權責任有諸如恢復原狀，賠償損失等等。在我國《侵權責任法》第八章中用第六十五條至第六十八條這四個條文對環境污染責任進行了規定，包括環境污染責任適用無過錯責任原則，污染者對不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關係承擔舉證責任，兩個以上污染者造成損害的責任及因第三人過錯污染環境的責任。
環境污染不僅僅是行政層面的內容，更多的是與我們每個人的切身利益息息相關，可能某些環境問題就會影響我們的生活，給我們造成一定的損害，有損害就應該有責任承擔的問題。污染者就要對侵犯私益的行為擔責。因而民事責任也是污染主體需要承擔的責任的一個部分，是損害擔責的重要內容。
（三）刑事責任
我國《環境保護法》第六十九條規定：「違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。」我國《刑法》第六章第六節用九個條文規定了若干破壞環境資源保護的犯罪，如重大環境污染事故罪、非法捕撈水產品罪、非法狩獵罪、濫伐林木罪以及單位犯破壞環境資源保護罪等等。
環境污染是涉及整個社會的重大問題，刑法對污染環境嚴重的行為追究刑事責任是保護法益的體現，刑法與民法、行政法不是對立的關係，不是意味著行政法和民法調整了之後，刑法就不用調整了。刑法將環境污染納入調整範圍足以說明其重要性，污染達到十分嚴重的程度時，單位和直接負責人就要承擔相應的刑事責任。
四、損害擔責原則存在的不足
損害擔責原則解決了「企業污染、群眾受害、政府買單」的困困境，但在責任承擔方式上面依然存在一定的不足。可以說在將支付生態修復費用作為恢復原狀責任承擔，這種方式不論出於司法結實還是用《試點方案》理解，都不能完全讓人信服。因為對於用作環境損害或修復的賠償費用都不是傳統意義上的的賠償費用，有別於民法中的賠償處罰。其具有完全的獨立性。
其一，修復生態環境損害的相關費用費用並非損害賠償。這一點較之傳統民法上有著很大區別。一般來說，在民法中其主旨在於要維護受害人的利益，也就是說要在最大程度上將受害人的利益損失降到最低。而這種金錢形式的賠償所起作用的範圍極其有限，其作為一種價值的差額補償也僅僅只能保持法益狀態的完整，彌補的的是法益差額。據此便可以得出結論，在性質上前者並沒有發生變化，仍然處於恢復原狀的評價範疇內。但是需要明白一點，就是其費用從性質上講只是用於償付原物的變形處理，並不在損害賠償範疇內。它的真正意義與用途應該在修復受損環境上，而不是單純的金錢形式的賠償價值。
其二，要認識到「修復生態環境」並不能與「恢復原狀」完全等同，二者是存在一定區別的。在大陸法系民法中對於對於恢復原狀的表現形式通常定義「返還財產」、「修理、重作、更換」等。將這些形式作為一種民事意義上的擔責形式以法律形式予以了固定。這樣一來，就縮小了恢復原狀概念的外延，進而在表意上以及所涉及範圍變得不那麼寬泛，全面。所以一般也只是簡單地表達了要對加害人提出修復的要求。但是很明顯這種概念用在生態環境的恢復上是不妥當的。因為我們都知道生態環境一旦被破壞是很難恢復原狀的，需要動輒很長的時間。
其三，「修復生態環境」與「恢復原狀」具有很大的區別，這些區別主要體現在以下方面:首先，從對象上就存在區別。前者具有明確的私權特徵。可以說關注的對象是公民的人身以及財產權利。這都屬於民事權利範圍。其目的也是在於保護這種私權。但是後者則不同。因為生態環境的權益享受主體是全體公民。這種權利是一種廣泛的社會權利，屬於 一種公共權利，應當由公民共享，進而它不屬於私權範圍。其次，在修復標準上存在差異。就對於「物」的界定上就存在很大差異，一般而言民法中的物都具有一定形態，是客觀具體地實物。其價值可以被度量。即使損害也可以有修補的機會，進而可能恢復原貌。但是生態環境則不同，它是一個龐雜的體系跟網絡，一旦損害便會出現牽一髮而動全身的局面。不僅後果在短期內無法量化，就連之間可能的聯繫都很難評估。因此「恢復原狀」是基本不可能的。所以說這個修復是有著特殊性的。最後，應該能夠認識到在救濟的方式上是不一樣的。前者的恢復行為以及責任都有明確的責任人，屬於私權範疇。但是後者則是需要一些公共權利人或者機構作為代表，介入處理損害問題。進而兩者是存在巨大區別的。並且生態環境的特殊性也不允許將兩種情況混為一談，一概而論。同時在對於賠償一詞的理解上，二者也應該有所區別。就當前來看，我們所談及的「生態環境損害賠償制度」，其在名稱上就有待商榷，可能會讓人產生望文生義的錯誤，在定義上也不是那麼的準確。初次之外還要注意法律作為一種關係調解形式的彈性極其變化特點。
五、結語
損害擔責原則所要求的是損害者要承擔因自己的行為所造成環境損害而產生的相應的責任。損害擔責原則體現的是一種法律上的公平正義，在法律上權利與義務是對等的，沒有不享有權利的義務，也沒有不履行義務的權利。環境資源是全人類的共同財富，沒有任何人能夠隨意的享受權利，而不付出任何義務。所有人都應該為自己的行為負責。
建立健全生態環境損害賠償制度對於當下的環境問題的解決有著舉足輕重的作用。特別是在這個呼籲環境保護，生態治理的這個大背景下，環境法的理論以及相關案例都是人們關注的重點。我們有必要對相關問題予以充分的重視。必須認識到環境污染或者是生態保護問題其在實質上是一種公共性質的問題。因為相關利益的受損人是全體公民，而非某個個人。環境作為一種公共空間中的資源事關每個人的利益。進而在個體經濟利益與公共環境利相衝突時，我們應該選擇後者。而所謂的生態環境損害賠償，在本質上只是一種過程，其作用在於讓已經損失了的公共利益得到填補，通常在這種狀態下國家政府就是公共利益的訴訟索償人，這是一種公法，只是運用了私法手段。進而將此作為邏輯起點，為整個制度定下基調，整理好了邏輯框架。就整個制度而言，除了要明確內容、主體，以及相關程序之外。還要建立健全相關機制，進行配套設計。只有這樣才能真正起到環境保護，擔負社會責任的作用。
參考文獻
[關鍵詞]環境環保法；損害擔責；法治
近年來，我國法治進程不斷加快，2014年修訂了《環境保護法》，其第五條明確了，環境保護應當優先考慮保護，主要是預防，要求進行綜合治理，需公民共同參與，出現損害要擔責的原則。首次以法律條文的方式規定了環境保護法的基本原則。此規定對我國環境責任所遵循的原則進行了概括規定，有利於發揮基本原則對環境保護制度的規範和指引作用，推動我國環境保護的發展。損害擔責原則作為一個環境法的新原則，值得進行深入的研究和分析。
一、損害擔責原則的概述
（一）損害擔責原則的歷史演進
1.污染者付費原則
對於環境問題中，損害行為人應對其行為造成的損害承擔什麼樣的責任是隨著歷史的演進不斷發展的，如同哲學上所說的認識是螺旋式的前進和上升的一樣。在以前，環境問題越來越嚴重之後，政府開始用財政對環境問題進行援助，此時遭到了許多民眾的反對，民眾認為國家財政是由納稅人繳納的，大部分納稅人並沒有造成污染，為什麼用全體納稅人的錢治理，納稅人繳納的錢應該用於公共事業，造福於公共利益。類似這樣的反對聲越來越高，關於此類問題，經濟合作與發展組織環境委員會（由西方的24個國家組成）於1972年提出了「污染者付費原則」，那次決議對污染損害行為明確要求應當予以經濟賠償。使污染治理外部費用內部化。然而，在關於污染者負擔費用的範圍方面，委員會認為該原則不應僅停留在對於污染行為的懲罰上，而應該全面重視環境的保護，資源的管理。因此它並不能全然體現「污染損害的賠償原則」，不能與後者相提並論。
我國1979年的《環境保護法（試行）》第六條規定了「誰污染、誰治理」的原則，可以說是「污染者付費原則」相類似的規定。而後1989年《環境保護法》全面規定了「污染者付費原則」，形成了「誰污染，誰擔責」、「誰破壞、誰恢復」的規範，慢慢的形成了我國環境問題中，損害承擔主體的框架。但是，污染者付費原則中對環境損害責任僅限於單一的經濟上的「給付」，這並不能使現存損害得到完善的解決，而且付費的主體「污染者」的範圍並不明確，因此該原則內涵顯得有些狹隘，具有一定的局限性。
2.「損害擔責原則」的出現及進步意義
就環境保護法案來講，對於世界上的大部分國家而言都是具有共性的，即關於環境侵權問題的處理通常都在國民法中予以規定，賦予環境侵權受害人權利，使之能夠對環境加害者進行索賠。因此，在某種程度上可以將環境侵權法理解為是在民事救濟基礎上形成且得到發展的。就這一點來講，很有必要了解侵權行為歸責原則在民法上的地位體現，可以說這一原則在整個民法中有著開章明義的統帥作用，作為立法指導方針體現在了整個民法的始末。
要說世界上較早在法律中體現環境賠償思想的國家當屬德國普魯士帝國時期，就出台了（1838年《普魯士鐵路法》），並且提出了無過錯責任原則，這具有里程碑意義。後來以該項原則為基礎，進一步發展出了危險責任理論。可以說這是真正為環境責任明確的歷史基點與理論依據。而後到了1845年，德國又出台了《普魯士一般工商業管理條例》，其中的核心是污染防治規定，這也是第一次提出要預防污染，再到1869年出台的《營業法》，其價值在於提出了公害責任，以立法形式明確了不可量物侵入責任。後來，德國又先後出台了1871年《帝國責任法》以及其他法律，都在不同程度上體現了環境保護的思想與立法。可以說我們在德國民法典中可以看到環境責任的高頻活動。知識這種責任在早期時還很破碎，只是偶然一星半點的出現在個別單行法和特別法中，為成體系也不完整。後來，隨著人們對這一問題的深入探討以及經驗的積累，對這一理念不斷予以充實，在前面的基礎上逐漸完善了關於環境責任立法。在德國歷史上，也曾出現了一段盲目追求經濟發展，而忽略環境問題的激進階段。那是在1970年之後，德國終於開始在二戰的低谷中得以復甦，擺脫經濟上的瓶頸，想要一舉衝破束縛，在經濟上得到發展。恰逢其時，國際上正在進行著熱烈的環境運動。因此，德國政府順應這種趨勢在1971年頒布了環境綱領。由此便開啟了德國關於環境問題立法的時代。並由此產生了很多對現在都有著深遠意義的法律。其中環境責任和損害賠償這兩項是立法的內容重點，很多法律都圍繞其緊密展開。並且隨著相應問題的處理時間的推移這一問題在法律中的規定得以不斷修訂。就拿《核能法》來說，其在最開始時只對殘廢金的內容予以了規定，後來為我們所熟知的核動力船舶責任、死亡的賠償範圍等條款是在最85年修改時增加的。直到2001年進行第二次修訂時，才有了核動力設施責任等條款。在這中間我們足以洞見德國環境保護法的歷史演進，可見，立法工作永遠不是一蹴而就，一勞永逸的，它需要在實踐中摸索，不斷地創新理論，一步步地完善和修訂。
損害擔責原則的提出是2014年《環境保護法》中「損害擔責原則」看到污染者付費原則的局限性,是對污染者付費原則的發展。是我國環境保護法立法的進步，具有里程碑式的意義。在此原則規範下,行為人必須採取一些措施，通過這些措施的實施，努力將環境的損害降到最低。如果措施無效，環境損害在所難免，才會被要求做出經濟賠償，承擔一定的的賠償經費。也就是說，在環境保護工作中,社會主體就必須積極避免環境損害的發生,因為即便在不作為的情況下,只要有了導致環境損害產生的可能,行為人就要對其負責,避免損害發生。在此,損害環境資源所負的責任就並不限於金錢上的「付費」了,致損者甚至有可能承擔環境法上的其他責任。在行政法領域上,國家會在政策上傾向對污染者收取較之其避免環境污染髮生之成本更大的負擔,便會實行徵收污染費用或環境稅等措施,典型的如收取排污費。致損者通過承擔責任來降低甚至免除自身對環境損害之可能。損害擔責原則是對污染者付費原則的發展。
（二）損害擔責原則的基本內涵
1.損害擔責的含義
環境保護法的損害擔責原則有其特定的含義，指任何造成環境污染和生態破壞的單位和個人，都必須承擔相應的法律責任。
該原則的主體既可以是單位，也可以是個人，必須是造成環境污染的污染者，造成生態破壞的破壞者，以及自然資源的過度開發者。應承擔責任的客觀行為是污染環境和破壞生態的行為，損害擔責原則中的「損害」二字，既可以表示行為，又可以表示結果。在表示行為時，該行為包括向環境排入污染物的行為，也包括導致生態破壞或自然資源過度開發的行為。客觀行為所侵犯的客體，不僅僅包括環境私益，即損害行為侵犯了公民個人的私益，也包括環境公益，即損害行為侵犯了社會的公共利益。損害擔責原則的結果也是「損害」二字，「損害」是指任何主體實施的污染環境和破壞生態的行為結果。「擔責」是指要承擔相應法律責任，我認為此處相應的法律責任所包含的外延應當是廣泛的，全面的，而不是僅僅局限在承擔恢復環境、修復受損生態或這僅僅通過一種經濟賠償形式來承擔的法律責任。其包括民法、刑法、行政法上的責任，是一種全面的、綜合的責任。
2．損害賠償責任的性質
傳統的環境侵權制度，其在本質上只能算作是一個私法，因為從它的立法目標角度講，它就只將公民的人身權、財產權作為保護和救濟的重點。而不是一種廣泛意義上的環境保護。而生態環境損害賠償制度則不同，它的出發點與最終目的都在於保護環境。可以說這是目標上的不同，也是最本質的區別。只是政府機關在執行法律時為它披上了「私法」的外衣而已。因為我們可以將生態環境損害賠償問題定性為一個公共問題，只是借用私法手段得到解決。這也進一步明確了該法的性質，應當是公法性質的。私法作為手段並不影響法律的性質。因而我們在面臨相關問題的處理時要站在公法的角度處理，而不是站在司法的立場上，要知道後者是有失偏頗的。在公共信託理論中指出，在面對環境問題時，通常公共利益可以由政府代理，也就是說政府可以作為公共利益的代表，對產生環境損害後果的責任人，付諸私法手段予以起訴。因為將這種訴訟權利賦予國家更加有說服力。由此看來，便能更好的幫助我們對於該法定性為公法的理解。關於該問題巴·馮教授曾給出過一陣見血的見解：我們在進行環境責任界定的問題時，通常涉及的都是公法問題。對該問題應當有個準確的界定，只是在某些時候我們付諸賠償時採用了私法手段，對此應當予以明確區分。就民法學角度進行理解，在進行對於生態環境損害責任人責任賠償時，國家機關在本質上講是作為一個平等主體出現，以此付諸訴訟的，因而它是一種在公法因素下的「民事責任」也有民法學者認為，環境損害賠償，其作為一種明顯特徵的公法規定，應當放置於公法體系中，而不是置於民事責任里。就此問題，筆者的觀點是雖然該法是公法性質的，但是將其置於民法責任並不不妥。因為它已經對「民事責任」進行拓展，並不失去公法的精髓和靈魂。
二、損害擔責原則的制度內容
基本原則是環境保護各項活動所必須遵守的準則，是十分抽象的，其具有統領、協調的作用，為了貫徹和落實環境法的基本原則，使之具有有較強的可操作性，需要環境保護法的基本制度來實現。我國環境與資源保護法共有十一個基本制度，其中有一些制度與損害擔責原則有密切的關係。
（一）經濟調控制度
環境法是一個綜合性的法律，需要以多種方式，從多方面進行綜合調整。國家運用經濟的手段調節和控制以實現環境保護的目的是一個重要的方式。經濟調控就是這樣一個方式。經濟調控制度通過環境資源稅和環境資源費來體現損害擔責原則的具體內涵。
1.環境資源稅
環境資源稅是國家對一切開發、利用環境資源的單位和個人，根據其開發利用環境資源的程度進行徵收的稅收。稅收是國家管理經濟的一個重要調節槓桿，通過對開發利用環境資源進行徵稅，來調節環境開發利用的規模，增加環境開發利用的成本，讓開發利用者慎重思考，同時也可以增加國家財政收入，用於環境保護方面，環境資源稅確實乃一舉兩得之措施。
目前世界大多數國家都採取了徵收環境資源稅的方式來保護環境，我國在這一方面也緊隨世界各國的腳步，1993年出台了《資源稅暫行條例》對資源稅進行了系統性的規定，但這一條例僅限於資源，並且只是部分資源。同時該條例是行政法規，效力不是很高。1993年的《土地增值稅暫行條例》對徵收土地增值稅進行了規定。我國在環境資源稅方面跨出歷史性的一步是2007年xxx首次明確聲明要開徵環境資源稅，從此我國開始了環境稅的立法進程。2016年12月25日通過了《環境保護稅法》，將於2018年1月1日起實施，這是我國第一部環境稅法，是第一部保護生態環境的單行稅法，推動著我國環保法律體系的完善和發展。環境保護稅法針對在中國領域內和管轄的其他海域直接向環境排放大氣污染物、水污染物、固體廢棄物和噪聲的企業事業單位和其他生產經營者徵收環境保護稅，規定了具體的計稅依據和應納稅額，同時規定了稅收減免制度。其第二十六條規定：直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者，除依照本法規定繳納環境保護稅外，應當對所造成的污染依法承擔責任。這一條指出，繳納了環境保護稅不意味著可以抵消環境污染責任，仍然要對環境污染承擔責任。這加重了污染主體的責任，同時也從應然層面上給環境「減負」。
環境保護稅法令多排污的企業多交稅，少排污的企業就能享受稅收減免。通過稅收作用的調節，形成有效的制約機制，逼著企業節能減排，主動保護環境，實現綠色發展。
2.環境資源費
環境資源費是對各種自然資源開發、利用和保護管理進行收費的制度。
環境資源費主要是指排污費，排污費是國家機關依法對排放污染物的單位徵收一定數額的費用。2002年《排污費徵收使用管理條例》對排污費的徵收、使用和管理做出了明確的規定，同時我國的其他法律，如《環境保護法》、《水污染防治法》等也有排污費的相關規定。排污費中所規定的排污的範圍也是污水、廢氣、固體廢棄物和噪音四類。徵收對象是超過標準排放污染物的企事業單位、其他單位，有的時候也可以是個人。和環境資源稅的徵收對象和主體相類似。出於合理考慮，排污費制度中也有減免的相關規定。違反排污費規定的，該條例規定了處罰措施。排污費和環境稅一樣，也是一個一舉兩得的措施，排污費會納入財政預算，用於防治污染、提高污染防治技術和工藝中，一方面向污染者收費，一方面將費用用於污染治理，是環保的重要舉措。
與排污費相關的制度是排污權交易制度。世界上許多國家都有排污費交易制度。用泡泡來具體形容排污費交易制度的話，整個國家或者地區總共所能夠排污的數量是一個大泡泡，將這個大泡泡拆分成若干個小泡泡分給每個企業用於排污，每個企業分到的泡泡就是一定時間內排污的定額。企業可以將整個定額都用於本企業的排污，也可以通過改進技術減少排污量，留下一些排污額，這些排污額可以在市場上進行交易，賣給其他需要更多排污額的企業。這就是說，一個企業如果不改進技術以減少排污量的話，可能需要花高價去買其他企業的排污額，這樣既污染了環境，又增加了成本，既損失了生態效益，又損失了經濟效益。而如果一個企業改進技術，減小排污量的話，就可以將多餘的排污額賣出以獲得更多的經濟利益，同時也保護了環境。排污權交易制度使企業由被動保護變為主動減排，促使污染者為追求利潤而設法減少污染，提高了企業環保治污的積極性。我國也在努力推進排污權交易制度，與排污費制度相適應。2014年08月25日，xxx辦公廳發布了《關於進一步推進排污權有償使用和交易試點工作的指導意見》，發揮市場機制，推進環境保護和污染物減排，這是我國環境資源領域一項重大的創新，是生態文明制度建設的重要內容。期待著我國的排污權交易制度能進一步規範和完善，成為生態環境保護的有力措施。
（二）自然資源恢複製度
自然資源恢複製度是指為了實現再讓資源的可持續利用，行為人對引起開發利用活動或其他活動所造成的自然資源的破壞，必須採取恢復措施加以補救的法律制度。2006年，xxXXXX在第六次全國環境保護大會上提出了「誰破壞、誰恢復」的原則，為這一制度做了最通俗的解釋。這裡的恢復不僅僅指金錢的賠償，因生態環境有其特殊性，不是通過錢就可以彌補的損失，需要通過其他各種方式來實現恢復的目的。比如種樹、退耕還林、設置草方格沙障等等，這些方式似乎大多應該由政府來實施，但是現在義務主體也轉移到破壞者，讓破壞者能夠明白環境的生態價值和社會價值遠遠大於經濟價值，生態一旦破壞了是金錢買不回來的，通過對自己破壞的自然資源的恢復切身體會環境的寶貴，從而在以後的開發利用中注重協調人與自然的關係，努力實現生態價值與經濟價值的統一。
損害擔責原則的法律責任環境法是一個綜合性的法律，需要通過多種手段，多部法律來進行綜合性調整。我認為損害擔責原則中的擔責不僅僅局限於恢復環境、修復受損的生態或支付上述費用。應當包括因損害所需承擔的行政責任、民事責任和刑事責任。相關法律通過提高環境違法的成本來加強環境管理，發揮損害擔責原則在落實保護環境的基本國策中的重要作用。通過行政責任以監督和懲罰違法行為，通過民事責任對損害賠償責任進行分擔，通過刑事責任對重大環境污染問題進行歸責。
（一）行政責任
與上述損害擔責原制度內容中的環境資源費和環境資源稅相呼應的是《環境保護法》第四十三條中明確規定對於排放污染的企業單位或個人都應該收繳排污費。並且對排污費的用途做了明確規定，其只能作為專項款用在幻境治理上，而不能用做其他用途。同時也明確表示環境保護稅與排污費繳納一項便可。本條規定了損害擔責主體所應繳納的排污費，以及環境保護稅抵排污費的行政責任。
2014年《環境保護法》被人們稱為是「長了牙齒」的環保法，人們這樣稱是因為該法新增了按日計罰制度。《環境保護法》第五十九條主要是對於企業事業單位和其他生產經營者等環境污染主體的處罰以及整改行為的規定。要求相關責任人應當在一定期限內完成整改，否則將要接受連續處罰。正是因為很多環境違法成本很低，所以才有很多生產經營者不斷的觸碰法律的底線，覺得在巨大的經濟利益面前，這些違法成本都可以忽略不計的，不惜以犧牲環境為代價，換取金錢。而這一制度大大加重了行政處罰力度，使生產經營者的違法成本明顯提高了，逼著企業衡量環境保護和處罰成本之間的得失，綜合各方面，權衡利弊，選擇經濟效益與生態效益相統一的道路，促進生產經營者改進技術保護環境。
（二）民事責任
《環境保護法》第六十四條明確提出環境責任可以作為一種侵權責任，因而可以用侵權責任規定來處理。侵權責任有諸如恢復原狀，賠償損失等等。在我國《侵權責任法》第八章中用第六十五條至第六十八條這四個條文對環境污染責任進行了規定，包括環境污染責任適用無過錯責任原則，污染者對不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關係承擔舉證責任，兩個以上污染者造成損害的責任及因第三人過錯污染環境的責任。
環境污染不僅僅是行政層面的內容，更多的是與我們每個人的切身利益息息相關，可能某些環境問題就會影響我們的生活，給我們造成一定的損害，有損害就應該有責任承擔的問題。污染者就要對侵犯私益的行為擔責。因而民事責任也是污染主體需要承擔的責任的一個部分，是損害擔責的重要內容。
（三）刑事責任
我國《環境保護法》第六十九條規定：「違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。」我國《刑法》第六章第六節用九個條文規定了若干破壞環境資源保護的犯罪，如重大環境污染事故罪、非法捕撈水產品罪、非法狩獵罪、濫伐林木罪以及單位犯破壞環境資源保護罪等等。
環境污染是涉及整個社會的重大問題，刑法對污染環境嚴重的行為追究刑事責任是保護法益的體現，刑法與民法、行政法不是對立的關係，不是意味著行政法和民法調整了之後，刑法就不用調整了。刑法將環境污染納入調整範圍足以說明其重要性，污染達到十分嚴重的程度時，單位和直接負責人就要承擔相應的刑事責任。
四、損害擔責原則存在的不足
損害擔責原則解決了「企業污染、群眾受害、政府買單」的困困境，但在責任承擔方式上面依然存在一定的不足。可以說在將支付生態修復費用作為恢復原狀責任承擔，這種方式不論出於司法結實還是用《試點方案》理解，都不能完全讓人信服。因為對於用作環境損害或修復的賠償費用都不是傳統意義上的的賠償費用，有別於民法中的賠償處罰。其具有完全的獨立性。
其一，修復生態環境損害的相關費用費用並非損害賠償。這一點較之傳統民法上有著很大區別。一般來說，在民法中其主旨在於要維護受害人的利益，也就是說要在最大程度上將受害人的利益損失降到最低。而這種金錢形式的賠償所起作用的範圍極其有限，其作為一種價值的差額補償也僅僅只能保持法益狀態的完整，彌補的的是法益差額。據此便可以得出結論，在性質上前者並沒有發生變化，仍然處於恢復原狀的評價範疇內。但是需要明白一點，就是其費用從性質上講只是用於償付原物的變形處理，並不在損害賠償範疇內。它的真正意義與用途應該在修復受損環境上，而不是單純的金錢形式的賠償價值。
其二，要認識到「修復生態環境」並不能與「恢復原狀」完全等同，二者是存在一定區別的。在大陸法系民法中對於對於恢復原狀的表現形式通常定義「返還財產」、「修理、重作、更換」等。將這些形式作為一種民事意義上的擔責形式以法律形式予以了固定。這樣一來，就縮小了恢復原狀概念的外延，進而在表意上以及所涉及範圍變得不那麼寬泛，全面。所以一般也只是簡單地表達了要對加害人提出修復的要求。但是很明顯這種概念用在生態環境的恢復上是不妥當的。因為我們都知道生態環境一旦被破壞是很難恢復原狀的，需要動輒很長的時間。
其三，「修復生態環境」與「恢復原狀」具有很大的區別，這些區別主要體現在以下方面:首先，從對象上就存在區別。前者具有明確的私權特徵。可以說關注的對象是公民的人身以及財產權利。這都屬於民事權利範圍。其目的也是在於保護這種私權。但是後者則不同。因為生態環境的權益享受主體是全體公民。這種權利是一種廣泛的社會權利，屬於 一種公共權利，應當由公民共享，進而它不屬於私權範圍。其次，在修復標準上存在差異。就對於「物」的界定上就存在很大差異，一般而言民法中的物都具有一定形態，是客觀具體地實物。其價值可以被度量。即使損害也可以有修補的機會，進而可能恢復原貌。但是生態環境則不同，它是一個龐雜的體系跟網絡，一旦損害便會出現牽一髮而動全身的局面。不僅後果在短期內無法量化，就連之間可能的聯繫都很難評估。因此「恢復原狀」是基本不可能的。所以說這個修復是有著特殊性的。最後，應該能夠認識到在救濟的方式上是不一樣的。前者的恢復行為以及責任都有明確的責任人，屬於私權範疇。但是後者則是需要一些公共權利人或者機構作為代表，介入處理損害問題。進而兩者是存在巨大區別的。並且生態環境的特殊性也不允許將兩種情況混為一談，一概而論。同時在對於賠償一詞的理解上，二者也應該有所區別。就當前來看，我們所談及的「生態環境損害賠償制度」，其在名稱上就有待商榷，可能會讓人產生望文生義的錯誤，在定義上也不是那麼的準確。初次之外還要注意法律作為一種關係調解形式的彈性極其變化特點。
五、結語
損害擔責原則所要求的是損害者要承擔因自己的行為所造成環境損害而產生的相應的責任。損害擔責原則體現的是一種法律上的公平正義，在法律上權利與義務是對等的，沒有不享有權利的義務，也沒有不履行義務的權利。環境資源是全人類的共同財富，沒有任何人能夠隨意的享受權利，而不付出任何義務。所有人都應該為自己的行為負責。
建立健全生態環境損害賠償制度對於當下的環境問題的解決有著舉足輕重的作用。特別是在這個呼籲環境保護，生態治理的這個大背景下，環境法的理論以及相關案例都是人們關注的重點。我們有必要對相關問題予以充分的重視。必須認識到環境污染或者是生態保護問題其在實質上是一種公共性質的問題。因為相關利益的受損人是全體公民，而非某個個人。環境作為一種公共空間中的資源事關每個人的利益。進而在個體經濟利益與公共環境利相衝突時，我們應該選擇後者。而所謂的生態環境損害賠償，在本質上只是一種過程，其作用在於讓已經損失了的公共利益得到填補，通常在這種狀態下國家政府就是公共利益的訴訟索償人，這是一種公法，只是運用了私法手段。進而將此作為邏輯起點，為整個制度定下基調，整理好了邏輯框架。就整個制度而言，除了要明確內容、主體，以及相關程序之外。還要建立健全相關機制，進行配套設計。只有這樣才能真正起到環境保護，擔負社會責任的作用。
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