農村 貧困救助 問題 的凸顯，來自兩方面原因：一是 中國 經濟 體制改革形成了趨於統一的國內大市場，在市場的作用下，城鄉之間、農村內部的貧富差距都越拉越大，農村 社會 的貧困問題也越來越突出，陷於絕對貧困的人口群體在擴大。當前，我國農村社會的貧困不僅表現在絕對貧困人口的生活狀況難以有效改善，還表現在略高於絕對貧困人口的低收入人口生活狀況的不穩定。根據2002年農村居民生活消費價格指數，農村絕對貧困標準為年收入627元，低收入人口標準年收入869元，該年底全國農村絕對貧困人口為2820萬，貧困發生率為3%.初步解決溫飽但還不穩定的農村低收入人口為5825萬，低收入人口占農村人口的比重為6.2%[1].2003年，我國未解決溫飽的貧困人口不僅沒有減少，反而增加了80萬人，貧困人口自實施八七扶貧攻堅計劃以來首次出現反彈[2].二是農村社會的貧困救助資源一貫來自集體經濟，例如始於20世紀50年代即農業合作化時期建立的農村五保供養制度，一直是政府規定政策，鄉村集體供給，屬村社集體保障制度。農村實行分田到戶的生產責任制以來，集體經濟瓦解了，主要依靠農村自身產出和提供救助資源的途逕行不通了。 研究 農村社會救助政策，其意義不僅在於解決農村貧困救濟問題，更深遠的意義是衝擊城鄉二元結構的基本制度矛盾，推動中國社會走向以公平求 發展 的可持續道路。
本文擬在整理農村現行的社會救助措施基礎上，提出對我國農村社會救助政策體系進行總體性思考的初步框架。即重塑農村社會救助概念，建立發展型政策框架，實施全覆蓋的農村貧困救濟制度，突出能力扶助和公共服務——投資農村公共福利資產和社區組織，支持集體福利，整合各類資源，探討社區扶助型的社會救助，為農村逐漸向 現代 化目標發展服務。
一、中國農村社會救助領域中的主要措施
在中國農村社會救助領域，現行的主要政策措施有五保供養、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。
1、五保供養制度
對農村「三無」人員實行五保供養，是我國農村長期實施的一項基本的社會政策。
1953年，中央人民政府內務部制定了《農村災荒救濟糧款發放使用辦法》，把無勞動能力，無依無靠的孤老殘幼，定為一等救濟戶。1956年的《高級農業生產合作社示範章程》規定，對生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到 教育 和年老的保證死後安葬，簡稱「五保」，享受五保的農戶便統稱「五保戶」。1978年，在研究五保工作立法時，又把五保條件進一步修改成無法定扶養義務人，無勞動能力，無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了「三無人員」的完整概念。1994年，國務院發布《農村五保供養工作條例》，民政部發布了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過法規的形式對五保供養的性質、對象、 內容 、形式等做出了明確規定，並進一步加強了農村敬老院的建設。五保供養的資源在農村經濟體制改革之前，來自村級集體經濟，分田到戶後部分來自五保戶田畝的代耕收入，部分來自鄉村的公共事業收費[3].2003年農村稅費改革以來，五保供養經費轉變為政府開支。由各級財政在對鄉、村的轉移支付資金中提取。
目前 ，我國農村五保戶供養對象共有255萬人。其中，集中供養的者約69萬人，分散供養者約有189萬人。
2、特困戶定期定量救濟政策
如何解決農村貧困人口的生活問題，是改革開放以來民政部鍥而不捨地探索的一個重要問題。起初的思考是普遍推行農村低保制度，並從1994年開始試點探索。但是幾年試點下來，完全依靠地方政府的財力在全國範圍內推行最低生活保障制度顯然不可能，
在國情國力的限制下，需要調整政策，確定新的救助辦法。2003年初，民政部通過對農村困難群體的調查研究[4]，制定了對生活極度困難，自救能力很差的農村特困戶的救濟辦法。主要做法是對不救不活的農村特困戶發放《農村特困戶救助證》，實行定期定量救濟。以農村救濟工作制度化、規範化做法避免農村社會救濟的隨意性、臨時性，切實保障好農村最困難的特困群體的基本生活。
3、臨時救濟措施
臨時救濟的主要對象是不符合五保供養條件和農村特困戶救濟標準，生活水平略高於特困戶的一般貧困戶，其生活水平處於最低生活保障的邊緣地帶，一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等 影響 ，就很容易陷入貧困境地。這些人有勞動能力或生活來源，或有法定撫養人，但由於遭受到重大疾病等意外情況的困擾，也可能陷入到生活困境，對於這部分人，一些地區的地方政府目前採取了臨時救濟的方式。臨時救濟一般都採取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施，如年節來臨時給予生活補助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。救濟經費一般由當地政府財政列支，輔之以社會互助的方式，如遼寧通過扶貧幫困手拉手結對子，建立扶貧超市等形式，取得了一定的效果。這種臨時救濟的形式也是我國傳統的扶危助困意識的最好體現。
4、災害救助制度
災害救助對象是突然遭受災害侵襲的農戶。早在1950年代初期，黨中央、國務院就提出了「生產自救，節約度荒，群眾互助，以工代賑，並輔之以必要的救濟」的救災方針；到人民公社時期，又提出要「依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟」。1983年，救災工作思路又充實為「依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持」強調群眾自救與國家救濟相結合。90年代初，為探索救災管理機制，民政部提出了救災工作分級管理，救災資金分級負擔的理念。目前，正在積極協調出台《國家 自然 災害救助應急預案》，明確救災工作的四級響應規程。救災資金每年由中央安排特大自然災害補助費，地方予以配合投入的資金每年在20-40億元左右，救濟災民的總數每年至少在5000萬以上。保障災民災後有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫，有房能住，僅每年恢復因災倒塌的房屋就高達100-300萬間。
5、最低生活保障制度
1994年以來，為了解決農村困難群眾生活問題，民政部門進行了建立農村最低生活保障制度的試點探索。目前，這一制度涉及全國27個省的2037個縣、市、區，有6個省（市）建立了城鄉一體的低保制度，被納入對象的人數為407萬人，但在各地極不平衡，有的縣才幾十個人，有名無實，有的縣標準很低，每年僅有百元左右，還不能保障按時發放，有的地區低保制度已經出現了逐步萎縮的趨勢。2003年4月，民政部要求中西部沒有條件的地方不再實行最低生活保障制度，只在沿海發達地區和大城市郊區繼續實行這一制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續推行農村最低生活保障制度，並且儘快做到應保盡保；山東決定在本省東部地區農村繼續實行最低生活保障制度。而福建省則決定從2004年起在全省全面建立農村居民最低生活保障制度，並且省級財政每年投入農村低保資金4億元，為這項制度的開展提供了強大的財政保障。
6、扶貧政策
我國從80年代開始實施大規模的扶貧攻堅計劃（簡稱八七扶貧計劃）。起初只側重生產性扶貧，忽視了其他方面，90年代後，扶貧政策調整為全方位的扶貧。扶貧即注重提高貧困人口生產自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟，兩類政策是並行不悖還是扶貧替代救濟，是有爭論的。以造血為目標的扶貧政策顯然有巨大效應，據統計，貧困人口從2.5億人下降到現在的3000多萬人就是證明。但是，扶貧不能替代救濟政策也是顯而易見的，對於農村五保戶和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的特困人口，只能採取救濟政策。
7、其他救助性政策
首先是農村醫療救助政策。自2003年始，在中央財政每年投入3億元資金用於對中西部地區的農村醫療救助支持，這項政策已經在一些地區產生了積極的效果。其次是教育救助政策。政府鼓勵各類社會團體、基金會資助農村的貧困生。如希望工程、春蕾計劃等公益籌款的教育救助項目都有不錯的扶持效果。第三，一些地區如浙江、寧夏等地的政府致力於探索城鄉一體的社會救助體系，對農村的救濟工作做出了一些新的部署，雖然屬於地方政策，不過，卻代表著統籌城鄉發展的新的政策取向。
以上各項政策在不同時期不同程度上都發揮了各自的功用，但是由於各項政策出發點、目標、標準都有很大差別，並沒有合成為一個完整統一的社會救助政策，各項制度在面對貧困這一課題時既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導致資源浪費，政策效果不明顯，不應保而保，應保卻未保的現象時有發生，迫切需要整合政策，構築中國農村社會救助政策的總體性框架。
本文擬在整理農村現行的社會救助措施基礎上，提出對我國農村社會救助政策體系進行總體性思考的初步框架。即重塑農村社會救助概念，建立發展型政策框架，實施全覆蓋的農村貧困救濟制度，突出能力扶助和公共服務——投資農村公共福利資產和社區組織，支持集體福利，整合各類資源，探討社區扶助型的社會救助，為農村逐漸向 現代 化目標發展服務。
一、中國農村社會救助領域中的主要措施
在中國農村社會救助領域，現行的主要政策措施有五保供養、特困戶救濟、臨時救濟、災害救助、最低生活保障和扶貧政策等。下面分述之。
1、五保供養制度
對農村「三無」人員實行五保供養，是我國農村長期實施的一項基本的社會政策。
1953年，中央人民政府內務部制定了《農村災荒救濟糧款發放使用辦法》，把無勞動能力，無依無靠的孤老殘幼，定為一等救濟戶。1956年的《高級農業生產合作社示範章程》規定，對生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員，給予保吃、保穿、保燒，年幼的保證受到 教育 和年老的保證死後安葬，簡稱「五保」，享受五保的農戶便統稱「五保戶」。1978年，在研究五保工作立法時，又把五保條件進一步修改成無法定扶養義務人，無勞動能力，無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人，形成了「三無人員」的完整概念。1994年，國務院發布《農村五保供養工作條例》，民政部發布了《敬老院管理暫行辦法》，正式通過法規的形式對五保供養的性質、對象、 內容 、形式等做出了明確規定，並進一步加強了農村敬老院的建設。五保供養的資源在農村經濟體制改革之前，來自村級集體經濟，分田到戶後部分來自五保戶田畝的代耕收入，部分來自鄉村的公共事業收費[3].2003年農村稅費改革以來，五保供養經費轉變為政府開支。由各級財政在對鄉、村的轉移支付資金中提取。
目前 ，我國農村五保戶供養對象共有255萬人。其中，集中供養的者約69萬人，分散供養者約有189萬人。
2、特困戶定期定量救濟政策
如何解決農村貧困人口的生活問題，是改革開放以來民政部鍥而不捨地探索的一個重要問題。起初的思考是普遍推行農村低保制度，並從1994年開始試點探索。但是幾年試點下來，完全依靠地方政府的財力在全國範圍內推行最低生活保障制度顯然不可能，
在國情國力的限制下，需要調整政策，確定新的救助辦法。2003年初，民政部通過對農村困難群體的調查研究[4]，制定了對生活極度困難，自救能力很差的農村特困戶的救濟辦法。主要做法是對不救不活的農村特困戶發放《農村特困戶救助證》，實行定期定量救濟。以農村救濟工作制度化、規範化做法避免農村社會救濟的隨意性、臨時性，切實保障好農村最困難的特困群體的基本生活。
3、臨時救濟措施
臨時救濟的主要對象是不符合五保供養條件和農村特困戶救濟標準，生活水平略高於特困戶的一般貧困戶，其生活水平處於最低生活保障的邊緣地帶，一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等 影響 ，就很容易陷入貧困境地。這些人有勞動能力或生活來源，或有法定撫養人，但由於遭受到重大疾病等意外情況的困擾，也可能陷入到生活困境，對於這部分人，一些地區的地方政府目前採取了臨時救濟的方式。臨時救濟一般都採取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施，如年節來臨時給予生活補助，或不定期地給予生活物品救助的方式等。救濟經費一般由當地政府財政列支，輔之以社會互助的方式，如遼寧通過扶貧幫困手拉手結對子，建立扶貧超市等形式，取得了一定的效果。這種臨時救濟的形式也是我國傳統的扶危助困意識的最好體現。
4、災害救助制度
災害救助對象是突然遭受災害侵襲的農戶。早在1950年代初期，黨中央、國務院就提出了「生產自救，節約度荒，群眾互助，以工代賑，並輔之以必要的救濟」的救災方針；到人民公社時期，又提出要「依靠群眾，依靠集體，生產自救為主，輔之以國家必要的救濟」。1983年，救災工作思路又充實為「依靠群眾，依靠集體，生產自救，互助互濟，輔之以國家必要的救濟和扶持」強調群眾自救與國家救濟相結合。90年代初，為探索救災管理機制，民政部提出了救災工作分級管理，救災資金分級負擔的理念。目前，正在積極協調出台《國家 自然 災害救助應急預案》，明確救災工作的四級響應規程。救災資金每年由中央安排特大自然災害補助費，地方予以配合投入的資金每年在20-40億元左右，救濟災民的總數每年至少在5000萬以上。保障災民災後有飯吃、有水喝、有衣穿、有病能醫，有房能住，僅每年恢復因災倒塌的房屋就高達100-300萬間。
5、最低生活保障制度
1994年以來，為了解決農村困難群眾生活問題，民政部門進行了建立農村最低生活保障制度的試點探索。目前，這一制度涉及全國27個省的2037個縣、市、區，有6個省（市）建立了城鄉一體的低保制度，被納入對象的人數為407萬人，但在各地極不平衡，有的縣才幾十個人，有名無實，有的縣標準很低，每年僅有百元左右，還不能保障按時發放，有的地區低保制度已經出現了逐步萎縮的趨勢。2003年4月，民政部要求中西部沒有條件的地方不再實行最低生活保障制度，只在沿海發達地區和大城市郊區繼續實行這一制度。北京、上海、天津和浙江、廣東、江蘇、遼寧決定繼續推行農村最低生活保障制度，並且儘快做到應保盡保；山東決定在本省東部地區農村繼續實行最低生活保障制度。而福建省則決定從2004年起在全省全面建立農村居民最低生活保障制度，並且省級財政每年投入農村低保資金4億元，為這項制度的開展提供了強大的財政保障。
6、扶貧政策
我國從80年代開始實施大規模的扶貧攻堅計劃（簡稱八七扶貧計劃）。起初只側重生產性扶貧，忽視了其他方面，90年代後，扶貧政策調整為全方位的扶貧。扶貧即注重提高貧困人口生產自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟，兩類政策是並行不悖還是扶貧替代救濟，是有爭論的。以造血為目標的扶貧政策顯然有巨大效應，據統計，貧困人口從2.5億人下降到現在的3000多萬人就是證明。但是，扶貧不能替代救濟政策也是顯而易見的，對於農村五保戶和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的特困人口，只能採取救濟政策。
7、其他救助性政策
首先是農村醫療救助政策。自2003年始，在中央財政每年投入3億元資金用於對中西部地區的農村醫療救助支持，這項政策已經在一些地區產生了積極的效果。其次是教育救助政策。政府鼓勵各類社會團體、基金會資助農村的貧困生。如希望工程、春蕾計劃等公益籌款的教育救助項目都有不錯的扶持效果。第三，一些地區如浙江、寧夏等地的政府致力於探索城鄉一體的社會救助體系，對農村的救濟工作做出了一些新的部署，雖然屬於地方政策，不過，卻代表著統籌城鄉發展的新的政策取向。
以上各項政策在不同時期不同程度上都發揮了各自的功用，但是由於各項政策出發點、目標、標準都有很大差別，並沒有合成為一個完整統一的社會救助政策，各項制度在面對貧困這一課題時既有重疊交叉，也有覆蓋不全，導致資源浪費，政策效果不明顯，不應保而保，應保卻未保的現象時有發生，迫切需要整合政策，構築中國農村社會救助政策的總體性框架。
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