試論基礎義務教育體制的改革
[摘要]基礎義務教育的主要任務是培育基礎性通用人力資本。基礎義務教育的目標模式應當是建立以中央政府統一發放的義務教育券為基礎的競爭性義務教育市場，這個市場要讓每個學生都有展示自己潛質的平等機會。通過教育券推進公平，通過學校之間爭奪生源的競爭提升效率。基礎義務教育需要延長到十二年，範圍需要擴展到中等職業技術學校。全民基礎義務教育經費可用兩種方法解決：一是所有地方都由中央財政全額支付；二是在區分基礎義務教育畢業生凈流出地和凈流入地的基礎上，前者費用由中央財政全額支付，後者費用由中央財政和地方財政按一定比例分擔。要建立學校教育質量信息的有效披露機制，克服學校和家庭雙方信息不對稱帶來的弊端。
[關鍵詞]教育體制；基礎義務教育；教育券
一、基礎義務教育的目標及涉及的決策主體和供求關係
(一)基礎義務教育的目標：培育基礎性通用人力資本
教育體制改革是當前最重要的改革之一，本文主要探討基礎義務教育改革。按照人力資本理論的術語，基礎義務教育主要是培育基礎性通用人力資本(基礎義務教育性質)的幼兒教育、中小學教育和部分初等專用性人力資本的中等職業教育，大學教育則培育各種類型和不同程度的專用性人力資本。
首先需要對今天學校教育所培育的人力資本作最廣義的解釋，從個人和家庭角度來講，它包括使受教育者日後能夠在社會上謀生的一切能力，包括有效從事物質生產和勞務服務的知識和技能，可簡稱技能性人力資本，還包括使受教育者日後能夠不斷張揚個性、實現個人自由的各種能力；從政府角度來講，還要包括政府所主張的意識形態和價值觀念，包括一切有利於實現政府目標(包括經濟發展、政治穩定、政權穩固等)的能力。在一定條件下，這種廣義人力資本的內部是存在矛盾的。張揚個性和實現個人自由的各種能力在一定體制下可能不利於實現政府的某些目標，這兩者之間的矛盾就是當前我國教育體制改革難以深入展開的根本原因。
(二)學校教育所涉及的決策主體和供求關係
培育人力資本涉及三類決策主體和三對供求關係：(1)企事業部門(不包括教育部門，下同)、政府部門、教育部門：人力資本存量的需方。(2)家庭部門：人力資本存量的供方、人力資本投資的需方。(3)教育部門：滿足家庭部門人力資本投資需求的供方。三者關係可用圖1表示：
虛線表示貨幣流向，家庭部門向教育部門支付貨幣(虛線1)購買其教育服務，以滿足對人力資本的投資需求；教育部門向家庭部門提供教育服務(實線5)。企事業、政府、教育部門向家庭部門支付貨幣(虛線2、3)購買其人力資本存量；家庭部門向它們出售人力資本存量(實線6、7)。企事業、政府部門向教育部門支付貨幣(虛線4)以資助生產人力資本。
在這三對供求關係中，企事業部門、政府部門和教育部門對人力資本存量的需求是最終需求，家庭部門對人力資本投資所形成的人力資本存量必須適應這個最終需求，因此，教育部門對家庭部門的教育服務必須適應這個最終需求。
計劃經濟時代，企事業部門、政府部門、教育部門對家庭部門人力資本存量的需求由計劃確定，所以教育部門對家庭部門的教育服務也就由計劃確定，費用也往往由計劃確定，由政府和家庭分別負擔。市場經濟時代，企事業部門和政府部門對家庭部門人力資本存量的需求基本上通過人才市場滿足，但這種需求的最終性質依然不變，教育部門提供的教育服務依然必須適應這種最終需求，因此，教育部門的績效只能根據它在長期中滿足這一最終需求的程度來測定。
二、基礎義務教育體制改革的目標模式與實現路徑
中小學基礎義務教育主要培育基礎性通用人力資本。基礎性通用人力資本不僅使擁有者個人獲利，同時也增加他人收益，因此，培育基礎性通用人力資本是一件具有正外部性的行為，這種正外部性決定了其費用應當由政府支出。這在世界範圍內已成共識，在中國也正開始成為事實。所以，拒絕接受這種教育的行為具有負外部性，由政府強制實行普遍義務教育非常合理。
然而，基礎義務教育的年限應當是九年還是十二年?範圍應當只是普通教育還是應當進一步包括中等職業技術教育?費用應當由哪級政府支出?如何支出?這些問題遠未達成共識。
(一)基礎義務教育的年限和範圍
目前九年義務教育只包括小學和初中，只能使學生掌握最基礎性的通用人力資本，還很難使學生掌握直接從事生產性活動的人力資本，也不能使學生掌握進入大學進一步學習所需要的知識。如果不把義務教育延長到十二年，就會有一部分學生雖然具有進入大學深造的潛力，但卻由於家庭經濟困難無力進入高中而無法進入大學。
如果學生不能充分掌握對己對人對社會有益的人力資本，那就很可能掌握破壞性人力資本，成為對他人對社會有害的人甚至罪犯。政府今天在教育方面吝嗇的每一元錢，在將來有可能會成倍地用於警察和監獄。顯然，教育學生總比懲治罪犯更合算。
當前我國一些財政收入比較豐裕的地方已經實行十二年義務教育，但還有許多地方無力實行，只能實行九年義務教育。這表明義務教育的經費由哪級政府支出，是普及十二年義務教育首先要解決的問題。如果把義務教育普遍由當前的九年向後延長到十二年，或者進一步向前延伸到幼兒教育，後面的三年就應當同時包括普通高中和中等職業技術學校。如果不包括後者，就會出現學生過度湧向普通高中、湧向高考的局面，造成整個社會人力資本的層次結構失衡。
在中央政府還沒有為義務教育全面埋單的過渡時期，財政收入不夠寬餘的地方可以模仿大學貸款助學制度，建立適應當地情況的普通高中和中等職業技術學校的貸款助學制度。
(二)全民基礎義務教育的費用承擔：中央政府還是地方政府?
人力資本天然屬於個人，個人會跨區流動。在發達富裕區域，接受當地基礎義務教育的學生願意留在當地工作，外地學生也願意流入該地工作；在落後貧困區域，接受當地基礎義務教育的學生往往不願意留在當地工作。因此，可以區分基礎義務教育畢業生凈流出地和凈流入地。凈流出地的政府對義務教育支付費用是一件正外部性惠及全國的行為。因此，它往往缺乏動力對義務教育充分撥款。同時，這些地方通常也比較貧困，即便政府願意支付義務教育經費，也往往力不從心。另一方面，凈流入地的政府又可能存在一種搭車傾向，指望其他wWw.LWlm.coM地方為它培育學生，也不願意充分支付義務教育經費。畢竟教育投入產生的政績不像投資產業那麼明顯和迅速，只要中央政府沒有強硬考核指標，能拖則拖。這是多年來我國許多地方基礎教育經費撥付不足的基本原因。
因此，全民基礎義務教育經費可用兩種方法解決：一是所有地方都由中央財政全額支付；二是在區分凈流出地和凈流入地的基礎上，前者費用由中央財政全額支付，後者費用由中央財政和地方財政按一定比例分擔。
由中央財政全額支付，只要受教育者不出國或者出國之後能夠報效母國，義務教育的支出對中央政府就不存在正外部性。且中央政府統一支付還將有助於緩解因各地財政收入差異而導致的教育不平等。其不利之處是中央政府經費負擔加重，且準確確定各地支付額的工作量也較大。由中央政府
[摘要]基礎義務教育的主要任務是培育基礎性通用人力資本。基礎義務教育的目標模式應當是建立以中央政府統一發放的義務教育券為基礎的競爭性義務教育市場，這個市場要讓每個學生都有展示自己潛質的平等機會。通過教育券推進公平，通過學校之間爭奪生源的競爭提升效率。基礎義務教育需要延長到十二年，範圍需要擴展到中等職業技術學校。全民基礎義務教育經費可用兩種方法解決：一是所有地方都由中央財政全額支付；二是在區分基礎義務教育畢業生凈流出地和凈流入地的基礎上，前者費用由中央財政全額支付，後者費用由中央財政和地方財政按一定比例分擔。要建立學校教育質量信息的有效披露機制，克服學校和家庭雙方信息不對稱帶來的弊端。
[關鍵詞]教育體制；基礎義務教育；教育券
一、基礎義務教育的目標及涉及的決策主體和供求關係
(一)基礎義務教育的目標：培育基礎性通用人力資本
教育體制改革是當前最重要的改革之一，本文主要探討基礎義務教育改革。按照人力資本理論的術語，基礎義務教育主要是培育基礎性通用人力資本(基礎義務教育性質)的幼兒教育、中小學教育和部分初等專用性人力資本的中等職業教育，大學教育則培育各種類型和不同程度的專用性人力資本。
首先需要對今天學校教育所培育的人力資本作最廣義的解釋，從個人和家庭角度來講，它包括使受教育者日後能夠在社會上謀生的一切能力，包括有效從事物質生產和勞務服務的知識和技能，可簡稱技能性人力資本，還包括使受教育者日後能夠不斷張揚個性、實現個人自由的各種能力；從政府角度來講，還要包括政府所主張的意識形態和價值觀念，包括一切有利於實現政府目標(包括經濟發展、政治穩定、政權穩固等)的能力。在一定條件下，這種廣義人力資本的內部是存在矛盾的。張揚個性和實現個人自由的各種能力在一定體制下可能不利於實現政府的某些目標，這兩者之間的矛盾就是當前我國教育體制改革難以深入展開的根本原因。
(二)學校教育所涉及的決策主體和供求關係
培育人力資本涉及三類決策主體和三對供求關係：(1)企事業部門(不包括教育部門，下同)、政府部門、教育部門：人力資本存量的需方。(2)家庭部門：人力資本存量的供方、人力資本投資的需方。(3)教育部門：滿足家庭部門人力資本投資需求的供方。三者關係可用圖1表示：
虛線表示貨幣流向，家庭部門向教育部門支付貨幣(虛線1)購買其教育服務，以滿足對人力資本的投資需求；教育部門向家庭部門提供教育服務(實線5)。企事業、政府、教育部門向家庭部門支付貨幣(虛線2、3)購買其人力資本存量；家庭部門向它們出售人力資本存量(實線6、7)。企事業、政府部門向教育部門支付貨幣(虛線4)以資助生產人力資本。
在這三對供求關係中，企事業部門、政府部門和教育部門對人力資本存量的需求是最終需求，家庭部門對人力資本投資所形成的人力資本存量必須適應這個最終需求，因此，教育部門對家庭部門的教育服務必須適應這個最終需求。
計劃經濟時代，企事業部門、政府部門、教育部門對家庭部門人力資本存量的需求由計劃確定，所以教育部門對家庭部門的教育服務也就由計劃確定，費用也往往由計劃確定，由政府和家庭分別負擔。市場經濟時代，企事業部門和政府部門對家庭部門人力資本存量的需求基本上通過人才市場滿足，但這種需求的最終性質依然不變，教育部門提供的教育服務依然必須適應這種最終需求，因此，教育部門的績效只能根據它在長期中滿足這一最終需求的程度來測定。
二、基礎義務教育體制改革的目標模式與實現路徑
中小學基礎義務教育主要培育基礎性通用人力資本。基礎性通用人力資本不僅使擁有者個人獲利，同時也增加他人收益，因此，培育基礎性通用人力資本是一件具有正外部性的行為，這種正外部性決定了其費用應當由政府支出。這在世界範圍內已成共識，在中國也正開始成為事實。所以，拒絕接受這種教育的行為具有負外部性，由政府強制實行普遍義務教育非常合理。
然而，基礎義務教育的年限應當是九年還是十二年?範圍應當只是普通教育還是應當進一步包括中等職業技術教育?費用應當由哪級政府支出?如何支出?這些問題遠未達成共識。
(一)基礎義務教育的年限和範圍
目前九年義務教育只包括小學和初中，只能使學生掌握最基礎性的通用人力資本，還很難使學生掌握直接從事生產性活動的人力資本，也不能使學生掌握進入大學進一步學習所需要的知識。如果不把義務教育延長到十二年，就會有一部分學生雖然具有進入大學深造的潛力，但卻由於家庭經濟困難無力進入高中而無法進入大學。
如果學生不能充分掌握對己對人對社會有益的人力資本，那就很可能掌握破壞性人力資本，成為對他人對社會有害的人甚至罪犯。政府今天在教育方面吝嗇的每一元錢，在將來有可能會成倍地用於警察和監獄。顯然，教育學生總比懲治罪犯更合算。
當前我國一些財政收入比較豐裕的地方已經實行十二年義務教育，但還有許多地方無力實行，只能實行九年義務教育。這表明義務教育的經費由哪級政府支出，是普及十二年義務教育首先要解決的問題。如果把義務教育普遍由當前的九年向後延長到十二年，或者進一步向前延伸到幼兒教育，後面的三年就應當同時包括普通高中和中等職業技術學校。如果不包括後者，就會出現學生過度湧向普通高中、湧向高考的局面，造成整個社會人力資本的層次結構失衡。
在中央政府還沒有為義務教育全面埋單的過渡時期，財政收入不夠寬餘的地方可以模仿大學貸款助學制度，建立適應當地情況的普通高中和中等職業技術學校的貸款助學制度。
(二)全民基礎義務教育的費用承擔：中央政府還是地方政府?
人力資本天然屬於個人，個人會跨區流動。在發達富裕區域，接受當地基礎義務教育的學生願意留在當地工作，外地學生也願意流入該地工作；在落後貧困區域，接受當地基礎義務教育的學生往往不願意留在當地工作。因此，可以區分基礎義務教育畢業生凈流出地和凈流入地。凈流出地的政府對義務教育支付費用是一件正外部性惠及全國的行為。因此，它往往缺乏動力對義務教育充分撥款。同時，這些地方通常也比較貧困，即便政府願意支付義務教育經費，也往往力不從心。另一方面，凈流入地的政府又可能存在一種搭車傾向，指望其他wWw.LWlm.coM地方為它培育學生，也不願意充分支付義務教育經費。畢竟教育投入產生的政績不像投資產業那麼明顯和迅速，只要中央政府沒有強硬考核指標，能拖則拖。這是多年來我國許多地方基礎教育經費撥付不足的基本原因。
因此，全民基礎義務教育經費可用兩種方法解決：一是所有地方都由中央財政全額支付；二是在區分凈流出地和凈流入地的基礎上，前者費用由中央財政全額支付，後者費用由中央財政和地方財政按一定比例分擔。
由中央財政全額支付，只要受教育者不出國或者出國之後能夠報效母國，義務教育的支出對中央政府就不存在正外部性。且中央政府統一支付還將有助於緩解因各地財政收入差異而導致的教育不平等。其不利之處是中央政府經費負擔加重，且準確確定各地支付額的工作量也較大。由中央政府
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