自由裁量權是法律、法規授予行政機關的一種權力，因此，行使自由裁量權的行為必定是行政執法行為。我國法律體系是以成文法為本位，《憲法》第 5條規定了法治原則，即強調依法辦事。因此，衡量某項行政執法行為的標準，只能看其是否合法，不合法即違法，這是符合邏輯學中的二分法的。如果評價某項行政執法行為拋開是否合法不談，只講是否適當，必然增加了執法活動的主觀隨意性、獨斷專橫，甚至導致以適當為由堂而皇之地為目的違法而辯護，從而喪失執法的公正尺度，以致行政法律、法規的權威性受到動搖，更重要的是人民群眾對依法行政喪失信心。可見，這種衡量標準的多元化是不可取的。只有在那些無法可依的情況下，作出的行政行為（非行 政執法行為，與自由裁量權無關），才有是否適當的問題。
筆者認為，合法的行政執法行為必須同時具備以下兩個條件： （ 1 ）在法律、法規規定的範圍內；（ 2 ）符合立法本意。那種在法律、法規規定的範圍內實施行政執法行為就是“合法”的觀點。是對“合法”的曲解。如果不符合立法本意，即不符合法律、法規授予這種權力的目的。即便在法律、法規範圍內，也是不合法的，所產生的法律後果是應當撤銷或變更具體行政行為。《行政訴訟法》將濫用 職權和拖延履行法定職責都視為違法行為，正說明了這一點。但是，將顯失公正的行政處罰（實質上是濫用職權的一種特殊表現形式）又視為合法性的一種例外情況予以規定，又反映了立法時的矛盾。筆者對此問題的論述，意在對自由裁量權應加以限制，並非要否認自由裁量權存在的價值。
歷史學家阿克頓勳爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對地腐敗，”（注5 ）自由裁量權亦復如是。自由裁量權的授予，絕不是允許行政機關及其工作人員把它作為獨斷專橫的庇護傘，相反應當實行有效的控制，正如詹姆士?密爾在《政府論文集》中所說的：“凡主張授予政權的一切理由亦即主張設立保障以防止濫用政權的理 由。”（注6 ）法律、法規賦予人民法院對一部分具體行政行為行使司法審查權，正是基於這樣的考慮。
《行政訴訟法》第 5條規定了人民法院審查具體行政行為合法性的原則，王漢斌在《關於【中華人民共和國行政訴訟法（草案）】的說明》中指出：“人民法院審理行政案件，是對具體行政行為是否合法進行審查。至於行政機關在法律、法規規定範圍內作出的具體行政行為是否適當，原則上應由行政複議處理，”也就是說，人民法院通過行政訴訟依法對被訴行政機關的具體行政行為行使司法審查權，審查的主要內容是具體行政行為的合法性而不是不適當性。
但是，這並不是說人民法院對自由裁量權就無法進行司法監督了。如前所述，行政機關所擁有的自由裁量權滲透到作出具體行政行為的各個階段，由於不正確地行使自由裁量權，其表現形式主要有濫用職權、拖延履行法定職責、行政處罰顯失公正等，所導致的法律後果是人民法院有權依法撤銷，限制履行或者變更具體行政行為。
然而，審查具體行政行為合法性的原則，表明了人民法院的有限司法審查權。當前，我國正在大力加強社會主義民主和法制建設，強調為政清廉，人民法院應當充分發揮審判職能作用，在這方面要有所作為。一方面要嚴格依法辦案，既要保護公民、法人或者其他組織的合法權益，又要維護和監督行政機關依法行使行政職權，克服畏難思想和無原則的遷就行政機關。另一方面要完善人民法院的司法建議權，對那些確實以權謀私者，或者其他違法違紀者，人民法院無法通過行政訴訟予以糾正的，應當以司法建議的形式向有關部門提出，以維護國家和人民的利益。
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