《行政處罰法》是我國行政處罰立法與執法的基本依據。現行《行政處罰法》(即《中華人民共和國行政處罰法》，以下簡稱《行政處罰法》)對罰款設定原則的規定上欠完善，罰款立法權的主體範圍太寬，法律上沒有對罰款限額的設定方式作出規定。罰款是我國行政處罰法律制度的重要組成部分和行政處罰種類。這種狀況不利於建立科學、完善的行政處罰制度，實現處罰公平。
一、行政處罰法上罰款處罰的立法原則問題
《行政處罰法》第一章“總則”第四條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。這是《行政處罰法》中對包括罰款在內的行政處罰設定原則的唯一規定。
顯然，《行政處罰法》只規定了“公正”、“公開”兩個罰款處罰設定原則，在對罰款處罰立法原則的規定上有所欠缺。
而且，根據該規定，“公正”和“公開”既是設定罰款處罰的原則，也是實施罰款處罰的原則。也即設定和實施行政處罰，都必須“以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”，這就嚴重混淆了立法與執法二者之間的關係。
二、行政處罰法上罰款處罰的立法主體問題
對於罰款處罰的立法設定權，《行政處罰法》規定：
(1)在不違反上位法原則的前提下，法律、行政法規和地方性法規可設定罰款行政處罰;
(2)在尚未制定法律、行政法規的情況下，國務院各部、委員會，和經國務院授權的具有行政處罰權的直屬機構，均可以在國務院規定的限額範圍內設定罰款的行政處罰;
(3)在尚未制定法律、法規的情況下，省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府，以及經國務院批准的較大的市人民政府，均可以在省級人民代表大會常務委員會規定的限額範圍內設定罰款的行政處罰。①
(4)根據國務院《關於貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》規定國務院部門規章對非經營活動中的違法行為設定罰款不得超過1000元;對經營活動中的違法行為，有違法所得的，設定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元，沒有違法所得的，設定罰款不得超過10000元;超過上述限額的，應當報國務院批准。地方政府規章設定罰款的限額由省級人大常委會規定，且不受上述規定的限制。②
從以上規定足以看出：有權設定罰款處罰的立法主體太過寬泛。這極極易造成罰款處罰法律制度的“法出多門”，導致法律(法規、規章)衝突，甚至引發地方、部門以運用罰款立法權為手段的權力、利益爭奪，不利於國家法制的嚴肅和統一，助長行政權對立法權的潛越，和行政權力的暴漲。③
三、關於罰款限額(幅度)的設定方式問題
《行政處罰法》沒有具體規定罰款限額的設定方式，立法實踐中普遍採取“處××元以下的罰款”、“處××元以上×××元以下的罰款”的設定方法。④這種立法模式在縱向上要考慮隨時間推移、物價水平變動而帶來的罰款數額時間價值的變化需要，又要考慮針對不同處罰對象和不同違法情節相對人預留足夠的執法裁量空間，這也極易混淆罰款立法與罰款執法之間的關係，不利於在行政執法活動中以立法公平為基礎實現執法公平，合理地達到“處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的目的。
四、完善《行政處罰法》對罰款立法規定的幾點建議
鑒於《行政處罰法》存在的上述不足，筆者認為，作為行政處罰基本法的《行政處罰法》，至少應當在以下方面進行修訂與完善：
(一)明確規定設定罰款處罰應當“考慮社會經濟發展的規律，遵循公平、合理、科學、可行的原則”。即在原“公正”、“公開”原則基礎上，把“公平”、“合理”、“科學”、“可行”，作為對罰款處罰設定原則的修訂或補充。因為，“公正”屬執法範疇，而不是立法指導思想或立法行為規範;“公開”也是法律上對行政執法活動的要求，而不是對立法行為本身的要求和規定。在現代法制社會，一切國家法律及其立法活動，均以“公開”為特點，不存在對罰款處罰的設定上應該“公開”的問題。而“公平”和“合理”應當成為現代行政處罰、包括罰款處罰的立法和執法皆應追求的共同目標。
特別是，就罰款處罰而言，更加應當強調立法上的公平、合理及科學、可行。科學性與可行性是當代立法或未來立法的一個重要前提條件，“科學”和“可行”理當成為設定罰款處罰的基本原則。
(二)、修訂《行政處罰法》關於“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的規定，把行政處罰(罰款)立法的要求，與行政執法的要求，進行明確的區分。既理清理論上的關係，又避免操作上的困境。
(三)、適度縮小或限制罰款處罰立法權的主體範圍。
罰款是對當事人既有利益的一種無償的剝奪，是一種最重要、最普遍、最典型和最直接的國家公權運用。它實質上比責令停業、弔扣證照等針對預期利益的處罰來得更猛，比沒收財產(違法所得)等處罰觸及當事人的利益更寬。如果罰款處罰的立法權主體過寬，則罰款法律制度必然多而且亂，這比在行政執法活動中的所謂“亂罰款”，其危害更甚。
因此，罰款處罰設定權作為一項重大、特殊的立法權，應當有更加嚴格限制的主體範圍。
具體來說，為了保證法律的嚴肅性和統一性，及其公平性和合理性，保障公民、法人和其他組織的合法權益，《行政處罰法》應將罰款處罰設定權嚴格限制在“法律、法規”。即取消國務院部、委員會、國務院直屬機構，和省(自治區、直轄市)人民政府、省(自治區人民政府)所在地的市人民政府，以及經國務院批准的較大的市人民政府通過規章設定罰款處罰的權力，賦予地方性法規在國家尚未制定法律和行政法規的情況下一定限度的罰款處罰設定權。明確國務院部、委員會、國務院直屬機構可以根據法律或者行政法規規定的原則、幅度、方法，制定罰款處罰在實施上的具體規定(即在縱向上規範執法主體的自由裁量權)。明確省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府，以及經國務院批准的較大的市人民政府，可以根據法律、行政法規及地方性法規所規定的原則、幅度、方法，制定罰款處罰的具體規定，即對其所屬各部門行政執法主體自由裁量權在橫向上進行依法限定。
上一頁 1 2 下一頁
一、行政處罰法上罰款處罰的立法原則問題
《行政處罰法》第一章“總則”第四條規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。這是《行政處罰法》中對包括罰款在內的行政處罰設定原則的唯一規定。
顯然，《行政處罰法》只規定了“公正”、“公開”兩個罰款處罰設定原則，在對罰款處罰立法原則的規定上有所欠缺。
而且，根據該規定，“公正”和“公開”既是設定罰款處罰的原則，也是實施罰款處罰的原則。也即設定和實施行政處罰，都必須“以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”，這就嚴重混淆了立法與執法二者之間的關係。
二、行政處罰法上罰款處罰的立法主體問題
對於罰款處罰的立法設定權，《行政處罰法》規定：
(1)在不違反上位法原則的前提下，法律、行政法規和地方性法規可設定罰款行政處罰;
(2)在尚未制定法律、行政法規的情況下，國務院各部、委員會，和經國務院授權的具有行政處罰權的直屬機構，均可以在國務院規定的限額範圍內設定罰款的行政處罰;
(3)在尚未制定法律、法規的情況下，省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府，以及經國務院批准的較大的市人民政府，均可以在省級人民代表大會常務委員會規定的限額範圍內設定罰款的行政處罰。①
(4)根據國務院《關於貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》規定國務院部門規章對非經營活動中的違法行為設定罰款不得超過1000元;對經營活動中的違法行為，有違法所得的，設定罰款不得超過違法所得的3倍，但是最高不得超過30000元，沒有違法所得的，設定罰款不得超過10000元;超過上述限額的，應當報國務院批准。地方政府規章設定罰款的限額由省級人大常委會規定，且不受上述規定的限制。②
從以上規定足以看出：有權設定罰款處罰的立法主體太過寬泛。這極極易造成罰款處罰法律制度的“法出多門”，導致法律(法規、規章)衝突，甚至引發地方、部門以運用罰款立法權為手段的權力、利益爭奪，不利於國家法制的嚴肅和統一，助長行政權對立法權的潛越，和行政權力的暴漲。③
三、關於罰款限額(幅度)的設定方式問題
《行政處罰法》沒有具體規定罰款限額的設定方式，立法實踐中普遍採取“處××元以下的罰款”、“處××元以上×××元以下的罰款”的設定方法。④這種立法模式在縱向上要考慮隨時間推移、物價水平變動而帶來的罰款數額時間價值的變化需要，又要考慮針對不同處罰對象和不同違法情節相對人預留足夠的執法裁量空間，這也極易混淆罰款立法與罰款執法之間的關係，不利於在行政執法活動中以立法公平為基礎實現執法公平，合理地達到“處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法”的目的。
四、完善《行政處罰法》對罰款立法規定的幾點建議
鑒於《行政處罰法》存在的上述不足，筆者認為，作為行政處罰基本法的《行政處罰法》，至少應當在以下方面進行修訂與完善：
(一)明確規定設定罰款處罰應當“考慮社會經濟發展的規律，遵循公平、合理、科學、可行的原則”。即在原“公正”、“公開”原則基礎上，把“公平”、“合理”、“科學”、“可行”，作為對罰款處罰設定原則的修訂或補充。因為，“公正”屬執法範疇，而不是立法指導思想或立法行為規範;“公開”也是法律上對行政執法活動的要求，而不是對立法行為本身的要求和規定。在現代法制社會，一切國家法律及其立法活動，均以“公開”為特點，不存在對罰款處罰的設定上應該“公開”的問題。而“公平”和“合理”應當成為現代行政處罰、包括罰款處罰的立法和執法皆應追求的共同目標。
特別是，就罰款處罰而言，更加應當強調立法上的公平、合理及科學、可行。科學性與可行性是當代立法或未來立法的一個重要前提條件，“科學”和“可行”理當成為設定罰款處罰的基本原則。
(二)、修訂《行政處罰法》關於“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”的規定，把行政處罰(罰款)立法的要求，與行政執法的要求，進行明確的區分。既理清理論上的關係，又避免操作上的困境。
(三)、適度縮小或限制罰款處罰立法權的主體範圍。
罰款是對當事人既有利益的一種無償的剝奪，是一種最重要、最普遍、最典型和最直接的國家公權運用。它實質上比責令停業、弔扣證照等針對預期利益的處罰來得更猛，比沒收財產(違法所得)等處罰觸及當事人的利益更寬。如果罰款處罰的立法權主體過寬，則罰款法律制度必然多而且亂，這比在行政執法活動中的所謂“亂罰款”，其危害更甚。
因此，罰款處罰設定權作為一項重大、特殊的立法權，應當有更加嚴格限制的主體範圍。
具體來說，為了保證法律的嚴肅性和統一性，及其公平性和合理性，保障公民、法人和其他組織的合法權益，《行政處罰法》應將罰款處罰設定權嚴格限制在“法律、法規”。即取消國務院部、委員會、國務院直屬機構，和省(自治區、直轄市)人民政府、省(自治區人民政府)所在地的市人民政府，以及經國務院批准的較大的市人民政府通過規章設定罰款處罰的權力，賦予地方性法規在國家尚未制定法律和行政法規的情況下一定限度的罰款處罰設定權。明確國務院部、委員會、國務院直屬機構可以根據法律或者行政法規規定的原則、幅度、方法，制定罰款處罰在實施上的具體規定(即在縱向上規範執法主體的自由裁量權)。明確省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府，以及經國務院批准的較大的市人民政府，可以根據法律、行政法規及地方性法規所規定的原則、幅度、方法，制定罰款處罰的具體規定，即對其所屬各部門行政執法主體自由裁量權在橫向上進行依法限定。
上一頁 1 2 下一頁
收藏