淺談城管行政執法文書的特點及填寫時應注意的問題
淺談城管行政執法文書的特點及填寫時應注意的問題
製作城市管理行政執法文書（以下簡稱執法文書）是執法人員的一項基本功，是城管執法活動的一項重要內容，也是實施行政處罰過程中不可逾越的重要法定程序。如何規範製作執法文書不僅是辦案人員政治、業務素質以及生活閱歷、社會經驗的綜合反映，也是其基本業務技能高低的具體表現。下面，筆者結合自己的工作實踐，對執法文書的特點、分類及執法文書製作應注意的問題談一點粗淺的認識。
一、執法文書的概念及其含義
執法文書是按照法定程序，為正確實施法律、法規而製作的重要文件。城管行政執法文書主要是指實施城市管理相對集中行政處罰權的行政執法部門，應用有關的法律、法規和規章處理違法案件過程中依法製作的具有法律效力或法律意義文書的總稱。這個概念包含以下幾層含義：一是執法文書的製作主體是實施城市管理相對集中行政處罰權的行政執法部門。二是執法文書的適用範圍是在具體的行政執法活動中。三是執法文書的製作必須嚴格按照國家法律、法規的規定。四是執法文書必須具有法律效力和法律意義。
二、執法文書的特點與分類
（一）執法文書的特點
1、製作的合法性。這是指製作執法文書必須嚴格依據法律的規定，特別是《行政訴訟法》的規定，按照不同的文種、要求和時限進行製作。
2、內容的規範性。執法文書是一種高度程序化的書面文件，各類執法文書的寫作內容、形式結構等都有嚴格要求。
3、內容體現法律規定。執法文書的內容所反映和體現的是國家法律、法規規定，具體地體現實體法律規範所確定的權利義務關係和程序法律規範所規定的行為人享有權利、履行義務的方式、方法、步驟等。
4、語言表述的準確性。執法文書是莊重嚴肅的文書，在語言文字的運用上，要求十分嚴格，不能模稜兩可、似是而非，也不能任意誇大或縮小事實。
5、具有法律上的確定力。這是指執法文書一經製作完畢並送達到當事人，非經法定程序不得變更或撤銷。執法文書是城市管理行政執法機關具體適用法律的書面表現形式，一旦發生法律效力，就不得以其它文書代替，其執行就具有國家強制力為保證。如果要改變或撤銷，只能由城市管理行政執法機關依照法定程序進行，除人民法院和政府行政複議機構外，其它任何機關、團體或個人都無權予以認定、變更或撤銷。
（二）執法文書的分類
1、執法文書按其用途可分為內部文書和外部文書。內部文書是指在行政執法活動過程中執法機關為行政管理活動需要而製作的在行政機關內部運轉的書面文件，如立案審批表、案件審批表、案件調查終結報告、結案報告等。而外部文書是指執法機關在具體執法活動中製作的涉及到當事人權利、義務關係或調查取證過程中有行政機關以外的人員、組織參與的文書，如調查筆錄、勘驗筆錄、行政處罰決定書、責令停止違法行為通知書等。
2、執法文書按其形式可分為筆錄式和填寫式。城管執法文書主要以筆錄式執法文書和填寫式執法文書為主。筆錄式執法文書主要是詳細記錄當事人違法的客觀事實及執法人員的調查結果。填寫式執法文書的格式相對固定，如責令停止違法行為通知書、當場處罰決定書等，這類文書在製作時只需在空白處根據實際情況填寫即可。
三、製作筆錄式執法文書應注意的問題
（一）製作《調查筆錄》應注意的問題。製作調查筆錄是獲取違法客觀事實的重要手段，通過調查筆錄既能幫助調查人員分析案情，又能幫助行政執法機關作出最後的處罰決定提供重要證據。在製作中，應注意以下問題：
1、格式。調查筆錄一般採取一問一答的格式進行製作，製作時「問」與「答」要分行進行，即便問話和回答只有一個字，也要分行進行，不能出現幾個問題一起問一起回答的情況。當然有些問題也可以一次性綜合詢問，由被調查人回答，比如調查當事人情況時，可以詢問「請將你單位的基本情況介紹一下」，此時被調查人可一次性回答單位的全稱、法人代表、地址、聯繫電話等
2、筆錄的正文。筆錄的正文要明確主題，一問一答時問要問的明確，答要答的清楚，一般分為三部分：
第一部分是相對人的確認。相對人的確認也就是確定違法的主體，在詢問時要將違法行為的地點及事件表述清楚，以達到能初步判定案情，為後面的調查作好鋪墊的目的。例：「位於的房屋是你（單位）出資建設的嗎」；「路面被污染，是你（單位）的施工車輛粘帶泥土帶出工地造成的嗎」，在得到當事人確切回答後，應接著詢問當事人的具體情況，包括當事人單位全稱、法人代表、地址、聯繫電話等，最後是被調查人身份的確認。在調查過程中被調查人一般應選擇單位的負責人或熟悉情況的人，如果被調查人沒有工作單位的應記錄有效證件號碼，對被調查人回答不完全的要提示補充。
第二部分是當事人違法的事實。要弄清當事人的違法事實就要搞清楚兩個問題：一是這件事是否是當事人乾的，二是這件事是否違法。這一部分對當事 人違法的時間、地點、違法事實的具體情況，當事人的行為是否經過合法有效的批准等都要詳細記錄。第三部分是當事人的最後陳述及詢問內容的真實性。包括當事人對違法事實的補充說明、陳述的理由等，最後筆錄交被調查人閱讀後回答以上內容是否屬實並簽字確認。
一般情況下，筆錄的正文都要根據以上三部分依次詢問，先核准違法事實，再確認行為違法，不能前後顛倒。
3、筆錄要語句準確無錯別字。筆錄語句要力求準確，不能出現方言、口語化的詞語及「大約、可能」等模稜兩可的語句。
4、調查人員不能互相代替簽名。行政執法調查必須是兩名執法人員共同操作。實踐中，容易出現的問題是一名執法人員代行兩名執法人員的權利，代替他人簽名，這些都是違反操作程序的。
5、筆錄修改處必須被調查人認可。調查筆錄從內容上講，它是被調查人就其了解的案情所提供的陳述，只是這種陳述是在執法人員的組織下進行的。筆錄製作完畢後，應將記錄內容交由被調查人核對，對於無閱讀能力的被調查人，調查人應向其宣讀記錄的內容，若有刪改，則應由被調查人在刪改處按手印，核對無誤後，由被調查人在記錄內容的下一行註明「經核對，內容記錄無誤」並簽名，若筆錄有多頁，則經被調查人核對無誤後，由被調查人逐頁簽名，未經被調查人加按手印確認的增添、刪除、塗改的調查筆錄，被調查人有權否定其法律效力。
(二)、製作《勘驗筆錄》應注意的問題。勘驗筆錄是行政執法人員對違法現象進行現場勘驗、檢查、測量、繪圖、拍照，並將情況和結果如實記錄而製作的筆錄。在製作時應注意如下問題：
1、應根據現場情況確定方向，並在勘驗圖上標出方向。繪圖時違法的標的物應明確。有經驗的勘驗記錄人員，一般情況下會在現場選擇幾個參照點，這些參照點應是長期固定存在的東西。勘驗中除標明勘驗對象情況外，還要標明勘驗對象與參照點之間的距離方位關係。如被勘驗的建築與四鄰建築的關係，以界定是否影響相鄰建築的安全、通風、採光以及建築物的開間、進深和是否移位等。如果勘驗的建築臨街或是在臨街院內，應詳細測量建築物到圍牆的距離及圍牆到路牙石的距離，以界定是否壓線或是否占壓管道。
2、作為《勘驗筆錄》補充的圖片拍攝角度要清楚、合理，能反映現場情況。比如查處污染路面案件，在拍攝取證時就不能簡單的拍地面被污染的情況，而應該在鏡頭內涵蓋周圍的情況，做到從圖片上看就能了解被污染路段的大體位置。
3、查處在建違法建設案件應下達《責令停止違法行為通知書》。製作《勘驗筆錄》時應體現出執法人員在調查責停後該建築處於何種狀態，即在建違法建設的施工進度狀況。
四、製作填寫式執法文書應注意的問題
填寫式執法文書的特點是擁有固定的格式，內容主要包括案由、當事人、違法行為、法律依據等方面，在製作時應注意如下問題：
（一）案由應具體明了，說明案件核心問題。案由處填寫當事人違法行為種類的名稱，主要是用簡明扼要的語言說明所調查的是什麼案件。實踐中有的執法人員在填寫案由時僅填寫違法事實或性質，如「違法建設」、「亂搭亂建」等，很不明確，不能表明案情。在製作筆錄時應將案由表述完整，如處理某違法建設案，可具體表述為「某單位未經審批違法建設平房」，此案由表述就較為完整，解決了三個問題：①違法行為主體是某單位；②性質是未經審批；③行為是擅自建設平房。
（二）「當事人」欄目處應填寫當事人的全稱。當事人欄目應詳細填寫具有法人資格的違法相對人的全稱，實踐中，有的執法人員僅填寫簡稱或不具有法人資格的下屬單位名稱等都是不規範的。
（三）「違法行為」部分應填寫明確。在製作填寫式執法文書時，違法行為部分包括時間、地點、違法行為這三個要素，缺一不可。例：某單位違法建設平房案件，在填寫責令停止違法行為通知書或限期改正通知書等文書時，就不應該簡單地寫為「你單位違法建設」，應按規範寫為「你單位自年月，在（地址），未經審批擅自建設平房間㎡」，詳細載明當事人違法的時間、地點、違法行為等。
（四）「法律依據」欄目應填寫所適用法律的全稱。法律依據欄目填寫該違法行為觸犯的主要法律規範的全稱，不能隨意縮寫，比如將《中華人民共和國城市規劃法》縮寫成《城市規劃法》等都是不符合規定的。
（五）調查終結報告填寫要詳實。調查終結報告作為案件調查結束後的總結，不僅要反映出調查筆錄中的真實情況，還應該體現出案件的來源、案件調查經過、當事人配合調查態度及糾正違法行為的情況等。
淺談城管行政執法文書的特點及填寫時應注意的問題
製作城市管理行政執法文書（以下簡稱執法文書）是執法人員的一項基本功，是城管執法活動的一項重要內容，也是實施行政處罰過程中不可逾越的重要法定程序。如何規範製作執法文書不僅是辦案人員政治、業務素質以及生活閱歷、社會經驗的綜合反映，也是其基本業務技能高低的具體表現。下面，筆者結合自己的工作實踐，對執法文書的特點、分類及執法文書製作應注意的問題談一點粗淺的認識。
一、執法文書的概念及其含義
執法文書是按照法定程序，為正確實施法律、法規而製作的重要文件。城管行政執法文書主要是指實施城市管理相對集中行政處罰權的行政執法部門，應用有關的法律、法規和規章處理違法案件過程中依法製作的具有法律效力或法律意義文書的總稱。這個概念包含以下幾層含義：一是執法文書的製作主體是實施城市管理相對集中行政處罰權的行政執法部門。二是執法文書的適用範圍是在具體的行政執法活動中。三是執法文書的製作必須嚴格按照國家法律、法規的規定。四是執法文書必須具有法律效力和法律意義。
二、執法文書的特點與分類
（一）執法文書的特點
1、製作的合法性。這是指製作執法文書必須嚴格依據法律的規定，特別是《行政訴訟法》的規定，按照不同的文種、要求和時限進行製作。
2、內容的規範性。執法文書是一種高度程序化的書面文件，各類執法文書的寫作內容、形式結構等都有嚴格要求。
3、內容體現法律規定。執法文書的內容所反映和體現的是國家法律、法規規定，具體地體現實體法律規範所確定的權利義務關係和程序法律規範所規定的行為人享有權利、履行義務的方式、方法、步驟等。
4、語言表述的準確性。執法文書是莊重嚴肅的文書，在語言文字的運用上，要求十分嚴格，不能模稜兩可、似是而非，也不能任意誇大或縮小事實。
5、具有法律上的確定力。這是指執法文書一經製作完畢並送達到當事人，非經法定程序不得變更或撤銷。執法文書是城市管理行政執法機關具體適用法律的書面表現形式，一旦發生法律效力，就不得以其它文書代替，其執行就具有國家強制力為保證。如果要改變或撤銷，只能由城市管理行政執法機關依照法定程序進行，除人民法院和政府行政複議機構外，其它任何機關、團體或個人都無權予以認定、變更或撤銷。
（二）執法文書的分類
1、執法文書按其用途可分為內部文書和外部文書。內部文書是指在行政執法活動過程中執法機關為行政管理活動需要而製作的在行政機關內部運轉的書面文件，如立案審批表、案件審批表、案件調查終結報告、結案報告等。而外部文書是指執法機關在具體執法活動中製作的涉及到當事人權利、義務關係或調查取證過程中有行政機關以外的人員、組織參與的文書，如調查筆錄、勘驗筆錄、行政處罰決定書、責令停止違法行為通知書等。
2、執法文書按其形式可分為筆錄式和填寫式。城管執法文書主要以筆錄式執法文書和填寫式執法文書為主。筆錄式執法文書主要是詳細記錄當事人違法的客觀事實及執法人員的調查結果。填寫式執法文書的格式相對固定，如責令停止違法行為通知書、當場處罰決定書等，這類文書在製作時只需在空白處根據實際情況填寫即可。
三、製作筆錄式執法文書應注意的問題
（一）製作《調查筆錄》應注意的問題。製作調查筆錄是獲取違法客觀事實的重要手段，通過調查筆錄既能幫助調查人員分析案情，又能幫助行政執法機關作出最後的處罰決定提供重要證據。在製作中，應注意以下問題：
1、格式。調查筆錄一般採取一問一答的格式進行製作，製作時「問」與「答」要分行進行，即便問話和回答只有一個字，也要分行進行，不能出現幾個問題一起問一起回答的情況。當然有些問題也可以一次性綜合詢問，由被調查人回答，比如調查當事人情況時，可以詢問「請將你單位的基本情況介紹一下」，此時被調查人可一次性回答單位的全稱、法人代表、地址、聯繫電話等
2、筆錄的正文。筆錄的正文要明確主題，一問一答時問要問的明確，答要答的清楚，一般分為三部分：
第一部分是相對人的確認。相對人的確認也就是確定違法的主體，在詢問時要將違法行為的地點及事件表述清楚，以達到能初步判定案情，為後面的調查作好鋪墊的目的。例：「位於的房屋是你（單位）出資建設的嗎」；「路面被污染，是你（單位）的施工車輛粘帶泥土帶出工地造成的嗎」，在得到當事人確切回答後，應接著詢問當事人的具體情況，包括當事人單位全稱、法人代表、地址、聯繫電話等，最後是被調查人身份的確認。在調查過程中被調查人一般應選擇單位的負責人或熟悉情況的人，如果被調查人沒有工作單位的應記錄有效證件號碼，對被調查人回答不完全的要提示補充。
第二部分是當事人違法的事實。要弄清當事人的違法事實就要搞清楚兩個問題：一是這件事是否是當事人乾的，二是這件事是否違法。這一部分對當事 人違法的時間、地點、違法事實的具體情況，當事人的行為是否經過合法有效的批准等都要詳細記錄。第三部分是當事人的最後陳述及詢問內容的真實性。包括當事人對違法事實的補充說明、陳述的理由等，最後筆錄交被調查人閱讀後回答以上內容是否屬實並簽字確認。
一般情況下，筆錄的正文都要根據以上三部分依次詢問，先核准違法事實，再確認行為違法，不能前後顛倒。
3、筆錄要語句準確無錯別字。筆錄語句要力求準確，不能出現方言、口語化的詞語及「大約、可能」等模稜兩可的語句。
4、調查人員不能互相代替簽名。行政執法調查必須是兩名執法人員共同操作。實踐中，容易出現的問題是一名執法人員代行兩名執法人員的權利，代替他人簽名，這些都是違反操作程序的。
5、筆錄修改處必須被調查人認可。調查筆錄從內容上講，它是被調查人就其了解的案情所提供的陳述，只是這種陳述是在執法人員的組織下進行的。筆錄製作完畢後，應將記錄內容交由被調查人核對，對於無閱讀能力的被調查人，調查人應向其宣讀記錄的內容，若有刪改，則應由被調查人在刪改處按手印，核對無誤後，由被調查人在記錄內容的下一行註明「經核對，內容記錄無誤」並簽名，若筆錄有多頁，則經被調查人核對無誤後，由被調查人逐頁簽名，未經被調查人加按手印確認的增添、刪除、塗改的調查筆錄，被調查人有權否定其法律效力。
(二)、製作《勘驗筆錄》應注意的問題。勘驗筆錄是行政執法人員對違法現象進行現場勘驗、檢查、測量、繪圖、拍照，並將情況和結果如實記錄而製作的筆錄。在製作時應注意如下問題：
1、應根據現場情況確定方向，並在勘驗圖上標出方向。繪圖時違法的標的物應明確。有經驗的勘驗記錄人員，一般情況下會在現場選擇幾個參照點，這些參照點應是長期固定存在的東西。勘驗中除標明勘驗對象情況外，還要標明勘驗對象與參照點之間的距離方位關係。如被勘驗的建築與四鄰建築的關係，以界定是否影響相鄰建築的安全、通風、採光以及建築物的開間、進深和是否移位等。如果勘驗的建築臨街或是在臨街院內，應詳細測量建築物到圍牆的距離及圍牆到路牙石的距離，以界定是否壓線或是否占壓管道。
2、作為《勘驗筆錄》補充的圖片拍攝角度要清楚、合理，能反映現場情況。比如查處污染路面案件，在拍攝取證時就不能簡單的拍地面被污染的情況，而應該在鏡頭內涵蓋周圍的情況，做到從圖片上看就能了解被污染路段的大體位置。
3、查處在建違法建設案件應下達《責令停止違法行為通知書》。製作《勘驗筆錄》時應體現出執法人員在調查責停後該建築處於何種狀態，即在建違法建設的施工進度狀況。
四、製作填寫式執法文書應注意的問題
填寫式執法文書的特點是擁有固定的格式，內容主要包括案由、當事人、違法行為、法律依據等方面，在製作時應注意如下問題：
（一）案由應具體明了，說明案件核心問題。案由處填寫當事人違法行為種類的名稱，主要是用簡明扼要的語言說明所調查的是什麼案件。實踐中有的執法人員在填寫案由時僅填寫違法事實或性質，如「違法建設」、「亂搭亂建」等，很不明確，不能表明案情。在製作筆錄時應將案由表述完整，如處理某違法建設案，可具體表述為「某單位未經審批違法建設平房」，此案由表述就較為完整，解決了三個問題：①違法行為主體是某單位；②性質是未經審批；③行為是擅自建設平房。
（二）「當事人」欄目處應填寫當事人的全稱。當事人欄目應詳細填寫具有法人資格的違法相對人的全稱，實踐中，有的執法人員僅填寫簡稱或不具有法人資格的下屬單位名稱等都是不規範的。
（三）「違法行為」部分應填寫明確。在製作填寫式執法文書時，違法行為部分包括時間、地點、違法行為這三個要素，缺一不可。例：某單位違法建設平房案件，在填寫責令停止違法行為通知書或限期改正通知書等文書時，就不應該簡單地寫為「你單位違法建設」，應按規範寫為「你單位自年月，在（地址），未經審批擅自建設平房間㎡」，詳細載明當事人違法的時間、地點、違法行為等。
（四）「法律依據」欄目應填寫所適用法律的全稱。法律依據欄目填寫該違法行為觸犯的主要法律規範的全稱，不能隨意縮寫，比如將《中華人民共和國城市規劃法》縮寫成《城市規劃法》等都是不符合規定的。
（五）調查終結報告填寫要詳實。調查終結報告作為案件調查結束後的總結，不僅要反映出調查筆錄中的真實情況，還應該體現出案件的來源、案件調查經過、當事人配合調查態度及糾正違法行為的情況等。
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