關於城市管理綜合執法幾個突出問題思考
城市管理綜合執法作為國務院鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國範圍內不斷普及試點。這項工作的理論、法律依據是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權制度。相對集中行政處罰權制度是行政執法體制改革總的原則和方向，其實現有賴於不同階段、不同領域相對集中行政處罰權工作的開展。城市管理綜合執法則是相對集中行政處罰權工作的首選突破口和關鍵切入點。實施城市管理綜合執法，可以更好地為相對集中行政處罰權制度的全面推行探明路子，積累經驗。為此，《國務院關於進一步推進相對集中處罰權工作的決定》（國發[20xx]17號文）明確授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執法為代表的相對集中行政處罰權工作。但是，由於現有法律對相對集中行政處罰權制度僅有原則性規定，在具體內涵、機構性質、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應地，在城市管理綜合執法工作的試點過程中不可避免的出現了實踐中認識不一、運行程式不一，「瓶頸」問題較多的現象。如果這些問題得不到有效地規範，勢必影響該項工作的進一步推進。當然，這些問題作為試點成熟前的「陣痛」是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發現問題，分析並解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹就上述相關問題談一點一家之見，並提出幾點建議，與業者商榷。一、xx市城市管理綜合執法現狀自1997年5月北京市宣武區首個啟動以城市管理綜合執法為突破口的相對集中行政處罰權試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先後有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市經國務院批准，開展了相對集中行政處罰權的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現正實施的市區共管模式。xx於20xx年經國務院法制辦批准為試點城市。同年9月正式組建「xx市城市管理行政執法支隊」及各區「城市管理行政執法大隊」，同時加掛「城市管理行政執法局」牌子，作為市、區政府在城市管理方面的綜合執法機構，綜合行使市容環境衛生、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。其組織機構和管理體制為：全市城市管理行政執法隊伍按市、區兩級設立，市設支隊，區設大隊，街道由區大隊派駐中隊；市支隊和區大隊對外獨立行使行政處罰權，街道中隊以區大隊名義行使行政處罰權。市支隊由市城市管理行政執法局直接領導，區大隊受市支隊和區城市管理行政執法局雙重領導。二、xx市城市管理綜合執法實施過程中急待解決的幾個問題xx市的城市管理行政執法試點工作，迄今已開展了半年有餘，從效果上看，有效地解決了行政執法領域中長期存在的機構膨脹、多頭執法、重複處罰、執法擾民、推諉缺位等問題。但也出現了值得思考的「瓶頸」問題。（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經驗予以肯定，並對存在問題予以規範。各試點城市為了規範本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自製定了一系列規範性文件。但由於大部分試點城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬於規章以上的法律性文件；即使是規章，也由於這些規章上無法律、法規作立法依據，下無現成的立法經驗可借鑑，不足以規範相對集中行政處罰權試點工作中出現的各種新情況、新問題。就xx而言，已出台了《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規章，就指導性來看，還不能全面規範城市管理職能指向的各種執法工作。作為專門性法規，還不夠細、不夠具體。例如，針對俗稱「城市牛皮癬」的亂貼亂畫現象，xx等城市的城市管理行政執法部門在屢禁不止的情況下，採取了俗稱「呼死你」的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，「城市牛皮癬」是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的，對其制裁也是順應民心的，「呼死你」的做法是順應法意和民意的。但按「罪刑法定」的原則，「呼死你」顯然是在「罪定刑未定」的情況下進行了「法外製裁」。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規定，或還需增加具體操作方法。對於執法部門來說，法無明文皆不可為，「法外製裁」顯然不可取，但不採取措施，群眾又會認為執法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執法工作中還存在大量類似問題，可以說，現在的城市管理行政執法在很多方面還處於「沒有金鋼鑽卻有磁器活」的尷尬境地。（二）人員、經費不足 問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業考試、面試、體檢、政審等一系列規範程序向社會招收了1000名全民事業編制的城市管理行政執法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執法隊員，今年還將招收100名。從社會反響看，廣大適考人員報名應試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25左右。應該說，招收人員是經過嚴格篩選，擇優錄取的，人員素質也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公裡面積的大型城市，相對於500多萬人口，現有的1000餘名執法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業編制的工作人員，其工資和福利待遇，並不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經費三萬五千元的政策，但市政府財政只負擔一半，另一半仍交由各區政府負責落實。一方面，作為年人頭經費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分攤開支，真正下發到執法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區政府負擔一半年人頭經費，也存在一個落實問題。可以說，就目前政策而言，xx的城市管理行政執法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利於提高廣大行政執法隊員的工作積極性；二是當工資福利落實不到位，甚至嚴重不足的時候，難免會出現「靠執法養執法」，「執法靠狠、經費靠罰」的作法，形成「執法經濟」的不正常現象，從而引起廣大人民群眾的反感，與「執法為民」目標背道而馳。（三）暴力抗法問題實際上暴力抗法問題也屬於法律體系不完善問題的範疇，但其作為城市管理行政執法領域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執法中，執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬於人民內部矛盾，但由於執法相對人的素質參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執法受阻、執法隊員受傷的事件時有發生。僅20xx年，xx市就有十餘起暴力抗法事件見報，造成了多名執法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二十八條規定：公安部門應當及時處理城市管理行政執法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執法的，依法追究法律責任。還有就是市城市管理行政執法局在管理方法上提倡的「文明執法」原則。這些籠統的指導性條文、原則，並不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執法當中遇到突發的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是「遠水解不了近渴」。公安機關事後介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執法的嚴肅性已蕩然無存，行政執法機關的威嚴更無從談起。廣大執法隊員在遇到暴力抗法突發事件時，並不能從法律明文中找到怎麼辦的答案，只有「文明執法」的原則性規定。今年，市城市管理行政執法局又向社會公開承諾：「年內不發生一例粗暴執法行為，不出一例打人事件，違者下崗」。那麼遇到暴力執法時，面對違法攤主砍來的菜刀、潑來的開水，執法隊員當然指望不上公安機關的「遠水」，又不能冒下崗的風險與之搏鬥，除了坐以待斃和落荒而逃外別無選擇。實際上，上述現狀已經造成了「多一事不如少一事，少一事不如沒有事」的消極執法現象，人民群眾認為行政執法機關「不作為」呼聲日盛。三、對進一步全面推進城市管理綜合執法的幾點建議按照國發[20xx]17號文的精神，現在全國範圍的相對集中行政處罰權試點工作已實現了階段性目標，接踵而至的是由點及面，全面推進相對集中行政處罰權制度。為了積極、穩妥而有效地開展這項工作，圍繞上述幾點城市管理行政執法中發現的問題，筆者認為可以採取以下應對措施。（一）及時建立健全完備的法律體系首先需要指出的是，在基本法層次上，國務院還沒有及時制定出相應的《相對集中行政處罰權工作條例》。在這方面，全國範圍內還沒有關於實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、實施程序、備案與監督程序的原則性規定，這給各地地方工作帶來了困難。但針對目前xx市的城市管理行政執法工作現狀及發現的問題，市政府應該修改完善已出台的《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，進一步明確城市管理行政執法工作的方式、步驟、領域、範圍及報批程序，機構的設立、性質、地位、領導管理體制、運作以及與相關部門的關係，行使職能的程序等具體規範。尤其對現階段執法工作中遇到的「無法可依」的新問題更要有法律明文規定，總之，要全面考慮，詳盡說明，務求各項工作有法可依，可章可循。（二）完善人員經費保障制度要改變「以罰代管」的「執法經濟」，樹立公正、廉潔的執法形象，唯有從根本上解決人員、經費保障問題。集中行使行政處罰權的執法人員必須是國家公務員，要杜絕將機構改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執法隊伍的作法。行政處罰權劃出部門的執法隊伍也不能簡單的人員合併，而應是通過高標準的資格考試擇優選材，優化組合，這種篩選要參照招考國家公務員的標準來進行，要確保組成城市管理行政執法隊伍的人員能夠勝任相對集中行政處罰權帶來的多種職能。同時，執法機構所需經費必須由市政府財政予以全額保障，嚴禁以罰沒收入返還作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鈎。（三）建立完備的執法安全保障制度針對城市管理行政執法中暴力抗法現象的突發性特點，要解決暴力抗法問題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權；二是執法的過程中有擁有限制人身自由行政處罰權的執法人員在場參與執法。前一種形式即香港的城市管理行政執法模式---警察執法（在警方機構內部設置側重於城市管理職能的「小販科」），後一種要求執法時有警力全程協助。就xx具體情況而言。筆者傾向於後一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執法110協同巡查執法。按照黨的十六大報告精神，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法，繼續深化行政管理體制改革是大勢所趨，人心所向。作為相對集中行政處罰權的試點突破口，城市管理綜合執法工作正是落實十六大精神，推進行政管理體制改革的有效途徑。現在，此項工作正處於已取得階段性成果但仍有不少「瓶頸」阻礙進一步發展的關鍵時機，鑒此，筆者謹撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。
城市管理綜合執法作為國務院鼓勵推廣的一項試點工作，目前，正在全國範圍內不斷普及試點。這項工作的理論、法律依據是我國《行政處罰法》確定的一項重要法律制度---相對集中行政處罰權制度。相對集中行政處罰權制度是行政執法體制改革總的原則和方向，其實現有賴於不同階段、不同領域相對集中行政處罰權工作的開展。城市管理綜合執法則是相對集中行政處罰權工作的首選突破口和關鍵切入點。實施城市管理綜合執法，可以更好地為相對集中行政處罰權制度的全面推行探明路子，積累經驗。為此，《國務院關於進一步推進相對集中處罰權工作的決定》（國發[20xx]17號文）明確授權省、自治區、直轄市人民政府可以決定在本行政區域內有計劃、有步驟地開展以城市管理綜合執法為代表的相對集中行政處罰權工作。但是，由於現有法律對相對集中行政處罰權制度僅有原則性規定，在具體內涵、機構性質、地位、職能以及管理體制、運行方式等方面均沒有法律明文界定。相應地，在城市管理綜合執法工作的試點過程中不可避免的出現了實踐中認識不一、運行程式不一，「瓶頸」問題較多的現象。如果這些問題得不到有效地規範，勢必影響該項工作的進一步推進。當然，這些問題作為試點成熟前的「陣痛」是有其必然性的，試點工作的目的，就是在探索中發現問題，分析並解決。在此，筆者圍繞xx市試點工作實踐，謹就上述相關問題談一點一家之見，並提出幾點建議，與業者商榷。一、xx市城市管理綜合執法現狀自1997年5月北京市宣武區首個啟動以城市管理綜合執法為突破口的相對集中行政處罰權試點工作以來，該項工作以星火燎原之勢在全國迅速鋪開，全國已先後有23個省、自治區的79個大中城市和3個直轄市經國務院批准，開展了相對集中行政處罰權的探索性工作。就特點而言，各地的試點分為幾種代表性模式：以北京為代表的區管模式，以大連為代表的市管模式。還有xx現正實施的市區共管模式。xx於20xx年經國務院法制辦批准為試點城市。同年9月正式組建「xx市城市管理行政執法支隊」及各區「城市管理行政執法大隊」，同時加掛「城市管理行政執法局」牌子，作為市、區政府在城市管理方面的綜合執法機構，綜合行使市容環境衛生、城市規劃管理、城市綠化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法規、規章規定的全部或部分行政處罰權。其組織機構和管理體制為：全市城市管理行政執法隊伍按市、區兩級設立，市設支隊，區設大隊，街道由區大隊派駐中隊；市支隊和區大隊對外獨立行使行政處罰權，街道中隊以區大隊名義行使行政處罰權。市支隊由市城市管理行政執法局直接領導，區大隊受市支隊和區城市管理行政執法局雙重領導。二、xx市城市管理綜合執法實施過程中急待解決的幾個問題xx市的城市管理行政執法試點工作，迄今已開展了半年有餘，從效果上看，有效地解決了行政執法領域中長期存在的機構膨脹、多頭執法、重複處罰、執法擾民、推諉缺位等問題。但也出現了值得思考的「瓶頸」問題。（一）法律體系不完善問題在目前的國家立法中，除了《行政處罰法》對相對集中行政處罰權制度有原則性規定外，尚無一部權威性的法律對各試點城市的成功經驗予以肯定，並對存在問題予以規範。各試點城市為了規範本地的運作，圍繞實施相對集中行政處罰權制度各自製定了一系列規範性文件。但由於大部分試點城市本身不具有立法權，這些文件中有很多不屬於規章以上的法律性文件；即使是規章，也由於這些規章上無法律、法規作立法依據，下無現成的立法經驗可借鑑，不足以規範相對集中行政處罰權試點工作中出現的各種新情況、新問題。就xx而言，已出台了《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》（xx市人民政府令第209號），作為新的政府規章，就指導性來看，還不能全面規範城市管理職能指向的各種執法工作。作為專門性法規，還不夠細、不夠具體。例如，針對俗稱「城市牛皮癬」的亂貼亂畫現象，xx等城市的城市管理行政執法部門在屢禁不止的情況下，採取了俗稱「呼死你」的制裁方法，也就是運用科技手段不斷拔打亂張貼上所公布的電話號碼，致其癱瘓，收效顯著。從社會反響看，群眾也比較滿意。顯然，「城市牛皮癬」是違反《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的，對其制裁也是順應民心的，「呼死你」的做法是順應法意和民意的。但按「罪刑法定」的原則，「呼死你」顯然是在「罪定刑未定」的情況下進行了「法外製裁」。實際上已有法律界人士在《揚子晚報》等媒體上對此發表了類似看法。由此看出，《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》的條文在制裁亂貼亂畫方面還缺乏明文規定，或還需增加具體操作方法。對於執法部門來說，法無明文皆不可為，「法外製裁」顯然不可取，但不採取措施，群眾又會認為執法部門不作為。以上僅是管中窺豹，城市管理行政執法工作中還存在大量類似問題，可以說，現在的城市管理行政執法在很多方面還處於「沒有金鋼鑽卻有磁器活」的尷尬境地。（二）人員、經費不足 問題1997年，xx市通過公開招考的方式，通過專業考試、面試、體檢、政審等一系列規範程序向社會招收了1000名全民事業編制的城市管理行政執法隊員，1999年又以同樣方式增招了400名執法隊員，今年還將招收100名。從社會反響看，廣大適考人員報名應試十分踴躍，競爭十分激烈，錄取率基本保持在25左右。應該說，招收人員是經過嚴格篩選，擇優錄取的，人員素質也是比較高的。xx作為擁有6000多平方公裡面積的大型城市，相對於500多萬人口，現有的1000餘名執法隊員是不算多的。另一方面，這1500人作為全民事業編制的工作人員，其工資和福利待遇，並不能得到市政府財政全額拔款的保障。今年，雖然明確了年人頭經費三萬五千元的政策，但市政府財政只負擔一半，另一半仍交由各區政府負責落實。一方面，作為年人頭經費，這3萬5千元還要刨去隊伍辦公費用，基建費用，用車費用等分攤開支，真正下發到執法隊員個人手中的年收入大大縮水；另一方面，各區政府負擔一半年人頭經費，也存在一個落實問題。可以說，就目前政策而言，xx的城市管理行政執法人員的工資待遇是不高的。這對工作開展的消極影響顯而易見：一是不利於提高廣大行政執法隊員的工作積極性；二是當工資福利落實不到位，甚至嚴重不足的時候，難免會出現「靠執法養執法」，「執法靠狠、經費靠罰」的作法，形成「執法經濟」的不正常現象，從而引起廣大人民群眾的反感，與「執法為民」目標背道而馳。（三）暴力抗法問題實際上暴力抗法問題也屬於法律體系不完善問題的範疇，但其作為城市管理行政執法領域的一個突出問題、焦點問題，有必要單列出來，重點探討。城市管理行政執法中，執法者與執法相對人之間的矛盾，就性質而言屬於人民內部矛盾，但由於執法相對人的素質參差，層次不齊，矛盾的尖銳程度很高，暴力抗法屢見不鮮。諸如取締無證占道攤點，制止倚門開店等執法行為，遇到暴力抗法的頻率十分高，執法受阻、執法隊員受傷的事件時有發生。僅20xx年，xx市就有十餘起暴力抗法事件見報，造成了多名執法隊員受傷。就目前的保障制度看，僅有《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》第二十八條規定：公安部門應當及時處理城市管理行政執法活動中的治安事件，對拒絕、阻礙行政執法的，依法追究法律責任。還有就是市城市管理行政執法局在管理方法上提倡的「文明執法」原則。這些籠統的指導性條文、原則，並不能有效解決暴力抗法問題。城市管理行政執法當中遇到突發的暴力抗法事件，如果以報警方式，無疑是「遠水解不了近渴」。公安機關事後介入，固然可以將施暴者繩之以法，但之前執法隊員的人身安全很可能已遭到侵害，行政執法的嚴肅性已蕩然無存，行政執法機關的威嚴更無從談起。廣大執法隊員在遇到暴力抗法突發事件時，並不能從法律明文中找到怎麼辦的答案，只有「文明執法」的原則性規定。今年，市城市管理行政執法局又向社會公開承諾：「年內不發生一例粗暴執法行為，不出一例打人事件，違者下崗」。那麼遇到暴力執法時，面對違法攤主砍來的菜刀、潑來的開水，執法隊員當然指望不上公安機關的「遠水」，又不能冒下崗的風險與之搏鬥，除了坐以待斃和落荒而逃外別無選擇。實際上，上述現狀已經造成了「多一事不如少一事，少一事不如沒有事」的消極執法現象，人民群眾認為行政執法機關「不作為」呼聲日盛。三、對進一步全面推進城市管理綜合執法的幾點建議按照國發[20xx]17號文的精神，現在全國範圍的相對集中行政處罰權試點工作已實現了階段性目標，接踵而至的是由點及面，全面推進相對集中行政處罰權制度。為了積極、穩妥而有效地開展這項工作，圍繞上述幾點城市管理行政執法中發現的問題，筆者認為可以採取以下應對措施。（一）及時建立健全完備的法律體系首先需要指出的是，在基本法層次上，國務院還沒有及時制定出相應的《相對集中行政處罰權工作條例》。在這方面，全國範圍內還沒有關於實施相對集中行政處罰權制度的目的、原則、實施程序、備案與監督程序的原則性規定，這給各地地方工作帶來了困難。但針對目前xx市的城市管理行政執法工作現狀及發現的問題，市政府應該修改完善已出台的《xx市城市管理相對集中行政處罰權試行辦法》，進一步明確城市管理行政執法工作的方式、步驟、領域、範圍及報批程序，機構的設立、性質、地位、領導管理體制、運作以及與相關部門的關係，行使職能的程序等具體規範。尤其對現階段執法工作中遇到的「無法可依」的新問題更要有法律明文規定，總之，要全面考慮，詳盡說明，務求各項工作有法可依，可章可循。（二）完善人員經費保障制度要改變「以罰代管」的「執法經濟」，樹立公正、廉潔的執法形象，唯有從根本上解決人員、經費保障問題。集中行使行政處罰權的執法人員必須是國家公務員，要杜絕將機構改革中的分流人員安排到新成立的城市管理行政執法隊伍的作法。行政處罰權劃出部門的執法隊伍也不能簡單的人員合併，而應是通過高標準的資格考試擇優選材，優化組合，這種篩選要參照招考國家公務員的標準來進行，要確保組成城市管理行政執法隊伍的人員能夠勝任相對集中行政處罰權帶來的多種職能。同時，執法機構所需經費必須由市政府財政予以全額保障，嚴禁以罰沒收入返還作為經費來源或補充，真正做到權力與利益完全脫鈎。（三）建立完備的執法安全保障制度針對城市管理行政執法中暴力抗法現象的突發性特點，要解決暴力抗法問題，行之有效的方法或措施只能有兩種：一是執法者本身就擁有限制人身自由的行政處罰權；二是執法的過程中有擁有限制人身自由行政處罰權的執法人員在場參與執法。前一種形式即香港的城市管理行政執法模式---警察執法（在警方機構內部設置側重於城市管理職能的「小販科」），後一種要求執法時有警力全程協助。就xx具體情況而言。筆者傾向於後一種模式，具體操作上，可以由交巡警110與城市管理行政執法110協同巡查執法。按照黨的十六大報告精神，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法，繼續深化行政管理體制改革是大勢所趨，人心所向。作為相對集中行政處罰權的試點突破口，城市管理綜合執法工作正是落實十六大精神，推進行政管理體制改革的有效途徑。現在，此項工作正處於已取得階段性成果但仍有不少「瓶頸」阻礙進一步發展的關鍵時機，鑒此，筆者謹撰此文，以期拋磚引玉，與廣大同行共商共勉。
收藏