摘要:隨著城市的 發展 ,如何更有效的管理城市和如何使社會公眾利益得到最大化成了更普遍關注的問題。本文通過對公眾參與式城市管理形式從理論的研究到各國實踐的 總結 ,包括我國的發展情況,從而探討公眾參與式管理在我國如何能更有效利用和完善問題,使得這種形式能更廣泛的推廣,促進城市的管理建設。
關鍵詞:公眾參與 理論研究 實踐探討 政策建議
所謂參與是指員工對有關其工作、生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入。在城市管理的範疇中,這種參與就涉及到社會公眾對政府組織城市管理的介入,包括政策的制定、修改、執行、監督等各方面,同時,它強調了公眾作為社會利益的主體而對城市管理的參與、決策和管理。
公眾參與式管理從理論到實踐的探索經歷了大約半個世紀,經歷了重視社會公眾利益—公民低層次的參與—公眾參與被廣泛提倡的發展,其參與形式和途徑多樣化的轉變是經過不斷變革和完善的。然而即使在公眾參與已不斷發展的今天,各個國家的公眾參與程度仍充滿了不均衡性,這受各國 歷史 背景的影響,也與不同城市管理髮展的理念相關。本文從美國,德國和我國南昌市的城市管理參與實踐案例的角度對該問題進行分析。
一、國內外公眾參與式管理的實踐經驗
1.費城模式——公眾全面參與城市規劃
美國在公眾參與城市管理方面已形成了相對完善的制度,而且公眾具有更普遍的參與意識,因此提供了許多公眾參與管理的實踐和經驗。美國城市政府在調動利益相關者參與管理方面的方式很多,而且大多都已制度化。從費城華埠居民反對市政府在華埠北面建立棒球場並取得勝利的實例中可以一探美國公眾參與城市管理的現狀和程度。
2000年,費城市政府欲在華埠所在的12街和Vine街附近修建棒球場,為保護華埠的傳統風貌,居民的生活環境和未來的發展空間,費城中華公所和華埠發展會以及全體居民開始了反對新建棒球場的城市規劃建設公眾參與活動。在4月12日舉行的市議會聽證會上,華埠社區居民口頭表達了修建棒球場的反對意見,之後又從華埠發展歷史,生活現狀,環境保護等方面提交了反對意見的書面報告。費城市長和棒球委員會積極回應,並應之邀請參觀了華埠,然而在決策中仍然堅持將棒球場建在華埠北部的原方案。針對此項決策,華埠社區居民並未放棄爭取自己的權益,反而更堅定了反對態度,並通過遊行示威,派代表與市議會進行交涉等方式表達自己的反對意見,之後又以「環境歧視」名義狀告費城市長,使之進入 法律 程序。同時,華埠社區還成立了多個專業委員會,包括法律委員會,建設委員會,資金籌集委員會,通訊與公共關係委員會等,尋求市議會議員和有關負責人,其他社區及其代表的支持,並搜集類似的公眾參與案例進行分析,多面出擊,給市政府造成較大壓力,最終迫使市政府放棄了在華埠修建棒球場的方案,重新為棒球場選址。
這是公眾參與城市規劃建設的典型案例,公眾參與貫穿了整個決策階段,不僅僅包括較為普遍的決策前聽證會和公眾發表意見階段,更表明即使在政府已經做出了相關決策,只要決策依據存在問題,利益相關者仍然可以積極參與。公眾參與的方式的多樣化也是美國參與式城市管理的特徵之一,常見的有問題研究會,鄰里規劃會議和機動小組等。在市民起主要角色作用的規劃階段,主要是公眾會議,多以公眾評議和公眾聽證會展開,這已經成為社會民主制度在城市管理規劃方面的重要體現。
2.斯圖加特模式——兩階段公眾參與
德國城市規劃中的公眾參與可分為兩個階段,即初始的公眾參與和正式的公眾參與。前者是指在規劃編制前,邀請市民就規劃的編制和調整發表建設性意見,後者是指規劃編制完成後,通過規劃展示向市民徵集批評意見並由公眾審批的公眾解釋階段。下面是斯圖加特廣場修建的案例分析。
斯圖加特廣場位於柏林的夏洛騰堡-威默爾斯多夫區,其規劃是建造公園綠地,需更新柏林的輕軌3號線並將輕軌夏洛騰堡車站東移。城市發展會議部遵循《建設法典》制定斯圖加特廣場公園及相關工程的規劃,通過柏林公開出版的政府宣傳冊向公眾傳達規劃信息,並在柏林政府公報、出版物和網際網路上公開公眾參與的聲明,同時在規劃聽證會和信息發布會上向公眾進行關於斯圖加特廣場工程的具體陳述。公眾在了解相關信息後向規劃當局提出意見以及規劃方案的評價和修改建議。城市發展會議部和規劃局根據專家和市民的意見制定出更為完善的規劃方案,並再次在公報、出版物和網際網路上做出關於修改後的方案,規劃依據以及對市民意見的採納情況的總體陳述,此時公眾參與進入公眾解釋階段。這種陳述時間持續一個月,在公眾解釋的這段期間內,每個人都可以把自己的建議或修改願望提出來,然後由管理委員會再次評估市民的建議,並提交給區議會以及柏林的州議會作決定。整個斯圖加特廣場工程的規劃制定都是依據《建設法典》嚴格進行的,充分保障了公眾參與城市規劃建設的權利。
3.南昌模式——民意調查式參與
南昌市規劃局制定關於城市建設的發展規劃,並在八一廣場就規劃方向、依據等內容向市民展示,並向市民發放了民意調查表,然而效果並不明顯。市民參與的熱情不高,民意調查表的回收率較低,除了專業人員和知識分子外,普通市民對規劃建設的概念也很模糊,對市規劃局所作的規劃建設意見和自身意願的表達較少,且反映的問題有些也與整個規劃方案並無關聯。針對回收的調查表中公眾提出的意見和建議,市政府給與了必要的重視,並解決了一些可以迅速解決的問題,但對民意調查表的最後處理情況並未向公眾展示或作出說明。在後續的規劃調整和修改過程中,除了在4月1日規劃日,公眾有比較正式的再參與機會外,平時缺乏專門的機制和途徑參與到城市的規劃和管理當中去。從整個的規划過程看,公眾參與缺乏連續性和互動性,前期的民意調查更像是「收集資料」,並未反映大部分市民關於城市如何建設的真實意願,而在民意調查之後,也並未有專門的機構和委員會針對市民的意見作出評估和說明,公眾沒有參與到城市規劃和管理的整個過程,公眾參與還屬於是低層次的參與。
二、公眾參與式管理實踐的國際比較
南昌的城市規劃公眾參與案例與美國和德國的相關案例形成了強烈的對比,從中可以看到我國的不足之處並汲取美德兩國的經驗。
1.參與機制的法律保障。健全的公眾參與機制為市民參與城市建設管理提供了可行的道路,美國和德國正是因為有了較為完善的參與程序和途徑才使得公眾參與有了比較明顯的效果,相比之下,我國的城市規劃管理中,公眾參與的方式較為單一,缺乏健全的機制保障,因此,也使得公眾參與處於落後的階段。從上文的案例中,美國和德國儘管參與的機制不完全一致,但都具有類似的脈絡:市政府或規劃局提出規劃議案—以公眾聽證會或通過傳媒等形式向市民公告,提供相關信息—公眾就規劃議案提出意見和建議,反饋給市政府—有關部門積極反應,針對意見和建議展開分析—修改後的議案公示—公眾再度評議—議案決策,在具體的城市規劃方案決策以後,公眾同樣有評議的權力,只要有法律依據,同樣可以再施加影響。即使公眾同意規劃方案,也並不意味著公眾參與的停止,在規劃建設的實施階段,公眾同樣可以參與到監督的過程中去,這種公眾參與機制是連續性的,貫穿到整個城市管理規劃的過程。而我國的公眾參與主要集中在初始階段,即將規劃方案向公眾展示,並了解和考慮公眾的意見,大部分的城市管理中公眾參與的程度僅限於此。在規劃部門做出審批、許可等行政行為中,忽視了公眾參與的前置程序,並且沒有將這一公眾參與程序以制度化加以確立。這種參與機制的缺陷,使得我國城市的公眾參與少了穩健的基石,公眾參與式城市管理模式也難以真正得到發展。
關鍵詞:公眾參與 理論研究 實踐探討 政策建議
所謂參與是指員工對有關其工作、生活以及某些層級節制方面的組織決策的介入。在城市管理的範疇中,這種參與就涉及到社會公眾對政府組織城市管理的介入,包括政策的制定、修改、執行、監督等各方面,同時,它強調了公眾作為社會利益的主體而對城市管理的參與、決策和管理。
公眾參與式管理從理論到實踐的探索經歷了大約半個世紀,經歷了重視社會公眾利益—公民低層次的參與—公眾參與被廣泛提倡的發展,其參與形式和途徑多樣化的轉變是經過不斷變革和完善的。然而即使在公眾參與已不斷發展的今天,各個國家的公眾參與程度仍充滿了不均衡性,這受各國 歷史 背景的影響,也與不同城市管理髮展的理念相關。本文從美國,德國和我國南昌市的城市管理參與實踐案例的角度對該問題進行分析。
一、國內外公眾參與式管理的實踐經驗
1.費城模式——公眾全面參與城市規劃
美國在公眾參與城市管理方面已形成了相對完善的制度,而且公眾具有更普遍的參與意識,因此提供了許多公眾參與管理的實踐和經驗。美國城市政府在調動利益相關者參與管理方面的方式很多,而且大多都已制度化。從費城華埠居民反對市政府在華埠北面建立棒球場並取得勝利的實例中可以一探美國公眾參與城市管理的現狀和程度。
2000年,費城市政府欲在華埠所在的12街和Vine街附近修建棒球場,為保護華埠的傳統風貌,居民的生活環境和未來的發展空間,費城中華公所和華埠發展會以及全體居民開始了反對新建棒球場的城市規劃建設公眾參與活動。在4月12日舉行的市議會聽證會上,華埠社區居民口頭表達了修建棒球場的反對意見,之後又從華埠發展歷史,生活現狀,環境保護等方面提交了反對意見的書面報告。費城市長和棒球委員會積極回應,並應之邀請參觀了華埠,然而在決策中仍然堅持將棒球場建在華埠北部的原方案。針對此項決策,華埠社區居民並未放棄爭取自己的權益,反而更堅定了反對態度,並通過遊行示威,派代表與市議會進行交涉等方式表達自己的反對意見,之後又以「環境歧視」名義狀告費城市長,使之進入 法律 程序。同時,華埠社區還成立了多個專業委員會,包括法律委員會,建設委員會,資金籌集委員會,通訊與公共關係委員會等,尋求市議會議員和有關負責人,其他社區及其代表的支持,並搜集類似的公眾參與案例進行分析,多面出擊,給市政府造成較大壓力,最終迫使市政府放棄了在華埠修建棒球場的方案,重新為棒球場選址。
這是公眾參與城市規劃建設的典型案例,公眾參與貫穿了整個決策階段,不僅僅包括較為普遍的決策前聽證會和公眾發表意見階段,更表明即使在政府已經做出了相關決策,只要決策依據存在問題,利益相關者仍然可以積極參與。公眾參與的方式的多樣化也是美國參與式城市管理的特徵之一,常見的有問題研究會,鄰里規劃會議和機動小組等。在市民起主要角色作用的規劃階段,主要是公眾會議,多以公眾評議和公眾聽證會展開,這已經成為社會民主制度在城市管理規劃方面的重要體現。
2.斯圖加特模式——兩階段公眾參與
德國城市規劃中的公眾參與可分為兩個階段,即初始的公眾參與和正式的公眾參與。前者是指在規劃編制前,邀請市民就規劃的編制和調整發表建設性意見,後者是指規劃編制完成後,通過規劃展示向市民徵集批評意見並由公眾審批的公眾解釋階段。下面是斯圖加特廣場修建的案例分析。
斯圖加特廣場位於柏林的夏洛騰堡-威默爾斯多夫區,其規劃是建造公園綠地,需更新柏林的輕軌3號線並將輕軌夏洛騰堡車站東移。城市發展會議部遵循《建設法典》制定斯圖加特廣場公園及相關工程的規劃,通過柏林公開出版的政府宣傳冊向公眾傳達規劃信息,並在柏林政府公報、出版物和網際網路上公開公眾參與的聲明,同時在規劃聽證會和信息發布會上向公眾進行關於斯圖加特廣場工程的具體陳述。公眾在了解相關信息後向規劃當局提出意見以及規劃方案的評價和修改建議。城市發展會議部和規劃局根據專家和市民的意見制定出更為完善的規劃方案,並再次在公報、出版物和網際網路上做出關於修改後的方案,規劃依據以及對市民意見的採納情況的總體陳述,此時公眾參與進入公眾解釋階段。這種陳述時間持續一個月,在公眾解釋的這段期間內,每個人都可以把自己的建議或修改願望提出來,然後由管理委員會再次評估市民的建議,並提交給區議會以及柏林的州議會作決定。整個斯圖加特廣場工程的規劃制定都是依據《建設法典》嚴格進行的,充分保障了公眾參與城市規劃建設的權利。
3.南昌模式——民意調查式參與
南昌市規劃局制定關於城市建設的發展規劃,並在八一廣場就規劃方向、依據等內容向市民展示,並向市民發放了民意調查表,然而效果並不明顯。市民參與的熱情不高,民意調查表的回收率較低,除了專業人員和知識分子外,普通市民對規劃建設的概念也很模糊,對市規劃局所作的規劃建設意見和自身意願的表達較少,且反映的問題有些也與整個規劃方案並無關聯。針對回收的調查表中公眾提出的意見和建議,市政府給與了必要的重視,並解決了一些可以迅速解決的問題,但對民意調查表的最後處理情況並未向公眾展示或作出說明。在後續的規劃調整和修改過程中,除了在4月1日規劃日,公眾有比較正式的再參與機會外,平時缺乏專門的機制和途徑參與到城市的規劃和管理當中去。從整個的規划過程看,公眾參與缺乏連續性和互動性,前期的民意調查更像是「收集資料」,並未反映大部分市民關於城市如何建設的真實意願,而在民意調查之後,也並未有專門的機構和委員會針對市民的意見作出評估和說明,公眾沒有參與到城市規劃和管理的整個過程,公眾參與還屬於是低層次的參與。
二、公眾參與式管理實踐的國際比較
南昌的城市規劃公眾參與案例與美國和德國的相關案例形成了強烈的對比,從中可以看到我國的不足之處並汲取美德兩國的經驗。
1.參與機制的法律保障。健全的公眾參與機制為市民參與城市建設管理提供了可行的道路,美國和德國正是因為有了較為完善的參與程序和途徑才使得公眾參與有了比較明顯的效果,相比之下,我國的城市規劃管理中,公眾參與的方式較為單一,缺乏健全的機制保障,因此,也使得公眾參與處於落後的階段。從上文的案例中,美國和德國儘管參與的機制不完全一致,但都具有類似的脈絡:市政府或規劃局提出規劃議案—以公眾聽證會或通過傳媒等形式向市民公告,提供相關信息—公眾就規劃議案提出意見和建議,反饋給市政府—有關部門積極反應,針對意見和建議展開分析—修改後的議案公示—公眾再度評議—議案決策,在具體的城市規劃方案決策以後,公眾同樣有評議的權力,只要有法律依據,同樣可以再施加影響。即使公眾同意規劃方案,也並不意味著公眾參與的停止,在規劃建設的實施階段,公眾同樣可以參與到監督的過程中去,這種公眾參與機制是連續性的,貫穿到整個城市管理規劃的過程。而我國的公眾參與主要集中在初始階段,即將規劃方案向公眾展示,並了解和考慮公眾的意見,大部分的城市管理中公眾參與的程度僅限於此。在規劃部門做出審批、許可等行政行為中,忽視了公眾參與的前置程序,並且沒有將這一公眾參與程序以制度化加以確立。這種參與機制的缺陷,使得我國城市的公眾參與少了穩健的基石,公眾參與式城市管理模式也難以真正得到發展。
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