教學點是我國義務教育公共服務體系延伸到偏遠鄉村的微型教學機構，國外也叫小規模學校。2012年秋季，我國有近7萬個教學點，教學點的數量比2011年增加2000多個，是近20年來首次大幅增長①，這得益於《關於規範農村義務教育學校布局調整的意見》(國辦發[2012]48號，以下簡稱《意見》)的出台。《意見》要求嚴格規範地方政府的學校撤併程序和行為，教學點的撤併勢頭得到一定程度的遏制，但是，仍有不少人認為城鎮化進程中保留教學點只是暫時性的，對教學點進行建設和投入是浪費，也仍有地方政府違反就近入學規定繼續撤併教學點。教學點建設事關我國鄉村發展的前途，本文期望從保障弱勢群體受教育權和繁榮鄉村教育出發，探索影響教學點數量的因素，借鑑城市化國家建設小規模學校的經驗，提出城鎮化進程中我國建設教學點的政策建議。
一、教學點生存狀態
根據統計，2012年平均每2.6個行政村有一所小學或者教學點。其中每個教學點平均49個學生，5.1%的學生在複式班就讀；部分教學點有高年級，5、6年級學生總數占教學點學生數的16%②。偏遠農村學生家庭大多比較貧困，就近入學能大幅降低家庭教育成本，並避免兒童超齡入學。教學點對於保障偏遠貧困農村兒童接受義務教育起到至關重要的作用，但多年來面臨撤併風險，發展困難重重。
(一)教學點屬性界定含糊不明
教學點是義務教育最低一級教學機構，對於什麼樣的教學機構可以認定為教學點，國家沒有統一規定。2013年在教育事業統計中義務教育教學機構的類型分為小學、小學教學點、初級中學、九年一貫制學校、十二年一貫制學校。對小學教學點的界定是：為方便適齡兒童就近入學，實施初等教育不計校數的教學機構③。這個定義對在什麼標準下“不計校數”缺乏進一步解釋，但傳遞了兩點信息，一是教學點不是學校，並被某些決策者曲解為國家定的學校建設標準可以不適用於教學點；二是教學點的界定權力在地方，不同地方對教學點的劃定標準不一樣，同樣不足百人的學校在不同地方具有不同地位。有的地方關注有無法人資格，有的地方關注年級是否齊全，有的地方關注學生人數。而關於人數的劃分也缺乏一致性。中國教育科學研究院督導與評估研究中心2011年對68個縣抽樣調查顯示，70%的教學點在50人以下，85.5%的教學點在100人以下④。此外，還有村小學與教學點界限不清，29.7%的村小學人數在100人以下。教學點的界定並不是一個簡單的名稱問題，涉及管理權屬、建設標準等一系列方面。
(二)教學點困境是農村公共服務體系薄弱的縮影
教學點問題本質是農村發展問題。長久以來，二元社會管理理念以及政府官員考核導向造成經濟高速增長的同時農村公共服務的提供長期欠債⑤，農村地區網管供水、電力供應、燃氣和暖氣等現代文明基礎設施都比較薄弱，公共運輸、衛生、網絡覆蓋以及一些基本的生活、消費設施都處於落後狀態。教學點作為農村公共服務體系的組成部分同樣不能倖免，吸引不來也留不住好教師，高質量教學機構的缺乏更將農民家庭逐出村莊。據中國教育科學研究院督導與評估中心2011年的調查結果顯示，教學點雖然平均校舍建築面積比較充足，但部分地區存在校舍破敗的問題，辦學條件的底部現象主要出現在圖書資源、儀器設備方面。32%的教學點沒有配置圖書，生均儀器設備值中位數僅為39元。教學點教師配置從數量到質量都處於弱勢地位。1師1校的教學點占比38.3%，76.9%的教學點教師數在3人及以下；西部教學點有17.8%的教師是代課教師；教師年齡老化，中部51歲及以上教師比例為42.54%，西部為26.2%；教師學歷水平低，48.3%的西部教學點教師學歷僅為中等及以下⑥。
追求規模效益的政策導向進一步加劇了教學點的不利處境。2001年中央財政設立了“中小學布局調整專項資金”鼓勵辦學規模化。各類工程、項目和計劃等都強調規模效益和投入的輻射效應，學校達不到一定規模項目資金不予支持，學校將可能被撤併的項目資金也不予支持⑦。近年來規模最大的工程——“農村義務教育薄弱學校改造計劃”在大部分地區落實路徑也是“擇優錄取”，先從支持縣鎮初中開始過渡到鄉初中、再到鄉中心小學、到村完小，就連以補充偏遠農村教師為目標的特崗計劃在執行過程中都很難落實到教學點。長期的積貧積弱被認定為教學點的本質，反而成為地方政府撤併教學點的依據，總是面臨被撤併的風險。
(三)在國家政策中教學點沒有學校地位
教學點學校屬性不明，沒有獨立的學校資格，並且地處偏遠、交通不便，因而很少被涵蓋在學校績效評價和督導檢查工作範圍中，這給教學點有關政策在地方的落實留下了彈性。辦好村小學和教學點是2012年以來一系列國家文件不斷重複的要求，國家文件涉及幾個方面，如基本辦學條件、公用經費、教師配置、信息化和管理，但對“辦好”的明確的硬性規定還是比較少。政策文件中沒有將教學點單獨列出的則完全由地方決定是否適用於教學點。
1.辦學條件
國家政策文本中，對於教學點的基本辦學條件應該達到什麼樣的水平，只有校舍堅固安全，人人都有課桌椅是最為明確的要求，而這兩點是無法滿足完成現代教學任務需要的。那麼教學點的辦學水平應該達到什麼程度呢？《農村普通中小學校建設標準(2008)》沒有涉及教學點任何信息，文件里學校類型中最接近教學點的教學機構類型是非完全小學，規模為4班120人，超出了多數教學點的規模。從公平的角度講，國家辦學條件標準、國家課程標準等雖然沒有特別提出是否適用於教學點，教學點作為義務教育教學機構類型之一應該在國家文件覆蓋範圍內，但正是因為政策文本的語意模糊，給教學點的發展帶來很大損害。由於地方懶政、國家學校建設標準過高、片面追求規模效益等原因，地方對教學點的建設沒有按照國家標準實施。對於教學點的辦學條件標準，各省採取不同方式處理，有的省份直接忽略教學點問題，有的省份要求市級單位制定教學點辦學條件標準，有的省份在中小學辦學條件標準的個別條目中註明對教學點的要求，少數省份為教學點辦學條件制定了專門的標準⑧。從制定了標準的地區看，一般仍舊將教學點作為臨時性機構對待，部分規定比國家學校建設標準的最低要求還低。
2.公用經費
教學點不是獨立機構，一般附屬於完全小學、鄉鎮中心小學或者縣直管，學生公用經費合併在中心學校、完全小學等上一級教學機構中統籌使用，沒有獨立賬戶，並且教學點的負責人職級較低，沒有審批經費的權力，教學點的經費常常被擠占、挪用。而且教學點由於人數少人均運行成本較高，按照統一的農村公用經費標準核准經費必然造成其運轉經費不足。鑒於此，2012年的《意見》提出，對學生規模不足100人的村小學和教學點，按100人核定公用經費，從數量上提高了教學點公用經費的保障水平；2014年，《關於進一步做好村小學和教學點經費保障工作的通知》(教財函[2013]147號)提出，要逐步提高校舍維修改造長效機制資金用於校舍日常維修的比例，並優先滿足村小學和教學點需求。這些政策措施對於改善村小學和教學點的辦學條件意義重大。採取“中心學校要將村小學和教學點收支情況在會計賬目上分校(點)單列反映”，“每學期公示中心學校本部、村小學和教學點財務收支狀況，年初和年底分別公示預、決算數據，並在縣級教育局網頁上保留一年，主動接受社會監督”等措施，將有助於解決教學點公用經費被截留、挪用等問題，有助於考核教學點主管單位是否重視教學點建設。出於節約的考慮，政策文本給政策執行留下了靈活性，允許在教學點辦學條件滿足教學需求的情況下，將公用經費撥付給其他學校。但是文件沒有明確規定什麼是“滿足教學需求”，誰來判斷和決定是否“滿足教學需求”，由此導致有的地方將撥付標準改為不滿50人按50人撥付，有的地方則改為不滿120人按照120人撥付，有的地方把省定生均公用經費標準上浮30%⑨。提高教學點公用經費標準的行為應當鼓勵，降低標準的行為又該如何監督和懲戒呢？
3.教師配置
2001年《關於制定中小學教職工編制標準的意見》(國辦發[2001]74號)提出，農村教學點的編制計算在鄉鎮中心小學內。山區、湖區、海島、牧區和教學點較多的地區，在按照學生比例計算編制的基礎上，按照從嚴從緊的原則適當增加編制。此外，《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關於制定中小學教職工編制標準意見的通知》(教人[2002]8號)規定，城市小學和縣鎮小學每班可配備教師1.8人，農村小學每班可配備教職工數由各省(區、市)根據實際情況確定。從政策文件上看並沒有對村小學、教學點教師編制按照城市、縣鎮一刀切配置的規定，但在實際執行過程中，農村小學1：23的編制標準常被採用。2009年《關於制定中小學教職工編制標準意見的通知》(中央編辦發[2009]6號)重申保障編制緊張的教學點對於教師的需求，2012年《關於加強教師隊伍建設的意見》(國發[2012]41號)、《關於大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》(教師[2012]9號)、《關於深入推進義務教育均衡發展的意見》(國發[2012]48號)等文件都提出“逐步實行城鄉統一的中小學編制標準”，但都沒有出台教學點教師編制標準，僅對村小學和教學點提出“予以傾斜”的原則，沒有更明確的說明。《關於深入推進義務教育均衡發展的意見》還提及村小學和教學點應合理配置各學科教師，配齊體育、音樂、美術等課程教師。而根據我們調研情況顯示，2014年僅有部分省(區)在核定編制時對村小學和教學點予以傾斜，部分地區仍舊對城市學校實施傾斜政策。可見，地方行為與中央文件精神不一致的現象普遍存在，解決教學點問題絕不是依靠教育系統內部就可以做到的。
村小學和教學點教師數量補充以及質量提升更是難點。在政策文本中，教師補充和待遇是並在一起被表述的，希望通過提高待遇吸引教師前來任教。《意見》提出，“職稱晉升和績效工資分配向村小學和教學點專任教師傾斜，鼓勵各地採取在績效工資中設立崗位津貼等有效政策措施支持優秀教師到村小學和教學點工作。”2013年頒布的《關於實施教育扶貧工程意見的通知》(國辦發[2013]86號)鼓勵教師到片區任教，設立專項資金，對在片區鄉、村學校和教學點工作的教師給予生活補助，邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍建設工程優先在片區實施。但截至2014年3月，只有14個省份的219個縣已實施鄉村教師生活補助，實施縣覆蓋率僅為31%。已實施縣平均補助標準為每人每月258元，不能起到激勵和穩定教師隊伍的作用。而且教師生活補助覆蓋面窄，目前補助政策僅覆蓋到集中連片地區，其他地區大部分教學點教師的補助尚無著落。⑩
4.布局設置
《意見》對教學點設置提出規定，“人口相對集中的村寨，要設置村小或教學點；人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方，應保留或設置教學點。各地要根據不同年齡段學生的體力特徵、道路條件、自然環境等因素，合理確定學校服務半徑，儘量縮短學生上下學路途時間。”(11)教育部的徵求意見稿中曾經對上下學路途上步行或者乘車時間提出不超過40分鐘的要求，按照目前2.6個行政村一個小學教學機構的分布情況來看，目前肯定存在大量的小學生步行時間超過40分鐘的情況。我國還有大量的村莊沒有便捷的公共運輸工具，一部分農村孩子為了求學必須住宿。
2006年，教育部頒布的《關於切實解決農村邊遠山區交通不便地區中小學生上學遠問題有關事項的通知》(教基[2006]10號)規定，“原則上低年級學生應就近入學”，“寄宿制學校建設以初中為主，小學高年級學生確需住校的應徵得當地學生家長同意後也可以寄宿。”但事實上，自2006年來農村小學寄宿生占比持續增長(見圖1)。2012年，農村小學寄宿生比例超過20%的省份有西藏(66.29%)、內蒙古(39.49%)、雲南(38.75%)、青海(36.34%)、湖北(25.97%)、湖南(22.36%)和山西(21.11%)(12)。其中雲南、青海和湖南農村小學寄宿生比例增長速度在全國也是最快的，從2007年到2012年增長比例分別為14.74%、14.2%和10.07%。中央政策對地方政府缺乏約束力是一個值得深思的問題。世界上沒有哪個國家有如此高的寄宿生比例，澳大利亞約有170所寄宿學校，英國有470所，北美有340所，並且以中學為主。(13)而我們的地方政府熱衷於建設寄宿制學校，雖然名義上的目標是縮小教育質量的城鄉差異，但在寄宿學校，小學生的心理和生理髮展的需求被忽視了，小學生與家鄉、與家庭的緊密聯繫也被切斷了。調查顯示，各個年級的小學寄宿生住校期間普遍有想家的情緒，渴望與父母和家人進行情感交流(14)；小學寄宿生的違紀行為及反社會行為與神經質行為問題檢出率均高於普通小學兒童(15)。寄宿生被圈在“寢室—教室—食堂—廁所”單調的生活方式上，寄宿生活限制了他們的活動空間，而小學生年齡小，未到心理斷乳期，容易形成情緒激化和逆反；同時，遇到困擾卻無法與家人交流，無法得到及時疏導或者減壓，容易產生孤獨感等情感問題；個別學生在封閉式嚴格管理的寄宿制學校里無法適應，性格上逐漸變得內向和封閉(16)。隨著人口向城鎮聚集，學生寄宿的需求將大幅降低，現階段大量建設的寄宿設施將被閒置。因此，全國範圍大規模建設寄宿制學校既違反兒童成長規律也與社會發展規律不協調。
2012年《意見》再次強調，“農村小學1至3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學”。但從我們最近的調研情況看，仍有部分地區熱衷於建新宿舍，擴大學校和班級容量，讓學生從小學1年級就來住宿。
圖1 分地區農村小學寄宿生占農村小學生總數的比例
資料來源：根據歷年《中國教育統計年鑑》計算所得。
二、教學點數量變化趨勢
多年來教學點數量總的趨勢是不斷減少，導致教學點數量減少的因素是多方面的，如，出生率降低、城鎮化、教學點質量差、政府追求辦學規模效益等。理論上，教學點數量減少應該是一個自然的過程，但是對教學點的數量變化做回顧性分析發現，國家政策對教學點縮減速度起了主導作用。
(一)國家政策變化是導致教學點數量變化的關鍵因素
20世紀90年代是我國“兩基”工作開展的重要時期，教學點數量大幅增長，為義務教育的普及做出了不可磨滅的貢獻。2001年《關於基礎教育改革與發展的決定》對合併教學點提出了要求，接著國家又出台了獎補政策支持地方撤併學校，造成教學點數量比上年下降了36%。隨後幾年教學點數量下降速度比較穩定，2010年達到低谷，全國有教學點6.7萬個，2011年、2012年都有所增長。教學點學生數量占全國小學生數量從2003年的4.3%下降到2009年3.3%最低點以後略有回升，2012年達到3.5%(17)。2012年中央開始嚴格控制撤併農村學校以後，各省重新做了農村學校布局規劃，地方新建、恢復、改造教學點的報道屢見不鮮。無論是城鎮化率的增長還是農村小學數量、出生率的降低都是漸變的，唯獨教學點數量發生比較大的起伏和跳躍，而起伏點與政策的變化相吻合，所以，政策影響對教學點的存亡是非常關鍵的。
(二)城鎮化進程與教學點數量的關係不是簡單負相關
不少人從感性上認為城鎮化率越高教學點越少，教學點減少甚至消失是大勢所趨。數據分析結果顯示，20世紀教學點數量和城鎮化率都處於增長狀態，從2000年起，教學點數量快速減少，而城鎮化率持續穩定增長，沒有大的起伏。雖然從統計上可以計算出二者顯著負相關(=-0.93，p=0.00＜0.05)，但是當考慮出生率的因素後，二者的相關關係不復存在(=-0.32，p=0.13＞0.05)。按照出生率的遞減比例減少教學點的速度比較合適，但從圖2來看，相比出生率的穩定下降，教學點數量減少速度過快。
圖2 1989-2012年教學點數量、出生率與城鎮化率變化趨勢
註：出生率按照6歲入學錯位計算，2012年教學點數量對應的是2006年的出生率。
資料來源：教學點數據來源於歷年《中國教育統計年鑑》，出生率和城鎮化率來源於國家統計局國家資料庫。
城鎮化造成人口的聚集，同時也導致沒有參與聚集的那部分人顯得更加分散。城鎮化與出生率下降共同作用導致部分教學點沒有生源，人口聚集同時也造成完全小學萎縮變成教學點。據《中國教育報》報道，伴隨著農村適齡入學兒童的逐漸減少和城鎮化進程的加快，臨洮縣基礎教育的學校結構隨之發生巨變。十年前，全縣小學在校生有6.78萬人，到2013年減少至3.02萬人；完全小學由10年前的366所減少到現在的207所，教學點則由137個增加為172個，在校生一共只有1040人，其中5人以下的教學點達六成以上。(18)
城鎮化不會帶來教學點迅速減少或者消失。中央農村工作會議界定城鎮化是一個自然進程，就說明人為強迫農民進城加速城鎮化是違反中央政策的。首先，城鎮化的成本需要時間化解。中國社科院測算農民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本(19)。這個成本無論對個人還是政府來說都是沉重負擔。其次，拉美國家快速城鎮化導致貧民窟問題是我們的前車之鑑。2013年，全國義務教育階段的進城務工隨遷子女在校生有1277.2萬人，農村留守兒童達2126.7萬名(20)，城鎮化首先要解決存量的需要。此外，雖然農村常住人口持續減少，但農村戶數以及戶籍人口持續增加(見圖3)，這部分人口不能及時城鎮化就仍舊有在農村接受教育的需要。第三，18億畝耕地紅線是城鎮化發展的三個底線之一。土地永遠需要人耕種，不論耕種者是農民還是農業工人，其子女都有接受教育的需要。第四，隨著人口減少和城鎮化程度的提高，教學點有可能出現在小鎮上，這在已開發國家已經成為現實。
圖3 農村戶數、戶籍人口及常住人口變化趨勢
資料來源：國家統計局國家資料庫。
三、高度城市化國家對小規模學校的政策
隨著城鎮化程度的提高，農村小規模學校的比例會越來越高。已開發國家的經驗證明小規模學校或者教學點將長期存在，他們對待教學點的政策值得我們學習和借鑑。
(一)高度城市化國家也存在大量“教學點”
英國城市地區近2年出現小學學位嚴重不足的問題，但全國小學從1950年到2010年學校平均規模一直比較穩定，在200人左右波動。(21)2012年100人以下的學校有2388所，占比14%。(22)由於經濟蕭條英國政府試圖關閉小規模學校，但是遭到小規模學校聯合反對。目前學校服務半徑多為2—3英里。
美國農村中小學學校占比33%，學生數占比20%，農村學區入學中小學生數的中位數為537人，小於這個人數被定義為小規模農村學區，小規模農村學區占全美農村學區的50%。(23)20世紀80年代後，美國從合併小規模學校的做法轉為保留小學校、甚至拆分大規模學校的做法。《不讓一個兒童落後法案》更是推崇小就是好的理念。
澳大利亞地廣人稀並且存在大量原著居民，政府承諾不論學生居住在哪裡都能夠接受高質量的教育。例如，昆士蘭州一半的學校位於偏遠的農村地區，接納了四分之一的州立學校學生。以Abercorn State School為例，該校能夠承擔從學前班一直到7年級的教學任務，實行複式教學。學校只有29名學生，全職教師2名，兼職教師1名、教學輔助人員1名、行政人員1名、球場管理員1名、清潔工1名、校車司機1名(24)。
韓國目前農村地區學生人數在100人以下的小學數占整個農村學校數的60%。判斷小規模學校的標準從1982年的不足180人降至不足60人。(25)被判定為小規模學校就面臨被合併的危險，學校消失造成了農村社區凋敝，因此社會強烈反對國家一刀切的合併政策。韓國城市化水平到2006年已經高達90.2%，2009年農村學校數占全國學校數的43.1%，農村60人以下小規模學校占全國學校總數的15.3%(26)。
(二)小規模學校保障了不分居住地的教育公平
從成本角度來講，各國政府都傾向於提高學校的規模辦學效率。但是從公平角度來講，不論公民居住在哪裡都有就近享受到高質量教育的權利，這是已開發國家保留大量教學點的原因之一。
20世紀90年代開始，美國開始了一場涉及城鄉學校的“小規模學校運動”，該運動不僅僅是對學校制度的改變，更是關於學校規模認識上的改變。大規模學校被視為工廠模式文化產物。(27)城市地區將大規模高中分拆成小規模學校從而顯著提高了學生畢業率。為了扶持農村地區小規模學校發展，2000年底美國政府發起了“農村教育成就項目”(Rural Education Achievement Program)，幫助缺少人力和資源去競爭聯邦競爭性撥款的農村學區，以及通常因為學生數量過少、所得分配經費過少而無法滿足教育教學活動需求的農村學區。該項目包括兩個子項目：一是小型農村學校成就項目(Small Rural School Achievement)，主要針對學生的日平均就學人數低於600人的學區，或者所在縣的人口密度為平均每平方英里低於10人的學區；二是農村低收入學校項目(Rural and Low-Income School Program)，主要針對人口統計中貧困率在20%及以上的學區。該項目主要目的是幫助農村學區達到州規定的年度進步要求。聯邦政府每年以公式法向各州撥付獎勵資金補助農村學區，如果州政府不承擔繼續分配資金任務則由學區直接向聯邦教育部申請，這種申請則變成競爭性的。資金主要用於該地區教師招聘、專業發展、使用新教育技術、家校合作、建立安全無毒品學校等。(28)
澳大利亞新南威爾斯州政府從2013年起計劃在四年內投入8千萬澳元實施農村和邊遠地區教育藍圖行動，用以縮小城鄉學生學業成就差距。其主要措施有：加強早期教育；提供廣泛的課程選擇機會，尤其對天才兒童提供更多機會；實施新的計劃吸引和保留高水平教師和學校領導來工作；建立15個綜合性的專家支持服務中心幫助農村學校滿足學生在福利和健康方面的需求。(29)
國外研究證明，學校規模小學生輟學機率低(30)，並有助於減少學生問題行為，提高學生對學校活動的參與率(31)。在小規模學校，每個學生都能夠被所有人所認識，自我價值感較高，教師和校長能夠認識所有學生，學校能夠更靈活、更及時對學生需求做出反應。當學校個性化時學生的行為會更好(32)。小規模學校可以採用核心課程的方式以減少對教師數量的要求，也可以通過學校之間採用遠程教學共享教師的方式開齊課程(33)。與學校被撤併的社區相比，有學校的社區能夠獲得更多人氣、政府資助、工作機會、更高個人經營所得(34)。針對小規模學校辦學成本高的批評，國外學者認為應當從更廣的範圍看這個問題，集中辦學時校車成本將大幅提高，政府還需要僱傭更多非教學人員保障學生安全，學生輟學則是更高的社會成本。
四、教學點的存在意義
教學點的存在不論對過去、現在還是未來都有重要意義。
第一，國家安全的需要。有的邊境縣規定邊境線附近中小學的布局調整要充分考慮守土戍邊及地處山區的特殊性，要做到邊境2公里範圍內的學校一律不予撤併。邊境線的教學點不得隨意撤併的規定是高瞻遠矚的，雖然增加了地方財政負擔，但守衛了國土安全。
第二，社會公平與社會融合的需要。聯合國教科文組織在《全民教育全球監測報告2010：普及到邊緣化群體》中提出，累計受教育年數最少的20%人口應被認定為“邊緣化群體”。學校建設要保障人人可及，應考慮上學距離對貧困兒童、女性兒童、殘疾兒童可能帶來的影響。(35)我國教學點就讀的學生家庭大部分處於底層的20%，屬於相對邊緣化的群體。雖然沒有正式的統計數據證明教學點就讀學生家庭貧困，國家統計局公布的2012年鄉村居民每戶平均常住人口數可以間接說明，收入越低在農村長期居住的家庭人口越多(見圖4)，有孩子在農村學校就讀的機率越大。低收入戶家庭鄉村常住人口達到4.4人，比高收入戶多了1.2人。低收入戶家庭沒有能力進城務工，或者進城務工以後沒有能力將孩子帶在身邊上學，或者沒有能力支付孩子到更好學校就讀的交通和生活成本。教學點的存在對這些人的受教育機會保障是非常重要的，辦好教學點，這個群體的後代才有脫貧的希望，才有融入主流社會的能力，這些對於縮小社會差距和社會融合具有重要意義。
第三，教學點的存在對於農村繁榮具有重要意義。如果村莊沒有學校或沒有好學校，村莊就不具有吸引力，年輕一代就不會紮根農村。農村社區發展中存在“軟體”建設不同步的問題(36)，教育機構的缺失和破敗當屬其中重要的一點。個別地方通過拉大教育質量的城鄉差異逼迫農民進城的做法是短視行為，與城鄉共同發展的理念背道而馳，最終會毀掉國家為建設新農村所付出的一切努力。從城鎮化角度講，大部分農業人口轉成非農業人口以後，發展家庭農場是我國農業生產和經營大力推廣的方向，家庭農場的生產生活特點決定了農場主、僱工家庭分散居住更好。(37)分散居住就意味著教學點存在是必要的。
圖4 按收入水平五等份分的農村居民平均每戶常住人口數
資料來源：根據國家統計局國家資料庫數據計算所得。
“統籌城鄉發展是比城市化的人口占多大的比例更重要的一個指標。這是更實質的一個城市化。就是說你要走到那一步，生活在鄉村的人並不一定都是從事農業了，而且他們的生活質量、生活環境、生活水平和城市都沒有更多的差異。”(38)教學點建設應是城鄉統籌發展的一部分內容，在城鄉國民待遇平等的城鄉一體化國策語境下教學點的辦學質量應逐漸達到城市學校水平。
五、教學點發展建設策略
教學點建設和農村社會的繁榮相輔相成，也涉及城鎮化和城鄉一體化的國家發展戰略落實的質量。辦好教學點一方面要重塑理念，另一方面要將理念落實到行動中。所有教學機構不論類型，所有學生不論居住地，均有權利獲得平等地位。
(一)給予教學點平等的學校地位
教學點立足於農村的公共服務神經末梢，在黨的教育培養目標指導下按照國家課程標準實施教學活動，屬於正規義務教育機構，不論其是否屬於“臨時性”的機構都應建好，因為任何國民的教育生涯永遠不存在“臨時”階段，不可能重來一遍。20世紀50年代初國家為了最大限度推進掃盲工作，曾經在邊遠農村需要年幼勞動力的地方設立過簡易小學，僅教授必要的語文、數學等知識。在當代，教學點對於保障邊遠地區平等受教育權仍舊至關重要，但不應以簡易方式對待，教學點應獲得與“學校”平等的地位，與“學校”的差別只在於規模大小之分，而不是行政地位和國家標準保障程度之分。教學點也應全面納入國家統計中，監控其教師配置和辦學條件狀況，並對社會公布以接受監督。
(二)認可和支持複式教學方式
我國社會長久以來認為複式教學是一種落後的教學形式，不同年級同時上課學生互相干擾，導致學生學習質量低下。不論從理論上還是從各國實踐經驗來看，複式教學只是混齡教學的一種形式，也是一種分層教學形式。聯合國教科文組織將複式教學視為實現全民教育目標的一個重要渠道。2014年4月在亞太地區辦公室召開的複式教學研究培訓會議指出，複式教學具有一系列重要價值：保障居住偏遠、交通不便兒童接受良好教育的權利，避免晚入學帶來的高輟學風險；是一種優秀的教育組織形式，以兒童為中心，互動、合作學習，並且跨年齡和年級；促進團體的凝聚與合作，強化人際交往和領導力的培養；能夠適應廣泛的文化和學校背景；成本小，生師比經濟等。複式教學在已開發國家和發展中國家都普遍存在，例如，歐洲有53%的小學生在複式班就讀，當然在歐洲的社會背景下實施複式教學是一種自主選擇而不是因學生數量問題被迫接受。(39)
複式教學本身不是問題，我國教學點教學質量低更多與學校閉塞、教師知識老化、管理鬆散、辦學條件差等因素有關。複式教學質量高低關鍵在於運用它的人有無能力用好，並且在很大程度上取決於對教學點的支持幫助機制是否有效。(40)甘肅臨洮縣在部分農村教學點探索實施了“垂直互動”複式教學模式改革，教學效果明顯改善。教學點的特點不僅要求教師能夠同時應對不同年齡的學生和不同年級的課程，還要求教師能夠承擔多個學科的教學，這有利於落實課程改革一直倡導的綜合課程理念，尊重知識的自然形態特徵，培養學生綜合運用知識的能力。目前面臨的問題是，中等師範學校撤併以後教師培養的專科性強化了、師範生學歷提升了，但滿足農村教學需求的靈活性、適應性下降了。因此，在教師培訓和培養時應關注教師在混齡和全科教學方面的能力提高。
(三)依據弱勢優先原則提高教師待遇
教學點的困境與決策者以及社會根深蒂固的效率第一的意識密切相關。要真正做到弱勢優先，從政府到社會需要一個轉變過程，例如，據我們的調查發現，偏遠鄉村教師享受生活補助的政策就引起了部分城鎮教師以及部分退休教師的不滿等。教學點地處偏遠，生活艱苦，待遇、培訓和發展機會都比其他學校差，因此大部分教師不願意去教學點任教。2012年以來國家先後出台10餘個文件涉及教學點，大部分提到要提高教學點教師待遇，保障教學點教師配置等，但只有對集中連片特困地區教學點和村小學任教教師發放生活補助是實質性的，且由於補助面窄標準低，也難以起到廣泛的激勵作用。地方自主實施、中央綜合獎補的原則不能解決地方政府尤其是財力薄弱地區的投入力度問題。新出台的《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》提出一系列要求地方政府提高教師待遇的政策，出資責任分配的原則沒有變化，同樣面臨地方和中央博弈的風險。
與各類工程、計劃相比，教學點教師待遇不是廣大群眾所關注的，彰顯度很低，直接受益面看起來也不大，但對於抬高社會底部的價值卻是實在的。根據調查數據估算教師配置情況，以40%的教學點配置1名教師、60%的教學點配置3名教師，每人每年發放1萬元補助計，全國教學點教師每年補助共需15億元左右。減少新增學校宿舍的建設，將這部分經費投入到農村教師崗位建設，學生將更願意就近入學。用實在的激勵措施誘導教師流向教學點對教師和學生來說都是一種公平的措施，用強制性措施要求教師流動到教學點，教師不僅未必能夠踏實教學，還有可能流出教師隊伍。同時還應該規定在教師自願的前提下，在教學點工作滿三年就可以安排到其他學校任教。
(四)提高地方政府治理能力
義務教育實施省級統籌、以縣為主的管理體制，提高地方政府治理能力是解決教學點教師配置問題的關鍵。首先，教師的編制數量核定、招聘錄用、職務評聘、交流調配、考核評價等職能由政府的不同部門負責，教育行政部門作為用人單位有參與權但缺乏實際決定權，與編制、財政、發改和人事等部門博弈過程中處於弱勢地位。為促進教師資源的均衡配置和優化配置，地方政府應進一步協調定崗、選人、用人和管人的權力。其次，在國家規定的編制總量控制只減不增的原則下，農村地區由於留守兒童看護、課程改革、營養餐等任務的增加，教師普遍工作量過大，調劑人員按班師比配置教學點教師對地方政府科學統籌能力提出了較高的要求。從現有資源挖掘潛力還需要政府自我改革，通過簡政放權減少對工作人員的數量需求，禁止政府各部門包括教育局在內的侵占教師編制、借調教師等行為，將教師編制歸還學校，讓教師回到講台。
教學點的建設和發展必須依靠農村社會大環境的改善，城鄉一體化是教學點的根本出路。
①根據歷年《中國教育統計年鑑》計算所得。
②依據《中國教育統計年鑑2012》的鄉村學校數、教學點數量、學生數等有關數據和國家統計局國家資料庫的行政村數量有關數據計算所得。
③教育部發展規劃司編制：《2013年教育事業統計報表及培訓教材》，http://www.stats.edu.cn/tjbz.aspx。
④⑥數據和資料來源於中國教育科學研究院督導評估研究中心於2014年9月—10月組織的31省(市、區)農村義務教育學校基本辦學條件遠程和實地調研。
⑤劉華安：《我國農村公共服務體系的例析與建構——從碎片化到整體性治理》，《廣東行政學院學報》2014年第3期。
⑦《中小學布局調整專項資金管理辦法》(財教[2003]47號)第六條。
⑧參見《河南省義務教育學校辦學條件基本標準(試行)》，《新疆維吾爾自治區義務教育教學點辦學基本標準(試行)》，《湖南省小學教學點辦學標準(試行)》等。
⑨參見山東省濟寧市《市教育局市財政局關於改善農村小學教學點辦學條件的實施意見》，廣東省清遠市《2013年市政府工作報告確定的重點工作落實情況表》、《關於調整清遠市中心區域教育管理體制和學校布局的決定》等。
⑩教育部辦公廳：《關於2013年連片特困地區鄉村教師生活補助項目實施情況的通報》，http://www.snedu.gov.cn/news/qitawenjian/201403/28/7752.html。
(11)教育部：《規範農村義務教育學校布局調整的意見(徵求意見稿)》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6197/201207/139758.html。
(12)(17)根據歷年《中國教育統計年鑑》計算所得。
(13)A.,Papworth,Ginns P.,and Liem A.D."Boarding School,Academic Motivation and Engagement,and Psychological Well-Being:A Large-Scale Investigation." American Educational Research 51,no.5(2014):1007-1049。
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(15)李璧、羅昭遜、楊國珍等：《寄宿制小學兒童感覺統合及行為問題分析》，《中國校醫》2003年第17期。
(16)葉敬忠、潘璐：《農村小學寄宿制問題及有關政策分析》，《中國教育學刊》2008年第2期。
(18)張晨、沖碑忠：《甘肅臨洮加大投入提升農村教學點教育教學質量》，《中國教育報》2013年12月14日。
(19)潘家華、魏後凱：《城市發展報告No.6——農業轉移人口的市民化》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。
(20)根據《中國教育統計年鑑2013》有關數據計算所得。
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(36)王衛星：《美麗鄉村建設：現狀與對策》，《華中師範大學學報(人文社會科學版)》2014年第1期。
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(39)W.，Little A."Multigrade Teaching:Towards an International Research and Policy Agenda." International Journal of Educational Development 21,no.6(2001):481-498。
(40)W.，Little A."Education for All:Multigrade Realities and Histories." In Little A.W.Education for All and Multigrade Teaching:Challenges and Opportunities.Dordrecht,The Netherland:Springer,2006:1-46。
一、教學點生存狀態
根據統計，2012年平均每2.6個行政村有一所小學或者教學點。其中每個教學點平均49個學生，5.1%的學生在複式班就讀；部分教學點有高年級，5、6年級學生總數占教學點學生數的16%②。偏遠農村學生家庭大多比較貧困，就近入學能大幅降低家庭教育成本，並避免兒童超齡入學。教學點對於保障偏遠貧困農村兒童接受義務教育起到至關重要的作用，但多年來面臨撤併風險，發展困難重重。
(一)教學點屬性界定含糊不明
教學點是義務教育最低一級教學機構，對於什麼樣的教學機構可以認定為教學點，國家沒有統一規定。2013年在教育事業統計中義務教育教學機構的類型分為小學、小學教學點、初級中學、九年一貫制學校、十二年一貫制學校。對小學教學點的界定是：為方便適齡兒童就近入學，實施初等教育不計校數的教學機構③。這個定義對在什麼標準下“不計校數”缺乏進一步解釋，但傳遞了兩點信息，一是教學點不是學校，並被某些決策者曲解為國家定的學校建設標準可以不適用於教學點；二是教學點的界定權力在地方，不同地方對教學點的劃定標準不一樣，同樣不足百人的學校在不同地方具有不同地位。有的地方關注有無法人資格，有的地方關注年級是否齊全，有的地方關注學生人數。而關於人數的劃分也缺乏一致性。中國教育科學研究院督導與評估研究中心2011年對68個縣抽樣調查顯示，70%的教學點在50人以下，85.5%的教學點在100人以下④。此外，還有村小學與教學點界限不清，29.7%的村小學人數在100人以下。教學點的界定並不是一個簡單的名稱問題，涉及管理權屬、建設標準等一系列方面。
(二)教學點困境是農村公共服務體系薄弱的縮影
教學點問題本質是農村發展問題。長久以來，二元社會管理理念以及政府官員考核導向造成經濟高速增長的同時農村公共服務的提供長期欠債⑤，農村地區網管供水、電力供應、燃氣和暖氣等現代文明基礎設施都比較薄弱，公共運輸、衛生、網絡覆蓋以及一些基本的生活、消費設施都處於落後狀態。教學點作為農村公共服務體系的組成部分同樣不能倖免，吸引不來也留不住好教師，高質量教學機構的缺乏更將農民家庭逐出村莊。據中國教育科學研究院督導與評估中心2011年的調查結果顯示，教學點雖然平均校舍建築面積比較充足，但部分地區存在校舍破敗的問題，辦學條件的底部現象主要出現在圖書資源、儀器設備方面。32%的教學點沒有配置圖書，生均儀器設備值中位數僅為39元。教學點教師配置從數量到質量都處於弱勢地位。1師1校的教學點占比38.3%，76.9%的教學點教師數在3人及以下；西部教學點有17.8%的教師是代課教師；教師年齡老化，中部51歲及以上教師比例為42.54%，西部為26.2%；教師學歷水平低，48.3%的西部教學點教師學歷僅為中等及以下⑥。
追求規模效益的政策導向進一步加劇了教學點的不利處境。2001年中央財政設立了“中小學布局調整專項資金”鼓勵辦學規模化。各類工程、項目和計劃等都強調規模效益和投入的輻射效應，學校達不到一定規模項目資金不予支持，學校將可能被撤併的項目資金也不予支持⑦。近年來規模最大的工程——“農村義務教育薄弱學校改造計劃”在大部分地區落實路徑也是“擇優錄取”，先從支持縣鎮初中開始過渡到鄉初中、再到鄉中心小學、到村完小，就連以補充偏遠農村教師為目標的特崗計劃在執行過程中都很難落實到教學點。長期的積貧積弱被認定為教學點的本質，反而成為地方政府撤併教學點的依據，總是面臨被撤併的風險。
(三)在國家政策中教學點沒有學校地位
教學點學校屬性不明，沒有獨立的學校資格，並且地處偏遠、交通不便，因而很少被涵蓋在學校績效評價和督導檢查工作範圍中，這給教學點有關政策在地方的落實留下了彈性。辦好村小學和教學點是2012年以來一系列國家文件不斷重複的要求，國家文件涉及幾個方面，如基本辦學條件、公用經費、教師配置、信息化和管理，但對“辦好”的明確的硬性規定還是比較少。政策文件中沒有將教學點單獨列出的則完全由地方決定是否適用於教學點。
1.辦學條件
國家政策文本中，對於教學點的基本辦學條件應該達到什麼樣的水平，只有校舍堅固安全，人人都有課桌椅是最為明確的要求，而這兩點是無法滿足完成現代教學任務需要的。那麼教學點的辦學水平應該達到什麼程度呢？《農村普通中小學校建設標準(2008)》沒有涉及教學點任何信息，文件里學校類型中最接近教學點的教學機構類型是非完全小學，規模為4班120人，超出了多數教學點的規模。從公平的角度講，國家辦學條件標準、國家課程標準等雖然沒有特別提出是否適用於教學點，教學點作為義務教育教學機構類型之一應該在國家文件覆蓋範圍內，但正是因為政策文本的語意模糊，給教學點的發展帶來很大損害。由於地方懶政、國家學校建設標準過高、片面追求規模效益等原因，地方對教學點的建設沒有按照國家標準實施。對於教學點的辦學條件標準，各省採取不同方式處理，有的省份直接忽略教學點問題，有的省份要求市級單位制定教學點辦學條件標準，有的省份在中小學辦學條件標準的個別條目中註明對教學點的要求，少數省份為教學點辦學條件制定了專門的標準⑧。從制定了標準的地區看，一般仍舊將教學點作為臨時性機構對待，部分規定比國家學校建設標準的最低要求還低。
2.公用經費
教學點不是獨立機構，一般附屬於完全小學、鄉鎮中心小學或者縣直管，學生公用經費合併在中心學校、完全小學等上一級教學機構中統籌使用，沒有獨立賬戶，並且教學點的負責人職級較低，沒有審批經費的權力，教學點的經費常常被擠占、挪用。而且教學點由於人數少人均運行成本較高，按照統一的農村公用經費標準核准經費必然造成其運轉經費不足。鑒於此，2012年的《意見》提出，對學生規模不足100人的村小學和教學點，按100人核定公用經費，從數量上提高了教學點公用經費的保障水平；2014年，《關於進一步做好村小學和教學點經費保障工作的通知》(教財函[2013]147號)提出，要逐步提高校舍維修改造長效機制資金用於校舍日常維修的比例，並優先滿足村小學和教學點需求。這些政策措施對於改善村小學和教學點的辦學條件意義重大。採取“中心學校要將村小學和教學點收支情況在會計賬目上分校(點)單列反映”，“每學期公示中心學校本部、村小學和教學點財務收支狀況，年初和年底分別公示預、決算數據，並在縣級教育局網頁上保留一年，主動接受社會監督”等措施，將有助於解決教學點公用經費被截留、挪用等問題，有助於考核教學點主管單位是否重視教學點建設。出於節約的考慮，政策文本給政策執行留下了靈活性，允許在教學點辦學條件滿足教學需求的情況下，將公用經費撥付給其他學校。但是文件沒有明確規定什麼是“滿足教學需求”，誰來判斷和決定是否“滿足教學需求”，由此導致有的地方將撥付標準改為不滿50人按50人撥付，有的地方則改為不滿120人按照120人撥付，有的地方把省定生均公用經費標準上浮30%⑨。提高教學點公用經費標準的行為應當鼓勵，降低標準的行為又該如何監督和懲戒呢？
3.教師配置
2001年《關於制定中小學教職工編制標準的意見》(國辦發[2001]74號)提出，農村教學點的編制計算在鄉鎮中心小學內。山區、湖區、海島、牧區和教學點較多的地區，在按照學生比例計算編制的基礎上，按照從嚴從緊的原則適當增加編制。此外，《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關於制定中小學教職工編制標準意見的通知》(教人[2002]8號)規定，城市小學和縣鎮小學每班可配備教師1.8人，農村小學每班可配備教職工數由各省(區、市)根據實際情況確定。從政策文件上看並沒有對村小學、教學點教師編制按照城市、縣鎮一刀切配置的規定，但在實際執行過程中，農村小學1：23的編制標準常被採用。2009年《關於制定中小學教職工編制標準意見的通知》(中央編辦發[2009]6號)重申保障編制緊張的教學點對於教師的需求，2012年《關於加強教師隊伍建設的意見》(國發[2012]41號)、《關於大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見》(教師[2012]9號)、《關於深入推進義務教育均衡發展的意見》(國發[2012]48號)等文件都提出“逐步實行城鄉統一的中小學編制標準”，但都沒有出台教學點教師編制標準，僅對村小學和教學點提出“予以傾斜”的原則，沒有更明確的說明。《關於深入推進義務教育均衡發展的意見》還提及村小學和教學點應合理配置各學科教師，配齊體育、音樂、美術等課程教師。而根據我們調研情況顯示，2014年僅有部分省(區)在核定編制時對村小學和教學點予以傾斜，部分地區仍舊對城市學校實施傾斜政策。可見，地方行為與中央文件精神不一致的現象普遍存在，解決教學點問題絕不是依靠教育系統內部就可以做到的。
村小學和教學點教師數量補充以及質量提升更是難點。在政策文本中，教師補充和待遇是並在一起被表述的，希望通過提高待遇吸引教師前來任教。《意見》提出，“職稱晉升和績效工資分配向村小學和教學點專任教師傾斜，鼓勵各地採取在績效工資中設立崗位津貼等有效政策措施支持優秀教師到村小學和教學點工作。”2013年頒布的《關於實施教育扶貧工程意見的通知》(國辦發[2013]86號)鼓勵教師到片區任教，設立專項資金，對在片區鄉、村學校和教學點工作的教師給予生活補助，邊遠艱苦地區農村學校教師周轉宿舍建設工程優先在片區實施。但截至2014年3月，只有14個省份的219個縣已實施鄉村教師生活補助，實施縣覆蓋率僅為31%。已實施縣平均補助標準為每人每月258元，不能起到激勵和穩定教師隊伍的作用。而且教師生活補助覆蓋面窄，目前補助政策僅覆蓋到集中連片地區，其他地區大部分教學點教師的補助尚無著落。⑩
4.布局設置
《意見》對教學點設置提出規定，“人口相對集中的村寨，要設置村小或教學點；人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方，應保留或設置教學點。各地要根據不同年齡段學生的體力特徵、道路條件、自然環境等因素，合理確定學校服務半徑，儘量縮短學生上下學路途時間。”(11)教育部的徵求意見稿中曾經對上下學路途上步行或者乘車時間提出不超過40分鐘的要求，按照目前2.6個行政村一個小學教學機構的分布情況來看，目前肯定存在大量的小學生步行時間超過40分鐘的情況。我國還有大量的村莊沒有便捷的公共運輸工具，一部分農村孩子為了求學必須住宿。
2006年，教育部頒布的《關於切實解決農村邊遠山區交通不便地區中小學生上學遠問題有關事項的通知》(教基[2006]10號)規定，“原則上低年級學生應就近入學”，“寄宿制學校建設以初中為主，小學高年級學生確需住校的應徵得當地學生家長同意後也可以寄宿。”但事實上，自2006年來農村小學寄宿生占比持續增長(見圖1)。2012年，農村小學寄宿生比例超過20%的省份有西藏(66.29%)、內蒙古(39.49%)、雲南(38.75%)、青海(36.34%)、湖北(25.97%)、湖南(22.36%)和山西(21.11%)(12)。其中雲南、青海和湖南農村小學寄宿生比例增長速度在全國也是最快的，從2007年到2012年增長比例分別為14.74%、14.2%和10.07%。中央政策對地方政府缺乏約束力是一個值得深思的問題。世界上沒有哪個國家有如此高的寄宿生比例，澳大利亞約有170所寄宿學校，英國有470所，北美有340所，並且以中學為主。(13)而我們的地方政府熱衷於建設寄宿制學校，雖然名義上的目標是縮小教育質量的城鄉差異，但在寄宿學校，小學生的心理和生理髮展的需求被忽視了，小學生與家鄉、與家庭的緊密聯繫也被切斷了。調查顯示，各個年級的小學寄宿生住校期間普遍有想家的情緒，渴望與父母和家人進行情感交流(14)；小學寄宿生的違紀行為及反社會行為與神經質行為問題檢出率均高於普通小學兒童(15)。寄宿生被圈在“寢室—教室—食堂—廁所”單調的生活方式上，寄宿生活限制了他們的活動空間，而小學生年齡小，未到心理斷乳期，容易形成情緒激化和逆反；同時，遇到困擾卻無法與家人交流，無法得到及時疏導或者減壓，容易產生孤獨感等情感問題；個別學生在封閉式嚴格管理的寄宿制學校里無法適應，性格上逐漸變得內向和封閉(16)。隨著人口向城鎮聚集，學生寄宿的需求將大幅降低，現階段大量建設的寄宿設施將被閒置。因此，全國範圍大規模建設寄宿制學校既違反兒童成長規律也與社會發展規律不協調。
2012年《意見》再次強調，“農村小學1至3年級學生原則上不寄宿，就近走讀上學”。但從我們最近的調研情況看，仍有部分地區熱衷於建新宿舍，擴大學校和班級容量，讓學生從小學1年級就來住宿。
圖1 分地區農村小學寄宿生占農村小學生總數的比例
資料來源：根據歷年《中國教育統計年鑑》計算所得。
二、教學點數量變化趨勢
多年來教學點數量總的趨勢是不斷減少，導致教學點數量減少的因素是多方面的，如，出生率降低、城鎮化、教學點質量差、政府追求辦學規模效益等。理論上，教學點數量減少應該是一個自然的過程，但是對教學點的數量變化做回顧性分析發現，國家政策對教學點縮減速度起了主導作用。
(一)國家政策變化是導致教學點數量變化的關鍵因素
20世紀90年代是我國“兩基”工作開展的重要時期，教學點數量大幅增長，為義務教育的普及做出了不可磨滅的貢獻。2001年《關於基礎教育改革與發展的決定》對合併教學點提出了要求，接著國家又出台了獎補政策支持地方撤併學校，造成教學點數量比上年下降了36%。隨後幾年教學點數量下降速度比較穩定，2010年達到低谷，全國有教學點6.7萬個，2011年、2012年都有所增長。教學點學生數量占全國小學生數量從2003年的4.3%下降到2009年3.3%最低點以後略有回升，2012年達到3.5%(17)。2012年中央開始嚴格控制撤併農村學校以後，各省重新做了農村學校布局規劃，地方新建、恢復、改造教學點的報道屢見不鮮。無論是城鎮化率的增長還是農村小學數量、出生率的降低都是漸變的，唯獨教學點數量發生比較大的起伏和跳躍，而起伏點與政策的變化相吻合，所以，政策影響對教學點的存亡是非常關鍵的。
(二)城鎮化進程與教學點數量的關係不是簡單負相關
不少人從感性上認為城鎮化率越高教學點越少，教學點減少甚至消失是大勢所趨。數據分析結果顯示，20世紀教學點數量和城鎮化率都處於增長狀態，從2000年起，教學點數量快速減少，而城鎮化率持續穩定增長，沒有大的起伏。雖然從統計上可以計算出二者顯著負相關(=-0.93，p=0.00＜0.05)，但是當考慮出生率的因素後，二者的相關關係不復存在(=-0.32，p=0.13＞0.05)。按照出生率的遞減比例減少教學點的速度比較合適，但從圖2來看，相比出生率的穩定下降，教學點數量減少速度過快。
圖2 1989-2012年教學點數量、出生率與城鎮化率變化趨勢
註：出生率按照6歲入學錯位計算，2012年教學點數量對應的是2006年的出生率。
資料來源：教學點數據來源於歷年《中國教育統計年鑑》，出生率和城鎮化率來源於國家統計局國家資料庫。
城鎮化造成人口的聚集，同時也導致沒有參與聚集的那部分人顯得更加分散。城鎮化與出生率下降共同作用導致部分教學點沒有生源，人口聚集同時也造成完全小學萎縮變成教學點。據《中國教育報》報道，伴隨著農村適齡入學兒童的逐漸減少和城鎮化進程的加快，臨洮縣基礎教育的學校結構隨之發生巨變。十年前，全縣小學在校生有6.78萬人，到2013年減少至3.02萬人；完全小學由10年前的366所減少到現在的207所，教學點則由137個增加為172個，在校生一共只有1040人，其中5人以下的教學點達六成以上。(18)
城鎮化不會帶來教學點迅速減少或者消失。中央農村工作會議界定城鎮化是一個自然進程，就說明人為強迫農民進城加速城鎮化是違反中央政策的。首先，城鎮化的成本需要時間化解。中國社科院測算農民工市民化的人均公共成本全國平均約為13萬元，個人支出成本約為1.8萬元/年；除此之外，絕大多數農民工還需要支付平均約為30萬元/戶的購房成本(19)。這個成本無論對個人還是政府來說都是沉重負擔。其次，拉美國家快速城鎮化導致貧民窟問題是我們的前車之鑑。2013年，全國義務教育階段的進城務工隨遷子女在校生有1277.2萬人，農村留守兒童達2126.7萬名(20)，城鎮化首先要解決存量的需要。此外，雖然農村常住人口持續減少，但農村戶數以及戶籍人口持續增加(見圖3)，這部分人口不能及時城鎮化就仍舊有在農村接受教育的需要。第三，18億畝耕地紅線是城鎮化發展的三個底線之一。土地永遠需要人耕種，不論耕種者是農民還是農業工人，其子女都有接受教育的需要。第四，隨著人口減少和城鎮化程度的提高，教學點有可能出現在小鎮上，這在已開發國家已經成為現實。
圖3 農村戶數、戶籍人口及常住人口變化趨勢
資料來源：國家統計局國家資料庫。
三、高度城市化國家對小規模學校的政策
隨著城鎮化程度的提高，農村小規模學校的比例會越來越高。已開發國家的經驗證明小規模學校或者教學點將長期存在，他們對待教學點的政策值得我們學習和借鑑。
(一)高度城市化國家也存在大量“教學點”
英國城市地區近2年出現小學學位嚴重不足的問題，但全國小學從1950年到2010年學校平均規模一直比較穩定，在200人左右波動。(21)2012年100人以下的學校有2388所，占比14%。(22)由於經濟蕭條英國政府試圖關閉小規模學校，但是遭到小規模學校聯合反對。目前學校服務半徑多為2—3英里。
美國農村中小學學校占比33%，學生數占比20%，農村學區入學中小學生數的中位數為537人，小於這個人數被定義為小規模農村學區，小規模農村學區占全美農村學區的50%。(23)20世紀80年代後，美國從合併小規模學校的做法轉為保留小學校、甚至拆分大規模學校的做法。《不讓一個兒童落後法案》更是推崇小就是好的理念。
澳大利亞地廣人稀並且存在大量原著居民，政府承諾不論學生居住在哪裡都能夠接受高質量的教育。例如，昆士蘭州一半的學校位於偏遠的農村地區，接納了四分之一的州立學校學生。以Abercorn State School為例，該校能夠承擔從學前班一直到7年級的教學任務，實行複式教學。學校只有29名學生，全職教師2名，兼職教師1名、教學輔助人員1名、行政人員1名、球場管理員1名、清潔工1名、校車司機1名(24)。
韓國目前農村地區學生人數在100人以下的小學數占整個農村學校數的60%。判斷小規模學校的標準從1982年的不足180人降至不足60人。(25)被判定為小規模學校就面臨被合併的危險，學校消失造成了農村社區凋敝，因此社會強烈反對國家一刀切的合併政策。韓國城市化水平到2006年已經高達90.2%，2009年農村學校數占全國學校數的43.1%，農村60人以下小規模學校占全國學校總數的15.3%(26)。
(二)小規模學校保障了不分居住地的教育公平
從成本角度來講，各國政府都傾向於提高學校的規模辦學效率。但是從公平角度來講，不論公民居住在哪裡都有就近享受到高質量教育的權利，這是已開發國家保留大量教學點的原因之一。
20世紀90年代開始，美國開始了一場涉及城鄉學校的“小規模學校運動”，該運動不僅僅是對學校制度的改變，更是關於學校規模認識上的改變。大規模學校被視為工廠模式文化產物。(27)城市地區將大規模高中分拆成小規模學校從而顯著提高了學生畢業率。為了扶持農村地區小規模學校發展，2000年底美國政府發起了“農村教育成就項目”(Rural Education Achievement Program)，幫助缺少人力和資源去競爭聯邦競爭性撥款的農村學區，以及通常因為學生數量過少、所得分配經費過少而無法滿足教育教學活動需求的農村學區。該項目包括兩個子項目：一是小型農村學校成就項目(Small Rural School Achievement)，主要針對學生的日平均就學人數低於600人的學區，或者所在縣的人口密度為平均每平方英里低於10人的學區；二是農村低收入學校項目(Rural and Low-Income School Program)，主要針對人口統計中貧困率在20%及以上的學區。該項目主要目的是幫助農村學區達到州規定的年度進步要求。聯邦政府每年以公式法向各州撥付獎勵資金補助農村學區，如果州政府不承擔繼續分配資金任務則由學區直接向聯邦教育部申請，這種申請則變成競爭性的。資金主要用於該地區教師招聘、專業發展、使用新教育技術、家校合作、建立安全無毒品學校等。(28)
澳大利亞新南威爾斯州政府從2013年起計劃在四年內投入8千萬澳元實施農村和邊遠地區教育藍圖行動，用以縮小城鄉學生學業成就差距。其主要措施有：加強早期教育；提供廣泛的課程選擇機會，尤其對天才兒童提供更多機會；實施新的計劃吸引和保留高水平教師和學校領導來工作；建立15個綜合性的專家支持服務中心幫助農村學校滿足學生在福利和健康方面的需求。(29)
國外研究證明，學校規模小學生輟學機率低(30)，並有助於減少學生問題行為，提高學生對學校活動的參與率(31)。在小規模學校，每個學生都能夠被所有人所認識，自我價值感較高，教師和校長能夠認識所有學生，學校能夠更靈活、更及時對學生需求做出反應。當學校個性化時學生的行為會更好(32)。小規模學校可以採用核心課程的方式以減少對教師數量的要求，也可以通過學校之間採用遠程教學共享教師的方式開齊課程(33)。與學校被撤併的社區相比，有學校的社區能夠獲得更多人氣、政府資助、工作機會、更高個人經營所得(34)。針對小規模學校辦學成本高的批評，國外學者認為應當從更廣的範圍看這個問題，集中辦學時校車成本將大幅提高，政府還需要僱傭更多非教學人員保障學生安全，學生輟學則是更高的社會成本。
四、教學點的存在意義
教學點的存在不論對過去、現在還是未來都有重要意義。
第一，國家安全的需要。有的邊境縣規定邊境線附近中小學的布局調整要充分考慮守土戍邊及地處山區的特殊性，要做到邊境2公里範圍內的學校一律不予撤併。邊境線的教學點不得隨意撤併的規定是高瞻遠矚的，雖然增加了地方財政負擔，但守衛了國土安全。
第二，社會公平與社會融合的需要。聯合國教科文組織在《全民教育全球監測報告2010：普及到邊緣化群體》中提出，累計受教育年數最少的20%人口應被認定為“邊緣化群體”。學校建設要保障人人可及，應考慮上學距離對貧困兒童、女性兒童、殘疾兒童可能帶來的影響。(35)我國教學點就讀的學生家庭大部分處於底層的20%，屬於相對邊緣化的群體。雖然沒有正式的統計數據證明教學點就讀學生家庭貧困，國家統計局公布的2012年鄉村居民每戶平均常住人口數可以間接說明，收入越低在農村長期居住的家庭人口越多(見圖4)，有孩子在農村學校就讀的機率越大。低收入戶家庭鄉村常住人口達到4.4人，比高收入戶多了1.2人。低收入戶家庭沒有能力進城務工，或者進城務工以後沒有能力將孩子帶在身邊上學，或者沒有能力支付孩子到更好學校就讀的交通和生活成本。教學點的存在對這些人的受教育機會保障是非常重要的，辦好教學點，這個群體的後代才有脫貧的希望，才有融入主流社會的能力，這些對於縮小社會差距和社會融合具有重要意義。
第三，教學點的存在對於農村繁榮具有重要意義。如果村莊沒有學校或沒有好學校，村莊就不具有吸引力，年輕一代就不會紮根農村。農村社區發展中存在“軟體”建設不同步的問題(36)，教育機構的缺失和破敗當屬其中重要的一點。個別地方通過拉大教育質量的城鄉差異逼迫農民進城的做法是短視行為，與城鄉共同發展的理念背道而馳，最終會毀掉國家為建設新農村所付出的一切努力。從城鎮化角度講，大部分農業人口轉成非農業人口以後，發展家庭農場是我國農業生產和經營大力推廣的方向，家庭農場的生產生活特點決定了農場主、僱工家庭分散居住更好。(37)分散居住就意味著教學點存在是必要的。
圖4 按收入水平五等份分的農村居民平均每戶常住人口數
資料來源：根據國家統計局國家資料庫數據計算所得。
“統籌城鄉發展是比城市化的人口占多大的比例更重要的一個指標。這是更實質的一個城市化。就是說你要走到那一步，生活在鄉村的人並不一定都是從事農業了，而且他們的生活質量、生活環境、生活水平和城市都沒有更多的差異。”(38)教學點建設應是城鄉統籌發展的一部分內容，在城鄉國民待遇平等的城鄉一體化國策語境下教學點的辦學質量應逐漸達到城市學校水平。
五、教學點發展建設策略
教學點建設和農村社會的繁榮相輔相成，也涉及城鎮化和城鄉一體化的國家發展戰略落實的質量。辦好教學點一方面要重塑理念，另一方面要將理念落實到行動中。所有教學機構不論類型，所有學生不論居住地，均有權利獲得平等地位。
(一)給予教學點平等的學校地位
教學點立足於農村的公共服務神經末梢，在黨的教育培養目標指導下按照國家課程標準實施教學活動，屬於正規義務教育機構，不論其是否屬於“臨時性”的機構都應建好，因為任何國民的教育生涯永遠不存在“臨時”階段，不可能重來一遍。20世紀50年代初國家為了最大限度推進掃盲工作，曾經在邊遠農村需要年幼勞動力的地方設立過簡易小學，僅教授必要的語文、數學等知識。在當代，教學點對於保障邊遠地區平等受教育權仍舊至關重要，但不應以簡易方式對待，教學點應獲得與“學校”平等的地位，與“學校”的差別只在於規模大小之分，而不是行政地位和國家標準保障程度之分。教學點也應全面納入國家統計中，監控其教師配置和辦學條件狀況，並對社會公布以接受監督。
(二)認可和支持複式教學方式
我國社會長久以來認為複式教學是一種落後的教學形式，不同年級同時上課學生互相干擾，導致學生學習質量低下。不論從理論上還是從各國實踐經驗來看，複式教學只是混齡教學的一種形式，也是一種分層教學形式。聯合國教科文組織將複式教學視為實現全民教育目標的一個重要渠道。2014年4月在亞太地區辦公室召開的複式教學研究培訓會議指出，複式教學具有一系列重要價值：保障居住偏遠、交通不便兒童接受良好教育的權利，避免晚入學帶來的高輟學風險；是一種優秀的教育組織形式，以兒童為中心，互動、合作學習，並且跨年齡和年級；促進團體的凝聚與合作，強化人際交往和領導力的培養；能夠適應廣泛的文化和學校背景；成本小，生師比經濟等。複式教學在已開發國家和發展中國家都普遍存在，例如，歐洲有53%的小學生在複式班就讀，當然在歐洲的社會背景下實施複式教學是一種自主選擇而不是因學生數量問題被迫接受。(39)
複式教學本身不是問題，我國教學點教學質量低更多與學校閉塞、教師知識老化、管理鬆散、辦學條件差等因素有關。複式教學質量高低關鍵在於運用它的人有無能力用好，並且在很大程度上取決於對教學點的支持幫助機制是否有效。(40)甘肅臨洮縣在部分農村教學點探索實施了“垂直互動”複式教學模式改革，教學效果明顯改善。教學點的特點不僅要求教師能夠同時應對不同年齡的學生和不同年級的課程，還要求教師能夠承擔多個學科的教學，這有利於落實課程改革一直倡導的綜合課程理念，尊重知識的自然形態特徵，培養學生綜合運用知識的能力。目前面臨的問題是，中等師範學校撤併以後教師培養的專科性強化了、師範生學歷提升了，但滿足農村教學需求的靈活性、適應性下降了。因此，在教師培訓和培養時應關注教師在混齡和全科教學方面的能力提高。
(三)依據弱勢優先原則提高教師待遇
教學點的困境與決策者以及社會根深蒂固的效率第一的意識密切相關。要真正做到弱勢優先，從政府到社會需要一個轉變過程，例如，據我們的調查發現，偏遠鄉村教師享受生活補助的政策就引起了部分城鎮教師以及部分退休教師的不滿等。教學點地處偏遠，生活艱苦，待遇、培訓和發展機會都比其他學校差，因此大部分教師不願意去教學點任教。2012年以來國家先後出台10餘個文件涉及教學點，大部分提到要提高教學點教師待遇，保障教學點教師配置等，但只有對集中連片特困地區教學點和村小學任教教師發放生活補助是實質性的，且由於補助面窄標準低，也難以起到廣泛的激勵作用。地方自主實施、中央綜合獎補的原則不能解決地方政府尤其是財力薄弱地區的投入力度問題。新出台的《鄉村教師支持計劃(2015-2020年)》提出一系列要求地方政府提高教師待遇的政策，出資責任分配的原則沒有變化，同樣面臨地方和中央博弈的風險。
與各類工程、計劃相比，教學點教師待遇不是廣大群眾所關注的，彰顯度很低，直接受益面看起來也不大，但對於抬高社會底部的價值卻是實在的。根據調查數據估算教師配置情況，以40%的教學點配置1名教師、60%的教學點配置3名教師，每人每年發放1萬元補助計，全國教學點教師每年補助共需15億元左右。減少新增學校宿舍的建設，將這部分經費投入到農村教師崗位建設，學生將更願意就近入學。用實在的激勵措施誘導教師流向教學點對教師和學生來說都是一種公平的措施，用強制性措施要求教師流動到教學點，教師不僅未必能夠踏實教學，還有可能流出教師隊伍。同時還應該規定在教師自願的前提下，在教學點工作滿三年就可以安排到其他學校任教。
(四)提高地方政府治理能力
義務教育實施省級統籌、以縣為主的管理體制，提高地方政府治理能力是解決教學點教師配置問題的關鍵。首先，教師的編制數量核定、招聘錄用、職務評聘、交流調配、考核評價等職能由政府的不同部門負責，教育行政部門作為用人單位有參與權但缺乏實際決定權，與編制、財政、發改和人事等部門博弈過程中處於弱勢地位。為促進教師資源的均衡配置和優化配置，地方政府應進一步協調定崗、選人、用人和管人的權力。其次，在國家規定的編制總量控制只減不增的原則下，農村地區由於留守兒童看護、課程改革、營養餐等任務的增加，教師普遍工作量過大，調劑人員按班師比配置教學點教師對地方政府科學統籌能力提出了較高的要求。從現有資源挖掘潛力還需要政府自我改革，通過簡政放權減少對工作人員的數量需求，禁止政府各部門包括教育局在內的侵占教師編制、借調教師等行為，將教師編制歸還學校，讓教師回到講台。
教學點的建設和發展必須依靠農村社會大環境的改善，城鄉一體化是教學點的根本出路。
①根據歷年《中國教育統計年鑑》計算所得。
②依據《中國教育統計年鑑2012》的鄉村學校數、教學點數量、學生數等有關數據和國家統計局國家資料庫的行政村數量有關數據計算所得。
③教育部發展規劃司編制：《2013年教育事業統計報表及培訓教材》，http://www.stats.edu.cn/tjbz.aspx。
④⑥數據和資料來源於中國教育科學研究院督導評估研究中心於2014年9月—10月組織的31省(市、區)農村義務教育學校基本辦學條件遠程和實地調研。
⑤劉華安：《我國農村公共服務體系的例析與建構——從碎片化到整體性治理》，《廣東行政學院學報》2014年第3期。
⑦《中小學布局調整專項資金管理辦法》(財教[2003]47號)第六條。
⑧參見《河南省義務教育學校辦學條件基本標準(試行)》，《新疆維吾爾自治區義務教育教學點辦學基本標準(試行)》，《湖南省小學教學點辦學標準(試行)》等。
⑨參見山東省濟寧市《市教育局市財政局關於改善農村小學教學點辦學條件的實施意見》，廣東省清遠市《2013年市政府工作報告確定的重點工作落實情況表》、《關於調整清遠市中心區域教育管理體制和學校布局的決定》等。
⑩教育部辦公廳：《關於2013年連片特困地區鄉村教師生活補助項目實施情況的通報》，http://www.snedu.gov.cn/news/qitawenjian/201403/28/7752.html。
(11)教育部：《規範農村義務教育學校布局調整的意見(徵求意見稿)》，http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6197/201207/139758.html。
(12)(17)根據歷年《中國教育統計年鑑》計算所得。
(13)A.,Papworth,Ginns P.,and Liem A.D."Boarding School,Academic Motivation and Engagement,and Psychological Well-Being:A Large-Scale Investigation." American Educational Research 51,no.5(2014):1007-1049。
(14)葉敬忠、潘璐：《農村寄宿制小學生的情感世界研究》，《教育科學研究》2007年第9期。
(15)李璧、羅昭遜、楊國珍等：《寄宿制小學兒童感覺統合及行為問題分析》，《中國校醫》2003年第17期。
(16)葉敬忠、潘璐：《農村小學寄宿制問題及有關政策分析》，《中國教育學刊》2008年第2期。
(18)張晨、沖碑忠：《甘肅臨洮加大投入提升農村教學點教育教學質量》，《中國教育報》2013年12月14日。
(19)潘家華、魏後凱：《城市發展報告No.6——農業轉移人口的市民化》，北京：社會科學文獻出版社，2013年。
(20)根據《中國教育統計年鑑2013》有關數據計算所得。
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