公共管理被分為國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理三個層次，社區管理就屬於社會公共管理。公共管理社區化是20世紀70年代以來西方行政改革的重要趨勢，也是新世紀中國建構公共服務型政府的戰略選擇。其含義是指地方政府以社區為基本單元轉變職能，開展行政管理和供給公共服務的方式、行為和過程。
一、中國公共管理社區化的歷史演進
中國公共管理社區化行動緣起於2000年武漢市江漢區社區體制改革。具體上中國公共管理社區化是在宏觀和微觀兩個層面的推動下實現的：
（一）宏觀層面
在宏觀層面，經濟性分權改革和行政性分權改革推動了政企分離和城市政府內部權利關係的變遷。
20世紀80年代—90年代，以經濟市場化為主導的第一階段社會轉型，推動了政治運行機制從集權化轉向分權化。借鑑國際經驗，我國的分權化改革採取了「可控性」策略，即在宏觀政治架構不變的前提下，逐步調整國家與市場、行政科層體系內部（中央與地方、地方政府內部）的權利關係。從20世紀70年代的放權讓利改革，到20世紀80年代的財政包干改革，再到20世紀90年代的分稅制改革，後到20世紀90年代後期以來的政府機構改革，逐步推進經濟性分權改革和行政性分權改革。通過經濟性分權改革，基本實現了政府行政管理（公共服務）與市場自主治理的分離；通過行政性分權改革，地方政府獲得了相對完整的行政管理權。就城市政府內部分權而言，伴隨市區政府分權，城市管理結構從「一級政府、一級管理」轉向「兩級政府、兩級管理」，伴隨區政府與街道辦事處分權，初步形成「兩級政府、三級管理」城市治理結構。
（二）微觀層面
在微觀層面，政府與社區分權改革推動了公共管理社區化。中國第一階段社會轉型使經濟運行機制與社會運行機制之間產生巨大的「落差效應」。各種社會問題逐漸向社區沉澱，使社區成為社會問題的倉儲域和利益主體的博弈域。借鑑國際經驗，社區建設必須先建社區並賦予其相應的權力和資源，在進一步分權化改革進程中，政府把向社會和公民分權也作為改革的重要內容，突出表現在擴大公民參與公共管理的自主權、大力發展社區組織、推進社區管理和社區建設上。伴隨社區建設和社區功能擴展，政府賦權社區組織，社區組織獲得一定的自治權，城市治理結構開始出現政府組織的行政管理與社區組織的自治管理的分離，逐步形成「兩級政府、四級管理」的治理結構。
二「、江漢模式」的剖析
（一）「江漢模式」的特點
江漢區的改革以政府主動轉變自身職能為特點：一方面，著重理順社區組織和街道辦事處的關係，逐步改變將社區居委會作為街道辦事處派出機構的做法，引導、支持社區居委會等社區組織發揮自治功能；另一方面，著重理順社區組織和政府職能部門的關係，採取「條專到底」的方式，將政府行政管理和公共服務「下沉」到社區，政府部門獨立完成社區公共事務並主動接受社區組織考評監督。
江漢區的改革順應了城市社會問題社區化的現實，部分改變了傳統居委會時代「責大無權」問題，使社區居委會擁有一定的資源和權力。學術界稱之為「江漢模式」。
（二）「江漢模式」有關公共管理社區化的創新
「江漢模式」有關公共管理社區化的創新主要體現在以下三個方面：
首先，創新了公共服務機制。「江漢模式」使全區建立起了政府購買、社區服務中心運作、居委會協調監督、居民受益的社區公共服務機制。同時，在新型體制的運行中，通過建立健全工作目標量化考評機制、工作激勵機制、競爭上崗機制和民意測評機制，打破了平均主義、吃「大鍋飯」的利益分配格局，充分調動了社區工作人員的積極性和主動性。通過改善社區工作條件，保障社區工作經費，最大限度地激發了社區黨組織、居委會和公共服務站的工作潛能。新體制的運行，還促進了街道辦事處科室之間、社區居委會與社區公共服務站之間、社區公共服務站內部工作小組和成員之間更為融洽的互助協作關係的形成，並逐漸形成長效機制。
其次，整合了社區工作人力資源，江漢區採取因事設崗、按需定員、一崗多責、競爭上崗的措施，以所在社區服務對象數量、地域大小等作為人員配置依據，對社區公共服務站工作人員進行了統一核定,精簡128人，總人數由原來的2594人減至2466人（服務員1021人、協管員1445人），促進了人員素質和工作效率的提升。
再次，強化了居委會自治主體地位。通過三次改革創新，江漢區適度地分離了社區居委會的行政職能，理順了基層政府與社區居委會的關係，改變了過去社區居委會全權負責社區管理與服務、既是「運動員」又是「裁判員」的雙重角色，減輕了社區居委會的工作負擔，淡化了居委會的行政色彩，還原了居委會作為基層群眾性自治組織的本來面目。
新管理體制運行以來，江漢區各社區居委會通過有效行使「五權」，充分履行了協助監督職能，發揮了橋樑紐帶作用;通過培育發展社區民間組織、志願者服務組織，使居民自治由「無序化」向「有序化」轉變、由「零散化」向「組織化」轉變，擴大了社區參與；通過開展老城區物業自助服務，拓展了社區服務空間，增強了管理社區事務、服務社區居民的能力，也提升了社區自助互助服務的專業化水平。
（三）「江漢模式」存在的問題及發展
「江漢模式」為全國許多城市的社區建設與體制改革提供了可資借鑑的經驗，產生了較大的擴展效應，但其內涵的缺陷也隨著「江漢模式」的推廣逐漸「顯山露水」。全國出現了公共管理社區化失范問題，各政府職能部門紛紛在社區「搶攤登陸」，將社區作為政府開展行政管理和提供公共服務的基本單元，社區居委會逐漸「內卷化」。正是在這種背景下，2000年以來全國各地出現了新一輪社區體制改革「浪潮」，出現了若干公共管理社區化模式。其基本做法是，在社區設置社區工作站（社區服務站），承接政府部門轉移的社區行政事務和社區公共服務職能，以理順政府（市、區、街政府部門）與社區（社區組織）的關係。這些有益的探索為中國公共管理社區化提供了可借鑑的經驗。
三、中國公共管理社區化的對策
（一）繼續豐富公共管理社區化的內涵傳統公共行政思維決定了政府在社區建設中習慣「一統到底」，把社區作為政府開展行政管理和提供公共服務的基本單元。與傳統公共行政不同，新公共管理和新公共服務理論認為：政府與社會既要分開，也要合作，公共權力部門、非政府組織和公眾都是公共事務治理主體；在角色和功能上，政府要把「掌舵」與「划槳」分開，政府不再是無限制承擔公共產品和服務的具體生產和提供者；在公共事務治理機制上，行政機制、自治機制、准市場機制等都是可能的選擇；政府介入公共服務的方式有監管、付費和直接提供三種。這一全新的治理思維對於公共管理社區化的路徑選擇具有重要的啟發意義。借鑑新公共管理和新公共服務理念，走出當下公共管理社區化失范的根本途徑是構設社區公共事務分類治理體系，形成多元合作治理網絡。合作首先需要分工。社區公共事務分類治理就是政府組織的行政管理與社區組織的自治管理相分開、政府組織「掌舵」與其他社會組織「划槳」相分離的過程。這一過程包括治理主體功能邊界的界分、治理結構的重組和治理機制的創新。
（二）明確界定社區治理主體之間的功能邊界
中國公共管理社區化是由「行政一體化社會」向「小政府、大社會」轉型的過程。現實存在的最大問題是各類社會組織缺乏合理的社會分工，缺乏明晰的功能邊界，存在「過大的政府」、「過大的社區組織」、「過小的社會中介組織」問題。因而，中國公共管理社區化改革的關鍵點是重新劃分政府組織、社區組織和社會中介組織的功能邊界。在這一點上中國與西方不同。英國學者格里·斯托克基於西方健全的公民社會基礎提出：「治理在為社會和經濟問題尋找解答過程中存在界限和責任方面的模糊之點，治理理論不僅承認我們的政府制度愈來愈複雜而且提醒我們注意責任的轉移、國家退後一步而把責任推給私營部門和志願團體——從廣義上說推給公民的這樣一種打算。」在我國社會組織發展非均衡的前提下倡導組織責任邊界模糊化顯然會導致「治理失敗」。因此，改善社區治理必須明確界分各類社會組織尤其是公共組織之間的功能邊界，其具體進路是重新細分社區公共事務。根據社區公共事務內在屬性以及供給主體的差異性可以把社區公共事務分為三類：第一類是社區行政事務，即以社區為單元由特定的執法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合。第二類是社區公共服務，即以社區為單元主要由專業性組織提供的服務型公共產品的組合。第三類是社區自治事務，社區公共事務分離出社區行政事務和社區公共服務後，剩下的事務屬於社區組織事務，由社區組織承擔。
（三）建立「多中心」的社區治理秩序
從責任主體角度細分社區公共事務，構設理想的社區治理模式意味著治理主體秩序從單中心走向多中心。但需要進一步探尋的是，在社區公共事務治理中，應構造什麼樣的多中心主體秩序？如何構造社區公共事務分類治理主體秩序？前一個問題需要回答的是介入社區公共事務治理可能的組織形式及其相互關係，後一個問題需要回答的是這樣的組織形式需要怎樣的制度條件。經濟合作與發展組織（OECD）成員國家政府職能社區化最基本的經驗是通過分權化改革打造多樣化的公共服務的提供主體。借鑑國際經驗，我們認為，社區公共事務分類治理可能的組織至少有如下三大類六種形式：第一類是政府組織，包括區政府部門和區政府直屬公共服務實體，前者屬於區政府核心部門，後者又稱政府直屬事業單位。政府組織是社區行政事務治理主體。第二類是社區組織，包括社區法定組織和社區民間組織，是社區自治事務的治理主體。第三類是其他社會組織，包括公營獨立事業單位和民辦非企業單位，是社區公共服務的主要治理主體。此外，駐社區單位也是利益相關者，是單位型社區物業服務事務的治理主體。
（四）創新社區公共事務治理機制
社區公共事務分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區公共事務治理結構的重建旨在調整治理主體之間的權利關係。在政府組織、社區組織、其他社會組織權責重新分配基礎上，還要進一步創新社區公共事務的治理機制。根據社區公共事務分類治理理念，不同的事務採取不同的治理機制。社區行政事務採取行政機制進行管理。社區公共服務主要採用准市場機制提供。社區自治事務主要採用自治機制（表1）。
表1.社區公共事務分類治理理念中國公共管理社區化實質上是政府行政管理與社區自治管理、政府「掌舵」與「划槳」相分離的過程。中國社區公共治理需要多維的思路和多元的參與治理，其路徑選擇是社區公共事務分類治理。通過社區公共事務分類，重新梳理各類社會組織職能，界定治理主體之間的功能邊界；通過基層政府組織重構、權力調整和新的制度安排，實現治理主體秩序從「單中心」到「多中心」的轉換；通過治理機制創新，不同屬性的事務採取不同的治理機制，這將為社區組織和社會中介組織的健康發育提供資源、空間和機會。
一、中國公共管理社區化的歷史演進
中國公共管理社區化行動緣起於2000年武漢市江漢區社區體制改革。具體上中國公共管理社區化是在宏觀和微觀兩個層面的推動下實現的：
（一）宏觀層面
在宏觀層面，經濟性分權改革和行政性分權改革推動了政企分離和城市政府內部權利關係的變遷。
20世紀80年代—90年代，以經濟市場化為主導的第一階段社會轉型，推動了政治運行機制從集權化轉向分權化。借鑑國際經驗，我國的分權化改革採取了「可控性」策略，即在宏觀政治架構不變的前提下，逐步調整國家與市場、行政科層體系內部（中央與地方、地方政府內部）的權利關係。從20世紀70年代的放權讓利改革，到20世紀80年代的財政包干改革，再到20世紀90年代的分稅制改革，後到20世紀90年代後期以來的政府機構改革，逐步推進經濟性分權改革和行政性分權改革。通過經濟性分權改革，基本實現了政府行政管理（公共服務）與市場自主治理的分離；通過行政性分權改革，地方政府獲得了相對完整的行政管理權。就城市政府內部分權而言，伴隨市區政府分權，城市管理結構從「一級政府、一級管理」轉向「兩級政府、兩級管理」，伴隨區政府與街道辦事處分權，初步形成「兩級政府、三級管理」城市治理結構。
（二）微觀層面
在微觀層面，政府與社區分權改革推動了公共管理社區化。中國第一階段社會轉型使經濟運行機制與社會運行機制之間產生巨大的「落差效應」。各種社會問題逐漸向社區沉澱，使社區成為社會問題的倉儲域和利益主體的博弈域。借鑑國際經驗，社區建設必須先建社區並賦予其相應的權力和資源，在進一步分權化改革進程中，政府把向社會和公民分權也作為改革的重要內容，突出表現在擴大公民參與公共管理的自主權、大力發展社區組織、推進社區管理和社區建設上。伴隨社區建設和社區功能擴展，政府賦權社區組織，社區組織獲得一定的自治權，城市治理結構開始出現政府組織的行政管理與社區組織的自治管理的分離，逐步形成「兩級政府、四級管理」的治理結構。
二「、江漢模式」的剖析
（一）「江漢模式」的特點
江漢區的改革以政府主動轉變自身職能為特點：一方面，著重理順社區組織和街道辦事處的關係，逐步改變將社區居委會作為街道辦事處派出機構的做法，引導、支持社區居委會等社區組織發揮自治功能；另一方面，著重理順社區組織和政府職能部門的關係，採取「條專到底」的方式，將政府行政管理和公共服務「下沉」到社區，政府部門獨立完成社區公共事務並主動接受社區組織考評監督。
江漢區的改革順應了城市社會問題社區化的現實，部分改變了傳統居委會時代「責大無權」問題，使社區居委會擁有一定的資源和權力。學術界稱之為「江漢模式」。
（二）「江漢模式」有關公共管理社區化的創新
「江漢模式」有關公共管理社區化的創新主要體現在以下三個方面：
首先，創新了公共服務機制。「江漢模式」使全區建立起了政府購買、社區服務中心運作、居委會協調監督、居民受益的社區公共服務機制。同時，在新型體制的運行中，通過建立健全工作目標量化考評機制、工作激勵機制、競爭上崗機制和民意測評機制，打破了平均主義、吃「大鍋飯」的利益分配格局，充分調動了社區工作人員的積極性和主動性。通過改善社區工作條件，保障社區工作經費，最大限度地激發了社區黨組織、居委會和公共服務站的工作潛能。新體制的運行，還促進了街道辦事處科室之間、社區居委會與社區公共服務站之間、社區公共服務站內部工作小組和成員之間更為融洽的互助協作關係的形成，並逐漸形成長效機制。
其次，整合了社區工作人力資源，江漢區採取因事設崗、按需定員、一崗多責、競爭上崗的措施，以所在社區服務對象數量、地域大小等作為人員配置依據，對社區公共服務站工作人員進行了統一核定,精簡128人，總人數由原來的2594人減至2466人（服務員1021人、協管員1445人），促進了人員素質和工作效率的提升。
再次，強化了居委會自治主體地位。通過三次改革創新，江漢區適度地分離了社區居委會的行政職能，理順了基層政府與社區居委會的關係，改變了過去社區居委會全權負責社區管理與服務、既是「運動員」又是「裁判員」的雙重角色，減輕了社區居委會的工作負擔，淡化了居委會的行政色彩，還原了居委會作為基層群眾性自治組織的本來面目。
新管理體制運行以來，江漢區各社區居委會通過有效行使「五權」，充分履行了協助監督職能，發揮了橋樑紐帶作用;通過培育發展社區民間組織、志願者服務組織，使居民自治由「無序化」向「有序化」轉變、由「零散化」向「組織化」轉變，擴大了社區參與；通過開展老城區物業自助服務，拓展了社區服務空間，增強了管理社區事務、服務社區居民的能力，也提升了社區自助互助服務的專業化水平。
（三）「江漢模式」存在的問題及發展
「江漢模式」為全國許多城市的社區建設與體制改革提供了可資借鑑的經驗，產生了較大的擴展效應，但其內涵的缺陷也隨著「江漢模式」的推廣逐漸「顯山露水」。全國出現了公共管理社區化失范問題，各政府職能部門紛紛在社區「搶攤登陸」，將社區作為政府開展行政管理和提供公共服務的基本單元，社區居委會逐漸「內卷化」。正是在這種背景下，2000年以來全國各地出現了新一輪社區體制改革「浪潮」，出現了若干公共管理社區化模式。其基本做法是，在社區設置社區工作站（社區服務站），承接政府部門轉移的社區行政事務和社區公共服務職能，以理順政府（市、區、街政府部門）與社區（社區組織）的關係。這些有益的探索為中國公共管理社區化提供了可借鑑的經驗。
三、中國公共管理社區化的對策
（一）繼續豐富公共管理社區化的內涵傳統公共行政思維決定了政府在社區建設中習慣「一統到底」，把社區作為政府開展行政管理和提供公共服務的基本單元。與傳統公共行政不同，新公共管理和新公共服務理論認為：政府與社會既要分開，也要合作，公共權力部門、非政府組織和公眾都是公共事務治理主體；在角色和功能上，政府要把「掌舵」與「划槳」分開，政府不再是無限制承擔公共產品和服務的具體生產和提供者；在公共事務治理機制上，行政機制、自治機制、准市場機制等都是可能的選擇；政府介入公共服務的方式有監管、付費和直接提供三種。這一全新的治理思維對於公共管理社區化的路徑選擇具有重要的啟發意義。借鑑新公共管理和新公共服務理念，走出當下公共管理社區化失范的根本途徑是構設社區公共事務分類治理體系，形成多元合作治理網絡。合作首先需要分工。社區公共事務分類治理就是政府組織的行政管理與社區組織的自治管理相分開、政府組織「掌舵」與其他社會組織「划槳」相分離的過程。這一過程包括治理主體功能邊界的界分、治理結構的重組和治理機制的創新。
（二）明確界定社區治理主體之間的功能邊界
中國公共管理社區化是由「行政一體化社會」向「小政府、大社會」轉型的過程。現實存在的最大問題是各類社會組織缺乏合理的社會分工，缺乏明晰的功能邊界，存在「過大的政府」、「過大的社區組織」、「過小的社會中介組織」問題。因而，中國公共管理社區化改革的關鍵點是重新劃分政府組織、社區組織和社會中介組織的功能邊界。在這一點上中國與西方不同。英國學者格里·斯托克基於西方健全的公民社會基礎提出：「治理在為社會和經濟問題尋找解答過程中存在界限和責任方面的模糊之點，治理理論不僅承認我們的政府制度愈來愈複雜而且提醒我們注意責任的轉移、國家退後一步而把責任推給私營部門和志願團體——從廣義上說推給公民的這樣一種打算。」在我國社會組織發展非均衡的前提下倡導組織責任邊界模糊化顯然會導致「治理失敗」。因此，改善社區治理必須明確界分各類社會組織尤其是公共組織之間的功能邊界，其具體進路是重新細分社區公共事務。根據社區公共事務內在屬性以及供給主體的差異性可以把社區公共事務分為三類：第一類是社區行政事務，即以社區為單元由特定的執法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產品的組合。第二類是社區公共服務，即以社區為單元主要由專業性組織提供的服務型公共產品的組合。第三類是社區自治事務，社區公共事務分離出社區行政事務和社區公共服務後，剩下的事務屬於社區組織事務，由社區組織承擔。
（三）建立「多中心」的社區治理秩序
從責任主體角度細分社區公共事務，構設理想的社區治理模式意味著治理主體秩序從單中心走向多中心。但需要進一步探尋的是，在社區公共事務治理中，應構造什麼樣的多中心主體秩序？如何構造社區公共事務分類治理主體秩序？前一個問題需要回答的是介入社區公共事務治理可能的組織形式及其相互關係，後一個問題需要回答的是這樣的組織形式需要怎樣的制度條件。經濟合作與發展組織（OECD）成員國家政府職能社區化最基本的經驗是通過分權化改革打造多樣化的公共服務的提供主體。借鑑國際經驗，我們認為，社區公共事務分類治理可能的組織至少有如下三大類六種形式：第一類是政府組織，包括區政府部門和區政府直屬公共服務實體，前者屬於區政府核心部門，後者又稱政府直屬事業單位。政府組織是社區行政事務治理主體。第二類是社區組織，包括社區法定組織和社區民間組織，是社區自治事務的治理主體。第三類是其他社會組織，包括公營獨立事業單位和民辦非企業單位，是社區公共服務的主要治理主體。此外，駐社區單位也是利益相關者，是單位型社區物業服務事務的治理主體。
（四）創新社區公共事務治理機制
社區公共事務分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區公共事務治理結構的重建旨在調整治理主體之間的權利關係。在政府組織、社區組織、其他社會組織權責重新分配基礎上，還要進一步創新社區公共事務的治理機制。根據社區公共事務分類治理理念，不同的事務採取不同的治理機制。社區行政事務採取行政機制進行管理。社區公共服務主要採用准市場機制提供。社區自治事務主要採用自治機制（表1）。
表1.社區公共事務分類治理理念中國公共管理社區化實質上是政府行政管理與社區自治管理、政府「掌舵」與「划槳」相分離的過程。中國社區公共治理需要多維的思路和多元的參與治理，其路徑選擇是社區公共事務分類治理。通過社區公共事務分類，重新梳理各類社會組織職能，界定治理主體之間的功能邊界；通過基層政府組織重構、權力調整和新的制度安排，實現治理主體秩序從「單中心」到「多中心」的轉換；通過治理機制創新，不同屬性的事務採取不同的治理機制，這將為社區組織和社會中介組織的健康發育提供資源、空間和機會。
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