一、新公共管理運動的啟示
目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理（行政學）的發展與演變歷程中所出現的三次範式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在「當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起」一文中也指出，當代「再造政府」的行政改革浪潮極大地衝擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。
1.新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了「重塑政府運動」。在凱恩斯理論的影響下，當政府這隻「看得見的手」干預市場並獲得巨大成功時，與「市場失靈」相伴隨的「政府失靈」也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為「萬能政府」，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在「實用主義」、「小政府意識形態」、「商業動力化」④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織；用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。
在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、紐西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從柴契爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從「階段革新計劃」到「公民憲章運動」，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為「寧靜的革命」。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放鬆甚至廢除政府管制的變革運動，並由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。柯林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立「顧客導向」的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為「以績效為中心」的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，紐西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。紐西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來；財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能；按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定「績效協議」、「採購協議」等，強化各自的職能。⑤
西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。「新公共管理被學者冠以各種不同的名稱（如『經理主義』、『公共管理』、『以市場為基礎的公共管理』、『以企業家精神重塑政府』等），這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。儘管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任」。⑥
2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過於重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了「社會公平」，圍繞著「分權」、「參與」、「溝通」等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫凶。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過於重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，並提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由於各自的弱點與缺點，它們並沒有完全獲得預想結果。
七十年代美國有許多企業管理學院將研究範圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理，產生了被人們稱之「企業管理型」的公共管理模式。它不同於那種「政策科學型」的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上並無大的差異，企業管理的技術與方法完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧儘管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用「公共管理」一詞簡單代替「公共行政」，或者視「新公共管理學」也如「政策科學」那樣為「公共行政」的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。
二、中外學者對公共管理基本模式的理解
應該說，國外對公共管理學模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實質內涵定義為政策分析、財務管理、人力資源管理、信息管理與對外關係。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會對「公共管理」的看法是：它更傾向於從效率、有效性和服務質量等方面來關注結果；高度集權的科層結構已為分權式的管理環境所取代，在分權體制下，不僅關於資源配置和服務供給的決策更強調後者，而且也為民眾和利益集團的反饋限定了範圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎的更有效的政策結果；它極大地關注由公共部門所直接提供的服務效率，包括在公共部門內部和公共部門之間營建競爭性環境；它強化了公共核心部門的戰略能力，以指導政府的變革，並允許政府自動地、有彈性地、以最低成本對外部變化和各種利益需求作出反應。⑩
我國大陸學者對新公共管理運動的研究目前仍處於起步階段。多數文章還是以介紹國外研究的現狀為主。我們能看到的有關公共管理的專著有三本，其中之一是我國行政學界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《現代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個方面，從他們的著作中摘錄出有關內容供討論。
1.公共管理（學）的界定
只限於指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限於指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業和所有其他非政府部門、單位的公共事務的管理（其實企業內部也有行政管理）都不得越過其所管轄的範圍和事項。（夏書章）(11)公共管理學是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進社會整體協調發展，採取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節控制的過程。（張良）(13)
2.公共管理主體
傳統的行政學把行政的研究範圍局限於政府行政機關的行政管理活動上。儘管它們是研究的核心主體，但公共管理學不僅明確地將其他國家機關（立法、司法機關等）當作研究對象，而且也把其他公共組織的管理活動納入其研究範圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國家機構的廣義政府，而且還涉及執政黨的機構。（張良）(15)
3.公共管理的客體
公共管理的客體：社會問題、公共項目、公共財產和資源。社會問題是那些只有屬於政府職責範圍內、需要解決的問題。公共項目是最直接的可見對象。公共財產和資源主要包括公共設施、公共物品和產品、公共信息資源、社會人力資源、公有企業和公司。（張良）(16)
4.公共管理的職能
任何一個團體、單位、部門都有大體相同或相似的、關係全局和全過程的工作項目，如決策、計劃、組織、人事、領導、協調、監督、財務等等。（夏書章）(17)公共管理從屬於一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特徵十分明顯，同樣它要具備決策、計劃、溝通、協調等基本環節。（陳振明）(18)公共管理是一個由問題確立、解決方案的提出到決策實施和效果評估這樣一個基本過程。計劃、組織、協調和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)
三、評述
幾乎所有國內外學者都承認，新公共管理學的發展是在國外行政改革的實踐與傳統公共行政學的發展中誕生的。它的產生為完善政府管理提供更有力的理論基礎。儘管有人把它稱之為公共行政學的分支或者公共行政學的新範式，但它絕不是傳統意義上的公共行政學。
關於公共管理活動的範圍界定，有些學者把它確定為在政府（廣義或狹義）內；有些學者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學者把它再外推到除政府組織外的其他團體、單位，包括企業在內。因為他們都有共同的關係全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。
與公共管理活動範圍相聯繫的就是公共管理主體問題。對此國外相當多學者仍然認為政府是唯一主體，而國內學者多數都認為是政府以及相關的公共組織。
因為公共管理實質上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產生的來龍去脈，十分有必要重溫「管理」提出的背景及其本質。
資本主義早期，商業經濟的發展與生產的社會化，使企業逐步成為社會重要的經濟組織形式，一方面競爭成為經濟發展的動力，另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己唯一的目標。那時人們關注的管理實質上是企業管理，而企業管理的本質是以最少的人力和物力來實現目標和任務。這就是說管理，具體到企業管理，它一開始的定位就是效率，即利潤最大化。這自然需要研究效率問題。泰勒對這問題的闡述可能更加露骨：「在科學管理上，勞資雙方在思想要發生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈餘的分配上，不再把盈餘分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉向盈利增加的數量上，使盈利增加到如何分配盈餘的爭論成為不必要。通過共同努力就能創造比過去大得多的盈餘。」(20)泰勒正是通過他提出的科學管理，以此提高企業的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點。他認為實現管理的高效，具體地說就是要做好「計劃、組織、指揮、協調、控制」，也就是人們通常提到的五大職能；並把企業管理中這些理論又進一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發展史上的科學管理時期。
這種講效率並以效率為中心，強調整個管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學發展中的全部內容，因而就產生了國內外絕大多數管理學家對管理的定義：管理可看成是這樣一種活動，即它發揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，並實現某個目標。（雷恩）(21)每當人們聯合起來去實現某一個目標時，他們就創造了一個組織，它有潛力完成任何一個獨立所不能完成的工作。組織的成功與否在於它能否有效地獲得使用各種資源來達到特定目標。聯合併指導使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計劃、組織、領導和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)
由此可以看出，他們把「管理」看成是圍繞實現目標的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計劃、組織、控制、激勵等手段。這種定義一直在西方管理學思想史中留下了深深的烙印。至於我們國內的絕大多數管理科學著作，差不多對「管理」也都是這樣定義：「管理是通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達成組織目標的過程。」(23)這種從企業管理總結出來的管理思想，在向其他領域外推時，始終都強調以下幾點：1.管理的目標是既定的。2.管理是一個過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財力等。4.實現資源有效配置的手段是計劃、組織、控制和激勵等。
人們自然會想到，公共領域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業管理是有區別的，區別就多在「公共」二字上。公共組織中的目標與企業目標即追求利潤最大化的目標是不同的。公共目標也考慮「效率」因素，但同時還必須考慮「公平」因素。後者在泰勒的科學管理思想中不僅不可能提到，就是傳統的公共行政管理也很少考慮。正是在這個意義上，新公共行政學才獨樹一幟地把社會公平放在顯赫的位置上。這個學派的努力雖沒有產生預想的結果，但他們所提出的問題是值得人們在公共管理研究中認真思考的。
企業管理認為，只要在生產過程中把各種資源協調好就能夠實現所獲取的目標最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會問題，因而管理不會簡單地都表現在資源的協調上。社會問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點。這種從問題出發，以制定與實施解決問題的方案為中心，並需要評價執行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。
企業管理為了效率，為了有效地配置資源，其實現手段或者叫做管理的職能是計劃、組織、控制、激勵。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關。但前面已經提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯繫密切的公共責任、公共權力、公共道德、公共文化等。
企業管理目標因為非常明確，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標是效率和公平，這既要關注過程又要關注結果。西方從事公共管理學研究的很多學者，已經充分認識到對結果管理進行研究的意義。公共管理由注重過程轉向注重結果，這無疑是合理的，但關鍵是如何實現過程管理與結果管理的統一，以保證實現效率與公平的統一。
綜上所述，由最早從企業管理中提煉出的「管理」內涵，運用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質的差別的。它們分別作為「管理」類的分支有其共性的一面，但因各自研究對象上的差別，又各有其個性的一面。對企業管理來講，管理主體認為企業目標十分清楚，那就是實現利潤最大化，因而更多地著力於提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計劃、組織、控制等環節上，這是一種過程管理。對公共管理來說，其目標是實現效率與公平的統一；除了要掌握好決策、計劃、組織、控制等環節外，還要認真履行公共責任，用好公共權力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會問題，如何增進公共利益並能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結果管理。也許有人會問，以上所討論的「公共管理」的內容在「行政管理」中不是被人討論過碼？它們之間有什麼差別？我們的回答很簡單：那就是管理主體不同。也許還會有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領域，包括企業中的行政活動，這中間又有什麼差別？我們的回答也很簡單：公共管理的本質集中體現於公共利益上。除那些不以營利為目的的公有企業外，多數企業管理的本質是追求共同利益。共同利益並不等於公共利益，它們之間的根本差別就在一個「公」字上。我們認為，以營利為目的的企業活動中的「行政管理」不屬於公共管理範疇，即使它們部分地承擔了為社會提供公共產品（服務）的責任，即使它們在管理活動中也有決策、計劃、組織、控制等事關全局和全過程的項目需要做，因為對這些項目的研究是屬於「一般管理」而不是「公共管理」的事。需要指出，不以營利為目的是區分企業管理與公共管理的一個必要條件而不是充分條件，關鍵還要看組織活動的宗旨，在根本上是否謀求社會的公共利益。一個組織、小團體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會的公共利益。
目前我國已有許多專家學者正在研究公共管理問題，比如廈門大學陳振明教授在他主編的《公共管理學》一書中介紹了西方政府管理（行政學）的發展與演變歷程中所出現的三次範式轉換，即從公共行政學到新公共行政學，再到新公共管理學的三次重大突破。②國家行政學院季明明教授在「當代公共行政的改革實踐與公共管理學的崛起」一文中也指出，當代「再造政府」的行政改革浪潮極大地衝擊了傳統公共行政學體系，為公共管理學科的崛起作了鋪墊；公共行政、公共事務、公共政策構成了公共管理學科的三大支柱。③綜合上述兩位專家的看法及其他國內相關文獻，應該說在對公共管理尤其是公共管理的討論中，有兩點看法是共同的。
1.新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了「重塑政府運動」。在凱恩斯理論的影響下，當政府這隻「看得見的手」干預市場並獲得巨大成功時，與「市場失靈」相伴隨的「政府失靈」也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為「萬能政府」，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在「實用主義」、「小政府意識形態」、「商業動力化」④等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織；用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。
在全社會和學術界都在反省政府的角色與作用時，英、美、紐西蘭等國政府掀起了一股大力推進行政改革的浪潮。在英國，從柴契爾政府起就不斷提出了一系列堅持市場取向、減少政府干預的行政改革方案。從「階段革新計劃」到「公民憲章運動」，在民營化、公私競爭與融合、公共部門引進私人企業的管理機制、承諾公共服務的內容與標準、提高公共服務的質量等問題上，英國的行政改革都取得了一定成就。當然，這種改革被不少人稱之為「寧靜的革命」。八十年代初，美國的里根政府發動了一場大規模地放鬆甚至廢除政府管制的變革運動，並由此設計了一種使政府官員不僅對管理過程而且要對管理結果負責的新體制。柯林頓政府繼續推進政府職能市場化改革的進程，提出了若干重塑政府的原則與措施，如把競爭機制引入政府機構，大力降低行政成本，建立「顧客導向」的管理服務體系，以企業精神重塑政府，使政府機構成為「以績效為中心」的組織。在這場全球化的行政改革浪潮中，紐西蘭的改革十分激進，因而它備受人們的關注。紐西蘭的政府再造運動的主要做法是：政府將那些具有商業性的職能與可以開展競爭的服務，從公共部門中分離出來；財務報告、預算、撥款等均需要考慮績效；在政府部門中區分決策與執行兩種不同功能；按契約中規定的競爭原則，在政府部門的部長與執行官之間，簽定「績效協議」、「採購協議」等，強化各自的職能。⑤
西方國家，特別是OECD國家的行政改革及其政府再造運動，為新公共管理的興起提供了強有力的實踐背景。「新公共管理被學者冠以各種不同的名稱（如『經理主義』、『公共管理』、『以市場為基礎的公共管理』、『以企業家精神重塑政府』等），這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。儘管如此，但他們確實存在著某些共識：從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任」。⑥
2.公共管理研究，特別是新公共管理學是在公共行政學發展的基礎上產生的。本世紀六十至七十年代，批判傳統公共行政學的理論越來越多，其中最有影響的是新公共行政學、政策科學與公共選擇學派。新公共行政學一反以往過於重視效率的價值觀，在傳統公共行政學的目標中加入了「社會公平」，圍繞著「分權」、「參與」、「溝通」等民主行政中的若干問題一直展開討論。同時，他們反對文官中立，認為在不平等競爭中，這種角色本質上是欺負弱勢群體的幫凶。⑦政策科學在一定意義上講，也是針對傳統公共行政學過於重視官僚制理論，以及把政策的制定與執行割裂開來等問題而發展起來的。它明確地提出了要對政策制定的全過程進行研究，即從政策問題構建到政策方案制定，從政策執行到政策評估全面展開討論，並提出要改善政策系統，提高政策質量。公共選擇理論以方法論上的個人主義為出發點，證明市場是最有效的機制，因而需要減少政府的管理職能，把一部分社會所需要的公共產品和服務通過市場來提供。總之，新公共行政學、政策科學、公共選擇學派都從學科建設方面，有力地批判了傳統公共行政學，為它的發展與完善提供一定新的理論依據。然而由於各自的弱點與缺點，它們並沒有完全獲得預想結果。
七十年代美國有許多企業管理學院將研究範圍由企業內部管理擴展到外部的社會管理，產生了被人們稱之「企業管理型」的公共管理模式。它不同於那種「政策科學型」的公共管理模式，而是從企業的角度來研究公共管理，認為公、私部門的管理實質上並無大的差異，企業管理的技術與方法完全可以運用到公共部門。人們為了統一這兩種模式，因而就誕生了新公共管理學這個學科。⑧儘管人們對新公共管理的基本問題仍缺乏完全共識，但象早期那樣，用「公共管理」一詞簡單代替「公共行政」，或者視「新公共管理學」也如「政策科學」那樣為「公共行政」的一個分支等看法，不可能得到人們的普遍承認。
二、中外學者對公共管理基本模式的理解
應該說，國外對公共管理學模式的理解，是仁者見仁、智者見智。有人把公共管理的實質內涵定義為政策分析、財務管理、人力資源管理、信息管理與對外關係。也有人把公共管理界定為政治管理、資源管理與方案管理。⑨OECD公共管理委員會對「公共管理」的看法是：它更傾向於從效率、有效性和服務質量等方面來關注結果；高度集權的科層結構已為分權式的管理環境所取代，在分權體制下，不僅關於資源配置和服務供給的決策更強調後者，而且也為民眾和利益集團的反饋限定了範圍；它能靈活地獲得替代直接管制的可行方案，這些方案可能帶來以低成本為基礎的更有效的政策結果；它極大地關注由公共部門所直接提供的服務效率，包括在公共部門內部和公共部門之間營建競爭性環境；它強化了公共核心部門的戰略能力，以指導政府的變革，並允許政府自動地、有彈性地、以最低成本對外部變化和各種利益需求作出反應。⑩
我國大陸學者對新公共管理運動的研究目前仍處於起步階段。多數文章還是以介紹國外研究的現狀為主。我們能看到的有關公共管理的專著有三本，其中之一是我國行政學界德高望重的老前輩夏書章先生的新作《現代公共管理概論》（2000年）。其他兩本是陳振明教授主編的《公共管理學》（1999年）和張良教授等所著的《公共管理導論》（1997年）。下面我們僅就公共管理的定義、公共管理的主體與客體、公共管理的基本職能等四個方面，從他們的著作中摘錄出有關內容供討論。
1.公共管理（學）的界定
只限於指政府工作的狹義公共管理（也是狹義的行政管理），而不限於指政府工作的廣義公共管理（也是廣義的行政管理），如公共事業和所有其他非政府部門、單位的公共事務的管理（其實企業內部也有行政管理）都不得越過其所管轄的範圍和事項。（夏書章）(11)公共管理學是一門研究公共組織（主要是政府）更有效地提供公共物品的學問。（陳振明）(12)所謂公共管理是指政府為促進社會整體協調發展，採取各種方式對涉及社會全體公眾整體的生活質量和共同利益的一系列活動進行調節控制的過程。（張良）(13)
2.公共管理主體
傳統的行政學把行政的研究範圍局限於政府行政機關的行政管理活動上。儘管它們是研究的核心主體，但公共管理學不僅明確地將其他國家機關（立法、司法機關等）當作研究對象，而且也把其他公共組織的管理活動納入其研究範圍。（陳振明）(14)從公共管理的定義看，公共管理的主體是政府，對政府可作廣義理解。它不僅指包括了立法、行政、司法等國家機構的廣義政府，而且還涉及執政黨的機構。（張良）(15)
3.公共管理的客體
公共管理的客體：社會問題、公共項目、公共財產和資源。社會問題是那些只有屬於政府職責範圍內、需要解決的問題。公共項目是最直接的可見對象。公共財產和資源主要包括公共設施、公共物品和產品、公共信息資源、社會人力資源、公有企業和公司。（張良）(16)
4.公共管理的職能
任何一個團體、單位、部門都有大體相同或相似的、關係全局和全過程的工作項目，如決策、計劃、組織、人事、領導、協調、監督、財務等等。（夏書章）(17)公共管理從屬於一般的管理過程，更多地是一種政治過程，其公共性與政治性的特徵十分明顯，同樣它要具備決策、計劃、溝通、協調等基本環節。（陳振明）(18)公共管理是一個由問題確立、解決方案的提出到決策實施和效果評估這樣一個基本過程。計劃、組織、協調和控制是公共管理的四大基本職能。（張良）(19)
三、評述
幾乎所有國內外學者都承認，新公共管理學的發展是在國外行政改革的實踐與傳統公共行政學的發展中誕生的。它的產生為完善政府管理提供更有力的理論基礎。儘管有人把它稱之為公共行政學的分支或者公共行政學的新範式，但它絕不是傳統意義上的公共行政學。
關於公共管理活動的範圍界定，有些學者把它確定為在政府（廣義或狹義）內；有些學者則把它從政府組織外推到其他公共組織；還有些學者把它再外推到除政府組織外的其他團體、單位，包括企業在內。因為他們都有共同的關係全局和全過程的事。這樣，狹義的公共管理就是狹義的行政管理，廣義的公共管理就是廣義的行政管理。
與公共管理活動範圍相聯繫的就是公共管理主體問題。對此國外相當多學者仍然認為政府是唯一主體，而國內學者多數都認為是政府以及相關的公共組織。
因為公共管理實質上是一種管理，所以為了能全面地了解公共管理產生的來龍去脈，十分有必要重溫「管理」提出的背景及其本質。
資本主義早期，商業經濟的發展與生產的社會化，使企業逐步成為社會重要的經濟組織形式，一方面競爭成為經濟發展的動力，另一方面資本家把追逐利潤最大化作為自己唯一的目標。那時人們關注的管理實質上是企業管理，而企業管理的本質是以最少的人力和物力來實現目標和任務。這就是說管理，具體到企業管理，它一開始的定位就是效率，即利潤最大化。這自然需要研究效率問題。泰勒對這問題的闡述可能更加露骨：「在科學管理上，勞資雙方在思想要發生大的革命，這就是雙方不再把注意力放在盈餘的分配上，不再把盈餘分配看成是最重要的事情。他們要將注意力轉向盈利增加的數量上，使盈利增加到如何分配盈餘的爭論成為不必要。通過共同努力就能創造比過去大得多的盈餘。」(20)泰勒正是通過他提出的科學管理，以此提高企業的管理效率。在提高效率的做法上，法約爾在一定程度上比泰勒高明一點。他認為實現管理的高效，具體地說就是要做好「計劃、組織、指揮、協調、控制」，也就是人們通常提到的五大職能；並把企業管理中這些理論又進一步地推廣到一般管理上，自然也包括政府管理。這就形成了管理思想發展史上的科學管理時期。
這種講效率並以效率為中心，強調整個管理過程都圍繞著效率的思想，幾乎影響了管理學發展中的全部內容，因而就產生了國內外絕大多數管理學家對管理的定義：管理可看成是這樣一種活動，即它發揮某些職能，以便使得人的努力和物資資源能有效地配置，並實現某個目標。（雷恩）(21)每當人們聯合起來去實現某一個目標時，他們就創造了一個組織，它有潛力完成任何一個獨立所不能完成的工作。組織的成功與否在於它能否有效地獲得使用各種資源來達到特定目標。聯合併指導使用資源的工作叫管理，是剛剛提到的包括計劃、組織、領導和控制的管理。（戴維·R·漢普頓）(22)
由此可以看出，他們把「管理」看成是圍繞實現目標的過程，旨在提高效率。為此，人們需要利用計劃、組織、控制、激勵等手段。這種定義一直在西方管理學思想史中留下了深深的烙印。至於我們國內的絕大多數管理科學著作，差不多對「管理」也都是這樣定義：「管理是通過計劃、組織、控制、激勵和領導等環節來協調人力、物力和財力資源，以期更好地達成組織目標的過程。」(23)這種從企業管理總結出來的管理思想，在向其他領域外推時，始終都強調以下幾點：1.管理的目標是既定的。2.管理是一個過程。3.管理是為了有效利用各種資源，包括人力、物力和財力等。4.實現資源有效配置的手段是計劃、組織、控制和激勵等。
人們自然會想到，公共領域中的管理包括政府部門的管理，顯然與企業管理是有區別的，區別就多在「公共」二字上。公共組織中的目標與企業目標即追求利潤最大化的目標是不同的。公共目標也考慮「效率」因素，但同時還必須考慮「公平」因素。後者在泰勒的科學管理思想中不僅不可能提到，就是傳統的公共行政管理也很少考慮。正是在這個意義上，新公共行政學才獨樹一幟地把社會公平放在顯赫的位置上。這個學派的努力雖沒有產生預想的結果，但他們所提出的問題是值得人們在公共管理研究中認真思考的。
企業管理認為，只要在生產過程中把各種資源協調好就能夠實現所獲取的目標最大化，所以管理的客體主要是資源。而公共管理所面臨的往往是社會問題，因而管理不會簡單地都表現在資源的協調上。社會問題一旦成為公共管理問題，它就是公共管理的邏輯起點。這種從問題出發，以制定與實施解決問題的方案為中心，並需要評價執行效果好壞的思路，正好與公共政策研究的基本思想是相同的，難怪有人說公共管理可視為一種政策管理。
企業管理為了效率，為了有效地配置資源，其實現手段或者叫做管理的職能是計劃、組織、控制、激勵。毫無疑問，公共管理的有效性也與這些職能相關。但前面已經提到，公共管理不僅要注意到效率問題，而且要研究公平問題，以及與此聯繫密切的公共責任、公共權力、公共道德、公共文化等。
企業管理目標因為非常明確，所以人們往往更多地注意過程管理。而公共管理的目標是效率和公平，這既要關注過程又要關注結果。西方從事公共管理學研究的很多學者，已經充分認識到對結果管理進行研究的意義。公共管理由注重過程轉向注重結果，這無疑是合理的，但關鍵是如何實現過程管理與結果管理的統一，以保證實現效率與公平的統一。
綜上所述，由最早從企業管理中提煉出的「管理」內涵，運用到行政管理直至公共管理中，這中間是有質的差別的。它們分別作為「管理」類的分支有其共性的一面，但因各自研究對象上的差別，又各有其個性的一面。對企業管理來講，管理主體認為企業目標十分清楚，那就是實現利潤最大化，因而更多地著力於提高效率上，集中要解決的是資源如何有效配置，人們把更多的力量放在決策、計劃、組織、控制等環節上，這是一種過程管理。對公共管理來說，其目標是實現效率與公平的統一；除了要掌握好決策、計劃、組織、控制等環節外，還要認真履行公共責任，用好公共權力，提倡公共道德；解決資源配置中的矛盾是重要的，但更重要的是要解決社會問題，如何增進公共利益並能公平地分配，所以公共管理既要講過程管理，又要講結果管理。也許有人會問，以上所討論的「公共管理」的內容在「行政管理」中不是被人討論過碼？它們之間有什麼差別？我們的回答很簡單：那就是管理主體不同。也許還會有人問，專家們不是把管理主體從狹義行政管理外推到廣義行政管理領域，包括企業中的行政活動，這中間又有什麼差別？我們的回答也很簡單：公共管理的本質集中體現於公共利益上。除那些不以營利為目的的公有企業外，多數企業管理的本質是追求共同利益。共同利益並不等於公共利益，它們之間的根本差別就在一個「公」字上。我們認為，以營利為目的的企業活動中的「行政管理」不屬於公共管理範疇，即使它們部分地承擔了為社會提供公共產品（服務）的責任，即使它們在管理活動中也有決策、計劃、組織、控制等事關全局和全過程的項目需要做，因為對這些項目的研究是屬於「一般管理」而不是「公共管理」的事。需要指出，不以營利為目的是區分企業管理與公共管理的一個必要條件而不是充分條件，關鍵還要看組織活動的宗旨，在根本上是否謀求社會的公共利益。一個組織、小團體或者非正式組織，甚至家庭也常常有共同利益存在，但這些共同利益絕不是社會的公共利益。
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