一、我國財政績效預算管理體系面臨的問題分析
績效預算管理是指以績效目標為指導、以項目成本為尺度、以績效評估為核心的新型預算體制，在公共財政體系中加強績效預算體系的研究和運用，不僅是深入落實科學發展觀、全面加強財政精細化管理和完善公共財政管理體系的重要保障，同時也是提升我國財政資金使用效率、優化資金配置效率、強化政府公共職能和緩解各級地方政府收支不平衡的重要舉措。但由於我國自十六屆三中全會才正式提出建立財政績效預算管理體系，因此較西方已開發國家還存在著一定的差距，在實際的運用當中仍然存在著一些亟待解的問題：1.預算績效目標不明確。雖然國務院每年的預算編制和發展規劃給各級地方財政部門提出了總體的績效目標，但在各級地方政府中十分常見的一個問題就是沒有科學的對總體目標進行細化，從而導致預算編制缺乏明確的目標，績效評價缺乏科學的基礎。再者就是績效目標的不合理，由於財政資金十分有限，所以在績效目標的設定上必須要分清主次，由此便十分容易導致績效目標出現偏差，一旦此時上級財政部門無法科學的對各部門績效目標做出修改和調整，就勢必會影響到績效預算管理的整體質量。2.預算編制體系不科學。我國各級財政部門中一個十分常見的問題就是財政預算編制的不透明，一般都是由各部門領導和財政部門領導協商後進行編制，這種情況下的預算編制往往缺乏科學的指導，因此對績效評價具有很大的不良影響。再者就是預算編制方法上一般都使用增量預算法，這種方法過度依賴上年度的預算編制，因此在國家調整政策、財政支出方向等情況下難以保證其合理性，最終很容易造成資金的浪費和資源配置的不科學。3.績效監管體系不健全。績效監督管理體系是保證績效目標順利落實的關鍵，同時也是績效評價的重要依據。但在實際的工作中，許多財政單位往往沒有建立起嚴格的績效評價報告制度，使績效目標在執行過程中難以受到嚴格的管控，同時當出現預算執行錯誤事件時也難以第一時間發現，十分容易造成無法挽回的後果。同時，由於我國大部分地區財政信息難以實現動態化、透明化的公開，而社會監督機構、財政部門、地方人大的監督作用也沒有得到充分的發揮，這一情況也是造成監督體系不完善的重要因素。4.績效評價體系不合理。首先在績效評價指標體系建設上，許多地方財政部門存在著「重產出、輕效率」和「重成果、輕成本」的形式主義作風。而在績效評價的實施主體上，一般都是由各部門、單位財政進行評價，這種情況下十分容易出現評價的主體和客體相互勾結、沆瀣一氣。而在績效評價的內容上，我國各級財政部門仍然停留在靜態評價和局部評價上，對於日益重要的財務信用、環境服務等內容沒有及時的更新。5.績效預算配套措施少。一是對於績效預算管理體系的宣傳嚴重不足，是導致各部門對績效預算的必要性、重要性認識不足的重要原因。二是相關改革不夠深入，如部門預算制度、政府採購制度、集中收付制度等，對績效預算的實施造成了一定的阻礙。三是預算管理機構不健全，由於大部分省份沒有設立單獨的績效預算管理部門，為績效預算的開展造成了一些影響。
二、財政績效預算管理體系問題的對策探討
1.準確設立績效目標。財政績效目標的設立必須嚴格的基於國務院每年頒布的預算編制和國民社會發展規劃等文件的基礎之上，然後由各部門自行確立相應的績效預算計劃，交由部門領導和上一級財政部門進行審核，在審核過程中要科學的對各單位績效目標進行調整和修改，審核完成後再列入部門預算、制定預算編制、下發各單位執行。同時，各單位績效預算計劃中必須包括績效目標、完成方式、具體分工、資金需求等，上級單位的審核內容中必須包括績效目標的可行性、績效指標的科學性、預算編制的合理性等。2.科學地進行預算編制。目前國際上比較流行的預算編制方法有零基預算和滾動預算兩種。零基預算就是完全拋棄上年度的資金額度和費用項目，從各單位的實際需求出發對預算期內的各個項目和資金量進行逐一審議，在總體收支平衡的基礎上進行預算的編制。滾動預算則是細化預算區間，根據上一時間段的預算執行情況來對下一時間段預算編制進行及時的調整。這兩種方法都能夠實現資金的有效分配和提高管理人員的投入產出意識，但在實際的編制過程中一定要注意提高財務人員的專業素質，並協調好各單位間的相關利益。3.全面加強預算執行的過程監管。要建立起一套完善的績效評價報告制度和績效評價動態考評制度，績效評價報告中應包括績效目標的執行情況、執行差異的定量分析、對縮小差異的有效建議等內容。通過定期上交績效評價報告實現績效評價的動態監管，能幫助執行主體與各級管理人員實現及時的溝通，使管理人員對績效目標的執行情況能夠有效的進行監督和管控，對於已經出現的預算偏差，各單位也能夠及時查明原因並快速做出反應，從而最大化的減少損失。同時也可以通過政務公開等形式積極的引入外部監督，通過社會機構的力量提高監管的質量。4.建立健全的績效評價體系。首先在績效評價的指標體系建設上一定要將產出指標、效率指標、成本指標、有效性指標、成果指標等置於同等的重視地位，從而為績效評價體系的科學性提供基礎。而在績效評價的層次上可以在財政支出項目績效評價、單位財政制度績效評價、部門財政支出績效評價和財政支出綜合績效評價四個層次上進行全面的細化，將項目績效落實到每個崗位的每個人之上。在績效評價的內容上要進行有效的擴充，例如可以增加財務信用、財務報告、投資效益、優先發展戰略和內部控制質量等，通過多個維度的評測提高整體評價效果的科學性和真實性。5.重點完善績效預算配套體系。一是要完善績效評價結果反饋機制，通過將各單位的績效評價結果向全社會公開，為各級政府的決策提供科學的參考，為財政部門的下年度預算編制和行政問責制度的實施提供合理的依據。二是全面強化績效管理意識，這一方面各級政府可以充分加強績效預算改革的宣傳力度，通過新聞媒體、網際網路、有獎徵文等方式加強行全社會對行政績效預算管理的思想認識，同時也為績效預算管理創造出一個良好的外部環境。三是加強網絡信息技術的運用，可以充分利用網絡信息技術在整合數據資源上的巨大優勢，開發出一套包含內部指標庫、專家信息庫和第三方評價資料庫的網絡信息系統，保障評價信息採集的實效性和全面性。
三、結語
綜上所述，雖然我國在財政績效預算管理體系的運用上仍然存在著許多問題，但只要地方各級財政單位在實際的工作中能夠積極的轉變思想觀念、準確的定位相應的績效目標、科學的進行預算編制、全面加強預算執行的過程監管、建立健全的績效評價體系、深入推進績效預算管理體系的相關改革，就一定能有效的提高財政績效預算的管理質量，並為我國公共財政管理的可持續發展、公共財政經費的合理配置、政府財政資金的高效使用和國家經濟的又好又快發展做出貢獻。
作者:堯劍根單位:海南省救助管理站
績效預算管理是指以績效目標為指導、以項目成本為尺度、以績效評估為核心的新型預算體制，在公共財政體系中加強績效預算體系的研究和運用，不僅是深入落實科學發展觀、全面加強財政精細化管理和完善公共財政管理體系的重要保障，同時也是提升我國財政資金使用效率、優化資金配置效率、強化政府公共職能和緩解各級地方政府收支不平衡的重要舉措。但由於我國自十六屆三中全會才正式提出建立財政績效預算管理體系，因此較西方已開發國家還存在著一定的差距，在實際的運用當中仍然存在著一些亟待解的問題：1.預算績效目標不明確。雖然國務院每年的預算編制和發展規劃給各級地方財政部門提出了總體的績效目標，但在各級地方政府中十分常見的一個問題就是沒有科學的對總體目標進行細化，從而導致預算編制缺乏明確的目標，績效評價缺乏科學的基礎。再者就是績效目標的不合理，由於財政資金十分有限，所以在績效目標的設定上必須要分清主次，由此便十分容易導致績效目標出現偏差，一旦此時上級財政部門無法科學的對各部門績效目標做出修改和調整，就勢必會影響到績效預算管理的整體質量。2.預算編制體系不科學。我國各級財政部門中一個十分常見的問題就是財政預算編制的不透明，一般都是由各部門領導和財政部門領導協商後進行編制，這種情況下的預算編制往往缺乏科學的指導，因此對績效評價具有很大的不良影響。再者就是預算編制方法上一般都使用增量預算法，這種方法過度依賴上年度的預算編制，因此在國家調整政策、財政支出方向等情況下難以保證其合理性，最終很容易造成資金的浪費和資源配置的不科學。3.績效監管體系不健全。績效監督管理體系是保證績效目標順利落實的關鍵，同時也是績效評價的重要依據。但在實際的工作中，許多財政單位往往沒有建立起嚴格的績效評價報告制度，使績效目標在執行過程中難以受到嚴格的管控，同時當出現預算執行錯誤事件時也難以第一時間發現，十分容易造成無法挽回的後果。同時，由於我國大部分地區財政信息難以實現動態化、透明化的公開，而社會監督機構、財政部門、地方人大的監督作用也沒有得到充分的發揮，這一情況也是造成監督體系不完善的重要因素。4.績效評價體系不合理。首先在績效評價指標體系建設上，許多地方財政部門存在著「重產出、輕效率」和「重成果、輕成本」的形式主義作風。而在績效評價的實施主體上，一般都是由各部門、單位財政進行評價，這種情況下十分容易出現評價的主體和客體相互勾結、沆瀣一氣。而在績效評價的內容上，我國各級財政部門仍然停留在靜態評價和局部評價上，對於日益重要的財務信用、環境服務等內容沒有及時的更新。5.績效預算配套措施少。一是對於績效預算管理體系的宣傳嚴重不足，是導致各部門對績效預算的必要性、重要性認識不足的重要原因。二是相關改革不夠深入，如部門預算制度、政府採購制度、集中收付制度等，對績效預算的實施造成了一定的阻礙。三是預算管理機構不健全，由於大部分省份沒有設立單獨的績效預算管理部門，為績效預算的開展造成了一些影響。
二、財政績效預算管理體系問題的對策探討
1.準確設立績效目標。財政績效目標的設立必須嚴格的基於國務院每年頒布的預算編制和國民社會發展規劃等文件的基礎之上，然後由各部門自行確立相應的績效預算計劃，交由部門領導和上一級財政部門進行審核，在審核過程中要科學的對各單位績效目標進行調整和修改，審核完成後再列入部門預算、制定預算編制、下發各單位執行。同時，各單位績效預算計劃中必須包括績效目標、完成方式、具體分工、資金需求等，上級單位的審核內容中必須包括績效目標的可行性、績效指標的科學性、預算編制的合理性等。2.科學地進行預算編制。目前國際上比較流行的預算編制方法有零基預算和滾動預算兩種。零基預算就是完全拋棄上年度的資金額度和費用項目，從各單位的實際需求出發對預算期內的各個項目和資金量進行逐一審議，在總體收支平衡的基礎上進行預算的編制。滾動預算則是細化預算區間，根據上一時間段的預算執行情況來對下一時間段預算編制進行及時的調整。這兩種方法都能夠實現資金的有效分配和提高管理人員的投入產出意識，但在實際的編制過程中一定要注意提高財務人員的專業素質，並協調好各單位間的相關利益。3.全面加強預算執行的過程監管。要建立起一套完善的績效評價報告制度和績效評價動態考評制度，績效評價報告中應包括績效目標的執行情況、執行差異的定量分析、對縮小差異的有效建議等內容。通過定期上交績效評價報告實現績效評價的動態監管，能幫助執行主體與各級管理人員實現及時的溝通，使管理人員對績效目標的執行情況能夠有效的進行監督和管控，對於已經出現的預算偏差，各單位也能夠及時查明原因並快速做出反應，從而最大化的減少損失。同時也可以通過政務公開等形式積極的引入外部監督，通過社會機構的力量提高監管的質量。4.建立健全的績效評價體系。首先在績效評價的指標體系建設上一定要將產出指標、效率指標、成本指標、有效性指標、成果指標等置於同等的重視地位，從而為績效評價體系的科學性提供基礎。而在績效評價的層次上可以在財政支出項目績效評價、單位財政制度績效評價、部門財政支出績效評價和財政支出綜合績效評價四個層次上進行全面的細化，將項目績效落實到每個崗位的每個人之上。在績效評價的內容上要進行有效的擴充，例如可以增加財務信用、財務報告、投資效益、優先發展戰略和內部控制質量等，通過多個維度的評測提高整體評價效果的科學性和真實性。5.重點完善績效預算配套體系。一是要完善績效評價結果反饋機制，通過將各單位的績效評價結果向全社會公開，為各級政府的決策提供科學的參考，為財政部門的下年度預算編制和行政問責制度的實施提供合理的依據。二是全面強化績效管理意識，這一方面各級政府可以充分加強績效預算改革的宣傳力度，通過新聞媒體、網際網路、有獎徵文等方式加強行全社會對行政績效預算管理的思想認識，同時也為績效預算管理創造出一個良好的外部環境。三是加強網絡信息技術的運用，可以充分利用網絡信息技術在整合數據資源上的巨大優勢，開發出一套包含內部指標庫、專家信息庫和第三方評價資料庫的網絡信息系統，保障評價信息採集的實效性和全面性。
三、結語
綜上所述，雖然我國在財政績效預算管理體系的運用上仍然存在著許多問題，但只要地方各級財政單位在實際的工作中能夠積極的轉變思想觀念、準確的定位相應的績效目標、科學的進行預算編制、全面加強預算執行的過程監管、建立健全的績效評價體系、深入推進績效預算管理體系的相關改革，就一定能有效的提高財政績效預算的管理質量，並為我國公共財政管理的可持續發展、公共財政經費的合理配置、政府財政資金的高效使用和國家經濟的又好又快發展做出貢獻。
作者:堯劍根單位:海南省救助管理站
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