內容 摘要：
伴隨著我國 社會 生產力的提高，社會主義市場 經濟 的深入 發展 ，我國 農村 呈現出土地資源市場化趨勢，但這種市場表現為透明度和可操作性極差的隱性市場，而且這個市場呈現為隨意交易、隨意價格、口頭協議等無秩序、不規範的格局，甚至是非法交易集體土地。其得以廣泛存在和發展有著深刻的 歷史 和現實的原因。我們要實現農業 現代 化，實現規模經營，必然要大力發展土地資源配置市場。但現實中還有許多因素阻礙其發展，因此我們有必要對此 研究 ，並提出解決 問題 的辦法。
關鍵詞：農村土地資源配置市場化 土地使用權轉讓 非法交易土地
在此次調研中，我們充分發揮了 中國 地質大學（北京）學生來自全國各地的優勢，利用調查問卷與實地調研相結合的 方法 ，對我國的安徽、四川、陝西、江蘇、廣東、遼寧、北京等22個省、自治區、直轄市進行了調查。其中，我們利用項目組成員來自不同的省份的優勢，對安徽、四川、陝西、江蘇四省作了重點調查。此次調查的對象主要是農用地及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地情況，不包括宅基地使用情況。此外我們還參閱了國家圖書館、中國地質圖書館的有關資料，並對這些資料作了深入 分析 之後，撰寫此文。
一 、我國農村土地資源配置市場化的表現形式及現狀
（一）、合法形式
1 、轉包、出租、互換、轉讓、入股
所謂轉包，即承包方在承包期內將土地使用權的部分或全部轉包給第三人，並與第三人確立轉包關係和相互間的權利義務關係，並簽訂轉包合同；轉讓是指土地承包人在土地承包期內，由第三人代替自己向發包人履行承包合同的行為；入股是指把土地使用權作為一種生產要素，參加聯營 企業 行為。 目前 轉包、出租、互換、轉讓、入股這五種土地流轉形式是我國最廣泛存在的形式。在我們的調查問卷中，所有的調查問卷都至少包含了上述五種形式的一種，其中有80%的調查問卷包含了上述五種形式的三種以上。這五種土地流轉形式是我國農村土地資源配置市場化的主要表現形式，也是基本形式，發展很快！（見附表）在新頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中對這五種土地流轉形式也加以確認。
2 、「反租倒包」的形式
「反租倒包」式生產經營方式，即某些農產品加工企業根據自己的生產經營能力、市場需求，確定原材料的需求及土地規模，與農民簽訂一定面積、一定期限的土地租用合同。然後企業在這片土地上對農產品品種、規格、質量等做出周密設計，再反還給農民耕種，農民按勞計酬。再租用期限企業擁有這塊地的使用權，農民則成為雇員，雙方各自行使自己的權利。目前這種形式在我國是極個別現象是一種少之又少的現象。
這種形式與「定單（合同）農業」很相似，我們要注意區別。「定單（合同）農業」是指農產品加工企業根據自己的生產經營能力、市場需求，確定原材料的需求，與農民簽訂農產品收購合同，到期履行合同的生產經營方式。在現實中，農產品加工企業往往還給農戶提供一些資金、技術、種子等方面的幫助。「定單（合同）農業」在我國存在範圍比較廣。
3 、股份合作制
這種股份制與前面的「入股」土地流轉形式不同。廣東南海市是土地股份合作制的典型地區。南海市股份合作制的基本原則是成立股份公司，由股份公司經營管理行政村或 自然 村的土地資產以及其它非土地資產，村民成為股份公司的股東，並從股份公司獲得現金分紅。股份公司的成立主要有兩種模式 ：
（1）、行政村或自然村的所有土地和其他資產評估被作為投資入股，然後根據評估的結果給農戶配股。大約有40%的股份公司是通過這種方式成立的。
（2）以土地作為唯一資產入股，並根據以下方式給每一個成員配股（達十股）： ⅰ基本股：生產隊的所有成員都可以得到一定數量的基本股；
ⅱ承包權股：根據每一個成員自實行家庭承包聯產責任制以來承包土地年限股；
ⅲ勞動貢獻股：根據年齡配股。
南海市沒有統一的股份制模式，上面三種模式在 理論 上有兩種不同的比例：4：3：3或3：4：3。大約有60%的股份公司是以土地作為唯一資產入股的方式成立的。
目前，股份合作制在我國存在的範圍較小，主要集中在東南沿海地區，如廣東、浙江等。
4 、「兩田制」基礎上的承包、出租等
「兩田制」是指把耕地分為口糧田和承包田（有些地區叫經濟田和責任田），口糧田只負擔農業稅，不交土地承包費，承包田按照市場原則實行有償承包，再承包費低標和上限範圍內，現場投標、公開競爭，確定承包費標準。
這種形式在我國存在的範圍較廣，特別在1999年以前，發展比較快，但在我國實行家庭承包30年不動搖政策之後，這種形式發展萎縮，即將消滅。原因如下：中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於穩定和完善土地承包關係的通知》第六條：除工副業、果園、魚塘、「四荒」等實行專業承包和招標承包的項目外，其它土地，無論是口糧田、責任田還是經濟田，其承包費都屬於農民向集體經濟組織上繳的村提留、鄉統籌的範圍，要嚴格控制在上年農民人均收入的5%以內（以村為單位）。在《土地承包法》第三十五條也有類似規定，這實際上是對「兩田制」基礎上的承包、出租的否定。
（二）、非法形式
1 、直接出賣土地
直接出賣土地既有土地所有者直接出賣的也有土地使用者（承包者）直接出賣的情況。例如，集體（往往是村委會）直接把集體土地出賣給城鎮單位或個人作建設用途，甚至是買給個人建造墳墓；土地使用者（承包者）將土地直接出賣給磚坯製造者用來做磚坯，嚴重破壞土地而且不進行復墾。這些現象在我國存在範圍較廣，危害也特別大。
2 、變相買賣土地
變相買賣土地是指以某種形式掩蓋其土地買賣的性質，從而實現對土地的占有、使用、收益和處分的交易活動。這種現象是一種普遍在的現象，多表現為以買賣房屋為名，掩蓋買賣房屋基地的交易。
3 、非法轉讓、轉包、出租土地
所謂非法轉讓、轉包、出租土地是指集體組織或承包者私自轉讓、轉包、出租土地用於非農業的交易活動。目前這種現象在我國存在範圍較為普遍，特別是在城市近郊區。例如，以「聯營企業」為名，非法占用鄉鎮集體土地；還有的是非法簽約租占農地建度假村、遊樂園，辦企業等。
二、我國農村土地資源配置市場化產生的原因
（一）、合法形式的原因
家庭承包聯產責任制以來，特別是近幾年來，我國農村廣泛出現了土地資源配置市場化的現象。總體來說，我國整體綜合國力提高和社會生產力發展的結果，也是我國農業階段性調整，建立優質、高產、高效農業的結果，是提高農業生產效益，實現規模經營所必須的，具體來看，有以下原因：
（1）、外出打工潮流的形成。近幾年來，由於經濟發展的不平衡，地區差異的拉大，貧富差距的擴大，外出打工已成為一種潮流。打工者已不是簡單的剩餘勞動力的問題，以打工為獲取基本生活來源的人越來越多，這就導致更多的人進行土地流轉。在這裡我們還需要強調的是外出打工現象不僅是在中、東部地區，而且在東部地區也廣泛存在，表現為底收入的農民外出打工。當然這裡外出打工者把土地轉讓、轉包、出租出去的前提是他們對外出打工預期收入比「種地」的預期收入高。在我們的調查中，把外出打工作為土地轉讓、轉包、出租原因的比例分別如下：四川88.89%，陝西69.05%，東北（吉林、遼寧）57.14%，浙江71.42%。從以上這些數字可以很明確的看到：外出打工已成為 影響 部分土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。
（2）、農民兼業行為的增多。在社會主義市場經濟快速發展的今天，單獨靠種田生活的農民日益減少，農民兼業行為日益增多，農民收入有了多種來源。同時「種地不賺錢的思想」也漸漸的衝擊著人們的頭腦，想不種地從事其他行業的人也越來越多。在我們調查承包土地後又轉讓、轉包、出租的原因時，針對「種地不賺錢從事其他行業」選擇的回答情況（包括進鄉鎮企業的情形）如下：四川61.13%，陝西88.09%，東北（吉林、遼寧）71.45%，浙江61.14%。從上述數字我們可以清楚的看到：農民兼業行為增多已成為影響部分土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。
（3）、三十年農村土地承包政策不變的真正實施。自從黨中央、國務院制定這個政策以後，各級政府堅決執行了這個政策，特別在1997年，黨的十五大召開前夕，江總書記在一次各省、各部門、各軍區領導參加的內部會議上，嚴肅指出了這個問題以後，這個政策很大程度上得以貫徹。其中「生不減地、死不去地」是這一政策的重要方面，而且黨中央、國務院還多次強調存在「小調整」的地方，要嚴格限制「小調整」次數，儘量不調整（這也是理論界的共識點）。因而今後「有人無田、有田無人」的現象將會更加突出。而解決辦法只有一個，既加快土地合法流轉。
（4）、政府的鼓勵、引導。「反租倒包」式的農業中、股份合作制式的農業中，政府行為是顯而易見的，換句話說，沒有政府的鼓勵引導，這些形式是很難發展的，這是大膽的改革，為進一步發展農村社會生產力的新嘗試。現在也有不少地方政府引導、鼓勵土地流轉的，特別是在「定單（合同）農業」、城市近郊區蔬菜、水果基地等土地。例如 ：安徽省滁州市南譙區政府為了確保定單落實到實處，他們藉助行政作用力，及時將定單任務分品種分解下發到各購銷企業，制定獎懲辦法。對定單品種，按高出保護價4%至15%收購。再如 ：上海市金山區政府對該區「家庭農場」的政策：對土地承包40畝以上的農戶，政府幫助土地流轉，並一次性補助農業設施配套費1.5萬元；對農場內配有50隻塑料大棚以上的農戶，每套大棚補助風險基金200元。對添置農業設施資金有困難的農戶，政府擔保向信用社貸款，貸款所付利息在3年內由政府補貼。
（二）、非法形式的原因
目前，在我國農村土地資源配置市場中，非法轉讓（這裡「轉讓」與前不同，是廣義的土地流轉）土地形式比較嚴重。這不僅危害了國家集體利益，而且還嚴重破壞了我國土地使用權市場的發展。但長期以來，這種非法形式是屢禁不止，而且隨著我國社會主義市場經濟的發展，情況還日益惡化。其得以廣泛存在，有著深刻的原因：
（1）長期以來，我國農村集體土地主體不清，產權模糊，土地所有權無法體現。這是我國農村土地非法轉讓能屢屢得逞的根本原因。我國《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規定：「農村和城市郊區的土地，除由 法律 規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。」從以上規定我們可以得出以下結論：隨便指出農村一畝地，我們往往找不到誰是土地的真正所有者，相反，土地承包者還總認為土地所有權是他自己的。該法第十條規定：「農民集體所有的土地依法屬村農民集體所有的，由集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已屬於鄉（鎮）農民集體所有的，有鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。」從這段話中我們可以看出：農村集體土地經營、管理者有三個，即鄉（鎮）政府、村委會、村小組。但在實際當中，三家的責任心都沒有，經營、管理者地位是虛無的，是無從體現的。這種主體不明確的直接後果就是土地轉讓無人監管。所以才讓某些不法分子屢屢得逞。
（2）政府監控力度不夠。我國現階段縣級管理土地問題有兩個機構，即土地管理局和農業委員會（兩種機構的名稱因地區差異而有所不同）。土地非法買賣問題有土地管理局管理，農村承包土地問題由農業委員會來管理，但是農地使用權市場的發展，土地流轉問題就沒有機構來管理了，所以才導致非法交易土地行為肆虐起來。當然這也與某些機關貪污腐化、默許縱容非法交易集體土地有關，特別是那些打著「聯營」、發展地方經濟的旗幟的非法占用集體土地的情況，地方政府更是縱容之。
（3）在市場經濟下，對商業性徵地，我國政府實行「低征高賣」政策不合理。對商業性徵地，我國政府實行「低征高賣」政策導致兩種不同現象。一方面農民寧願自己買賣土地，也不願意把集體土地國有化；另一方面，很多商人面對高額地價，不願意購買，寧願冒風險去農村直接購買集體土地。特別是近些年來，城鎮地價越來越高，有更多的人瞄準了農村土地。
（4）我國農村土地登記制度不健全。現階段我國土地登記只是針對每個集體土地進行簡單登記（往往以村為單位），這樣，在部分土地交易後，查證難、歸責難，而且難以約束農地非法轉換後的用途變更。
伴隨著我國 社會 生產力的提高，社會主義市場 經濟 的深入 發展 ，我國 農村 呈現出土地資源市場化趨勢，但這種市場表現為透明度和可操作性極差的隱性市場，而且這個市場呈現為隨意交易、隨意價格、口頭協議等無秩序、不規範的格局，甚至是非法交易集體土地。其得以廣泛存在和發展有著深刻的 歷史 和現實的原因。我們要實現農業 現代 化，實現規模經營，必然要大力發展土地資源配置市場。但現實中還有許多因素阻礙其發展，因此我們有必要對此 研究 ，並提出解決 問題 的辦法。
關鍵詞：農村土地資源配置市場化 土地使用權轉讓 非法交易土地
在此次調研中，我們充分發揮了 中國 地質大學（北京）學生來自全國各地的優勢，利用調查問卷與實地調研相結合的 方法 ，對我國的安徽、四川、陝西、江蘇、廣東、遼寧、北京等22個省、自治區、直轄市進行了調查。其中，我們利用項目組成員來自不同的省份的優勢，對安徽、四川、陝西、江蘇四省作了重點調查。此次調查的對象主要是農用地及荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地情況，不包括宅基地使用情況。此外我們還參閱了國家圖書館、中國地質圖書館的有關資料，並對這些資料作了深入 分析 之後，撰寫此文。
一 、我國農村土地資源配置市場化的表現形式及現狀
（一）、合法形式
1 、轉包、出租、互換、轉讓、入股
所謂轉包，即承包方在承包期內將土地使用權的部分或全部轉包給第三人，並與第三人確立轉包關係和相互間的權利義務關係，並簽訂轉包合同；轉讓是指土地承包人在土地承包期內，由第三人代替自己向發包人履行承包合同的行為；入股是指把土地使用權作為一種生產要素，參加聯營 企業 行為。 目前 轉包、出租、互換、轉讓、入股這五種土地流轉形式是我國最廣泛存在的形式。在我們的調查問卷中，所有的調查問卷都至少包含了上述五種形式的一種，其中有80%的調查問卷包含了上述五種形式的三種以上。這五種土地流轉形式是我國農村土地資源配置市場化的主要表現形式，也是基本形式，發展很快！（見附表）在新頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱土地承包法）中對這五種土地流轉形式也加以確認。
2 、「反租倒包」的形式
「反租倒包」式生產經營方式，即某些農產品加工企業根據自己的生產經營能力、市場需求，確定原材料的需求及土地規模，與農民簽訂一定面積、一定期限的土地租用合同。然後企業在這片土地上對農產品品種、規格、質量等做出周密設計，再反還給農民耕種，農民按勞計酬。再租用期限企業擁有這塊地的使用權，農民則成為雇員，雙方各自行使自己的權利。目前這種形式在我國是極個別現象是一種少之又少的現象。
這種形式與「定單（合同）農業」很相似，我們要注意區別。「定單（合同）農業」是指農產品加工企業根據自己的生產經營能力、市場需求，確定原材料的需求，與農民簽訂農產品收購合同，到期履行合同的生產經營方式。在現實中，農產品加工企業往往還給農戶提供一些資金、技術、種子等方面的幫助。「定單（合同）農業」在我國存在範圍比較廣。
3 、股份合作制
這種股份制與前面的「入股」土地流轉形式不同。廣東南海市是土地股份合作制的典型地區。南海市股份合作制的基本原則是成立股份公司，由股份公司經營管理行政村或 自然 村的土地資產以及其它非土地資產，村民成為股份公司的股東，並從股份公司獲得現金分紅。股份公司的成立主要有兩種模式 ：
（1）、行政村或自然村的所有土地和其他資產評估被作為投資入股，然後根據評估的結果給農戶配股。大約有40%的股份公司是通過這種方式成立的。
（2）以土地作為唯一資產入股，並根據以下方式給每一個成員配股（達十股）： ⅰ基本股：生產隊的所有成員都可以得到一定數量的基本股；
ⅱ承包權股：根據每一個成員自實行家庭承包聯產責任制以來承包土地年限股；
ⅲ勞動貢獻股：根據年齡配股。
南海市沒有統一的股份制模式，上面三種模式在 理論 上有兩種不同的比例：4：3：3或3：4：3。大約有60%的股份公司是以土地作為唯一資產入股的方式成立的。
目前，股份合作制在我國存在的範圍較小，主要集中在東南沿海地區，如廣東、浙江等。
4 、「兩田制」基礎上的承包、出租等
「兩田制」是指把耕地分為口糧田和承包田（有些地區叫經濟田和責任田），口糧田只負擔農業稅，不交土地承包費，承包田按照市場原則實行有償承包，再承包費低標和上限範圍內，現場投標、公開競爭，確定承包費標準。
這種形式在我國存在的範圍較廣，特別在1999年以前，發展比較快，但在我國實行家庭承包30年不動搖政策之後，這種形式發展萎縮，即將消滅。原因如下：中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於穩定和完善土地承包關係的通知》第六條：除工副業、果園、魚塘、「四荒」等實行專業承包和招標承包的項目外，其它土地，無論是口糧田、責任田還是經濟田，其承包費都屬於農民向集體經濟組織上繳的村提留、鄉統籌的範圍，要嚴格控制在上年農民人均收入的5%以內（以村為單位）。在《土地承包法》第三十五條也有類似規定，這實際上是對「兩田制」基礎上的承包、出租的否定。
（二）、非法形式
1 、直接出賣土地
直接出賣土地既有土地所有者直接出賣的也有土地使用者（承包者）直接出賣的情況。例如，集體（往往是村委會）直接把集體土地出賣給城鎮單位或個人作建設用途，甚至是買給個人建造墳墓；土地使用者（承包者）將土地直接出賣給磚坯製造者用來做磚坯，嚴重破壞土地而且不進行復墾。這些現象在我國存在範圍較廣，危害也特別大。
2 、變相買賣土地
變相買賣土地是指以某種形式掩蓋其土地買賣的性質，從而實現對土地的占有、使用、收益和處分的交易活動。這種現象是一種普遍在的現象，多表現為以買賣房屋為名，掩蓋買賣房屋基地的交易。
3 、非法轉讓、轉包、出租土地
所謂非法轉讓、轉包、出租土地是指集體組織或承包者私自轉讓、轉包、出租土地用於非農業的交易活動。目前這種現象在我國存在範圍較為普遍，特別是在城市近郊區。例如，以「聯營企業」為名，非法占用鄉鎮集體土地；還有的是非法簽約租占農地建度假村、遊樂園，辦企業等。
二、我國農村土地資源配置市場化產生的原因
（一）、合法形式的原因
家庭承包聯產責任制以來，特別是近幾年來，我國農村廣泛出現了土地資源配置市場化的現象。總體來說，我國整體綜合國力提高和社會生產力發展的結果，也是我國農業階段性調整，建立優質、高產、高效農業的結果，是提高農業生產效益，實現規模經營所必須的，具體來看，有以下原因：
（1）、外出打工潮流的形成。近幾年來，由於經濟發展的不平衡，地區差異的拉大，貧富差距的擴大，外出打工已成為一種潮流。打工者已不是簡單的剩餘勞動力的問題，以打工為獲取基本生活來源的人越來越多，這就導致更多的人進行土地流轉。在這裡我們還需要強調的是外出打工現象不僅是在中、東部地區，而且在東部地區也廣泛存在，表現為底收入的農民外出打工。當然這裡外出打工者把土地轉讓、轉包、出租出去的前提是他們對外出打工預期收入比「種地」的預期收入高。在我們的調查中，把外出打工作為土地轉讓、轉包、出租原因的比例分別如下：四川88.89%，陝西69.05%，東北（吉林、遼寧）57.14%，浙江71.42%。從以上這些數字可以很明確的看到：外出打工已成為 影響 部分土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。
（2）、農民兼業行為的增多。在社會主義市場經濟快速發展的今天，單獨靠種田生活的農民日益減少，農民兼業行為日益增多，農民收入有了多種來源。同時「種地不賺錢的思想」也漸漸的衝擊著人們的頭腦，想不種地從事其他行業的人也越來越多。在我們調查承包土地後又轉讓、轉包、出租的原因時，針對「種地不賺錢從事其他行業」選擇的回答情況（包括進鄉鎮企業的情形）如下：四川61.13%，陝西88.09%，東北（吉林、遼寧）71.45%，浙江61.14%。從上述數字我們可以清楚的看到：農民兼業行為增多已成為影響部分土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。
（3）、三十年農村土地承包政策不變的真正實施。自從黨中央、國務院制定這個政策以後，各級政府堅決執行了這個政策，特別在1997年，黨的十五大召開前夕，江總書記在一次各省、各部門、各軍區領導參加的內部會議上，嚴肅指出了這個問題以後，這個政策很大程度上得以貫徹。其中「生不減地、死不去地」是這一政策的重要方面，而且黨中央、國務院還多次強調存在「小調整」的地方，要嚴格限制「小調整」次數，儘量不調整（這也是理論界的共識點）。因而今後「有人無田、有田無人」的現象將會更加突出。而解決辦法只有一個，既加快土地合法流轉。
（4）、政府的鼓勵、引導。「反租倒包」式的農業中、股份合作制式的農業中，政府行為是顯而易見的，換句話說，沒有政府的鼓勵引導，這些形式是很難發展的，這是大膽的改革，為進一步發展農村社會生產力的新嘗試。現在也有不少地方政府引導、鼓勵土地流轉的，特別是在「定單（合同）農業」、城市近郊區蔬菜、水果基地等土地。例如 ：安徽省滁州市南譙區政府為了確保定單落實到實處，他們藉助行政作用力，及時將定單任務分品種分解下發到各購銷企業，制定獎懲辦法。對定單品種，按高出保護價4%至15%收購。再如 ：上海市金山區政府對該區「家庭農場」的政策：對土地承包40畝以上的農戶，政府幫助土地流轉，並一次性補助農業設施配套費1.5萬元；對農場內配有50隻塑料大棚以上的農戶，每套大棚補助風險基金200元。對添置農業設施資金有困難的農戶，政府擔保向信用社貸款，貸款所付利息在3年內由政府補貼。
（二）、非法形式的原因
目前，在我國農村土地資源配置市場中，非法轉讓（這裡「轉讓」與前不同，是廣義的土地流轉）土地形式比較嚴重。這不僅危害了國家集體利益，而且還嚴重破壞了我國土地使用權市場的發展。但長期以來，這種非法形式是屢禁不止，而且隨著我國社會主義市場經濟的發展，情況還日益惡化。其得以廣泛存在，有著深刻的原因：
（1）長期以來，我國農村集體土地主體不清，產權模糊，土地所有權無法體現。這是我國農村土地非法轉讓能屢屢得逞的根本原因。我國《中華人民共和國土地管理法》第八條第二款規定：「農村和城市郊區的土地，除由 法律 規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。」從以上規定我們可以得出以下結論：隨便指出農村一畝地，我們往往找不到誰是土地的真正所有者，相反，土地承包者還總認為土地所有權是他自己的。該法第十條規定：「農民集體所有的土地依法屬村農民集體所有的，由集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已屬於鄉（鎮）農民集體所有的，有鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。」從這段話中我們可以看出：農村集體土地經營、管理者有三個，即鄉（鎮）政府、村委會、村小組。但在實際當中，三家的責任心都沒有，經營、管理者地位是虛無的，是無從體現的。這種主體不明確的直接後果就是土地轉讓無人監管。所以才讓某些不法分子屢屢得逞。
（2）政府監控力度不夠。我國現階段縣級管理土地問題有兩個機構，即土地管理局和農業委員會（兩種機構的名稱因地區差異而有所不同）。土地非法買賣問題有土地管理局管理，農村承包土地問題由農業委員會來管理，但是農地使用權市場的發展，土地流轉問題就沒有機構來管理了，所以才導致非法交易土地行為肆虐起來。當然這也與某些機關貪污腐化、默許縱容非法交易集體土地有關，特別是那些打著「聯營」、發展地方經濟的旗幟的非法占用集體土地的情況，地方政府更是縱容之。
（3）在市場經濟下，對商業性徵地，我國政府實行「低征高賣」政策不合理。對商業性徵地，我國政府實行「低征高賣」政策導致兩種不同現象。一方面農民寧願自己買賣土地，也不願意把集體土地國有化；另一方面，很多商人面對高額地價，不願意購買，寧願冒風險去農村直接購買集體土地。特別是近些年來，城鎮地價越來越高，有更多的人瞄準了農村土地。
（4）我國農村土地登記制度不健全。現階段我國土地登記只是針對每個集體土地進行簡單登記（往往以村為單位），這樣，在部分土地交易後，查證難、歸責難，而且難以約束農地非法轉換後的用途變更。
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