「民生財政」論析 「民生財政」論析 「民生財政」論析
[摘要] 1998年以來我國努力發展的公共財政就是民生財政,其基本邏輯是要首先保障基本民生;「取之於民,用之於民」的公共財政分配中,收入再分配如何合理地區別對待,是其應有之義與關鍵內容,而財政管理的科學化、精細化是改善民生進程中提升公共政策效力的必然要求;政府提供公共服務與管理必然要支付成本,行政成本的合理化與民生的改進是相互呼應的關係,降低行政成本、增惠民生需要深化財政改革和全面配套改革。
[關鍵詞]民生財政; 公共財政; 財政分配; 財政改革; 公共服務
近年來,在貫徹科學發展觀、構建和諧社會的導向下,關注和改進民生成為持續的社會熱點,財政如何支持民生的改進,也成為管理部門和社會各界關注和討論的重要問題。討論中,概念和術語使用不一,分析尺度口徑各異,期望頗多,褒貶並存,意見往往相左。解釋常有柢牾。除了學理上的分歧可能造成意見不一致之外,基本概念使用上的混亂,也是原因之一。在本文中,我們從研究者的角度,試求理清有關民生的一些基本概念,進而分析探討公共財政與民生之間關係的一些基本點,以期對學界研究以及實際工作部門政策的制定、宣傳與實施,提供參考。
一、公共財政就是民生財政
如從《辭海》、《中國百科大辭典》等中文工具書查找「民生」詞條,只得「民生主義」(孫中山「三民主義」的具體內容之一)而不得「民生」正解。看來這類工具書編纂者認為民生顯然為「民眾生活」、「人民生計」之意,無需專門註解。另有「國計民生」的用語,《現代漢語詞典(修訂本)》僅簡注為「國家經濟和人民生活」。民生這樣一個詞意平白的概念,在當下實際生活中被反覆強調其極為突出的重要性,應是和中國進入「中等收入階段」後公眾更加迫切期望改善、提升生活水平的訴求與心態有關,當然也和執政黨體察、呼應社會訴求而更加注重和強調親民、富民的施政綱領及一系列施政要點有關。在此背景下,已有研究者提出了建設「民生財政」、「民生稅收」等概念,也出現不少管理者或學者試圖分析全國或某一地區財政支出中有多大比重用於「民生支出」的具體例子。
這些動議和討論的出現,其必然性和積極用意是不言而喻的。但在相關的理論框架中,我們應當「正本清源」地指出:所謂「民生財政」,不可能是游離於或是作為替代物而對立於「公共財政」的另一事物,我國上世紀90年代後期以來為決策層所肯定,我們一向在致力於發展、健全的公共財政,其實就是民生財政。在公共財政支出中,如試圖以籠統的「民生支出」概念,劃出總支出中截然分明的一塊(一個絕對額或占比),稱為民生支出,其餘部分則作為反義詞而被稱為「非民生支出」,這極易引出專門概念的混亂和實際工作中的無所適從。因為公共財政與民生財政。本為同一事物的兩種稱呼;所有的財政支出,都應是直接、間接地服務於民生的。 在這裡還需要稍作展開分析:公共財政的實質是「公共化」,即以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心;以提供公共產品和服務為「以財行政」的基本方式;以法治化、民主化的規範的公共選擇作為財政資源配置的決策、運行與監督機制;以公開、透明、完整的預算體系作為公共財政分配的運行載體。公共需要反映和體現全體人民的共同需要,既包括當前需要,也包括長遠需要,既包括當代需要,也包括下一代乃至下幾代的需要——這些需要也完全可以概括為「民生需要」。公共財政側重於提供公共產品和服務,是為了清晰合理界定政府和市場的關係,以適應市場經濟的運行模式,尋求公共資源配置的最優化、基本公共服務的有效保障和公眾利益的最大化——這種取向也完全可以概括為「民生基本事項保障與民生利益最大化」;規範的公共選擇機制是為了保證公眾有平等表達其意願和實現知情權、質詢權、建議權、監督權的機制,最終落實真正「由人民當家作主」的可持續公共決策制度安排,保證滿足公共需要這一基本目標的長久實現——這種制度安排體現著「民生」與「民權」的內在的深刻的關聯,我們完全可以把它認知為公共財政服務民生的制度基礎;現代意義的預算體系具有公開、透明、完整、事前確定、嚴格執行、進而追求績效和可問責的特點,是公共財政所有追求的現實載體,也是其為公眾理財、服務民生的具體運作形式。
民生是民眾生活的總稱,涵蓋方方面面。包括公民的生存權、發展權及相關的物質條件,以此邏輯延伸下去,廣義的民生還包括公民的政治權,如平等參與政治經濟生活的權利——當然這就又有機地關聯於「民權」概念下的制度安排(當下中國不少地方由公眾對於某年預算安排中「民生支出」的關注而引致「預算透明度」以及「聽證」的要求。正是體現了這種關聯)。所不同的是,處於不同生命階段的微觀個體和處於社會不同發展階段的社會群體,民生側重點會有不同。例如,處於孩童時期的微觀個體,其民生的重點是生命權,而處於青壯年時期,發展權和生命延續權躍居為生活主要內容;戰爭時期的民眾,爭取存活下來成為民生的首要內容。和平但物質匱乏時期,吃飽穿暖成為百姓的最大期盼,而物質豐富之後,人們開始追求被尊重和人生價值的實現,等等。所有這些,體現著民生概念的層次性與動態發展特徵,但都可以被公共財政的正面效應所包容和對應。
從公共財政的特徵來看,公共財政滿足公共需要的目標和機制,也就是滿足全體人民的共同需要即滿足民生需要的目標和機制;從公共財政的實踐來看,公平統一的稅收制度體現民眾平等的納稅義務和財政分配「取之於民,用之於民」的收入制度設計,財政支出用於教育、衛生、社會保障、住房、環境等方面,都與民眾生活直接相關,用於國防、司法的支出與民眾的生存權和財產權亦密切相關。即使那
些從「一對一」的直觀來看似與民生稍遠一些的財政支出,如基礎設施投入、科技創新、戰略新興產業補助等,其實從社會生活運行和長遠效果看,也都與民生息息相關。試想,如交通基礎設施一塌糊塗,人民即使有衣、食、住而無法順利成「行」,民生也難以成為幸福狀態——我國一年一度的「春運」不都是對於交通基礎設施服務民生的最集中的考驗嗎?又試想,如無科技創新的引領和支撐,「第一生產力」不到位,經濟發展沒有後勁,物質財富和民眾幸福感的增加也就失去了可持續性,因而財政支持科技創新,不但為當代人的民生搭建了平台,也為後代人的民生構築了支柱。諸如此類,不勝枚舉。即使是財政分配中體現政府運行成本的部分,也不能說與民生無關——任何人類活動都是有成本的,社會中不能無政府,因而也就不可能出現完全沒有政府成本或行政成本的情況——關鍵問題只是如何儘可能合理控制與降低財政支出中必然要安排承擔的行政成本、提高財政績效。對此我們還將在後面專門討論。
總而言之,我們認為,公共財政既與當下的民生密不可分,也與未來的民生密不可分,既與基本層面的民生(生存權和物質需要)結合,也與高層面的民生(政治權和精神需要)貫通。公共財政的內在邏輯、基本框架和全部特徵,都決定了它就是民生財政。不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政,也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發展階段或某一個孤立的組成部分。
二、公共財政的基本邏輯是要首先保障基本民生
人類一切活動均與民生有關,從這個意義上講,民生問題無所不包。但是,政府在市場經濟中的職能以及政府掌握的公共資源的有限性,又決定了政府在改善民生這個問題上不應該也不可能大包大攬,無所不為。同時,特別要清醒地意識到我國目前所處的發展階段僅是工業化的中期,並具有世界上第一人口大國、人均指標排位甚低的基本國情,我們必須吸取其他經濟體曾落人「中等收入陷阱」的教訓,分析與合理把握民生中的輕重緩急,從實際出發盡力而為又量力而行,動態優化各個時期財政的保障重點。理性地、有遠見地處理好需要與可能、短期利益與長期利益的關係。
——需要與可能的矛盾以及輕重緩急的合理把握是財政分配中的永恆主題。世間某一個經濟體不論如何富裕,也不可能在某個年度的財政預算安排中同時滿足各個方面的全部支出要求,這種公共資源有限性(稀缺性)而決定的「需要與可能」的矛盾,是財政分配中永恆的矛盾。在發展中經濟體。比如處於社會主義初級階段和工業化中期、城市化初中期的中國,這個矛盾必然表現得更為鮮明和尖銳。為處理好這個矛盾,財政分配順序與輕重緩急的合理把握。永遠是必需的。
——公共財政的特徵限定政府保障民生首先要側重於對「基本民生」的托底保障。政府提供產品和服務,需要聚焦於公眾共同需要,因而也必與民生相關。但民生需要的,未必一定由政府來提供,政府應只做那些市場(個人)做不了、做不好,或能做但效率過低(比政府去做還要低)的事情。比如,食品衣物均為民生需要,但市場和個人一般情況下能做且能高效做好這方面的資源配置,因此政府通常無需普遍地直接提供這類產品和服務,只是在救災和低保的特定情況與特定概念下,才把其列為公共財政發揮職能的範圍。政府保障和改進民生的順序與範圍,理論上講大體應該是:第一,制度安排、法治環境、產權保護、宏觀經濟社會政策等為經濟社會穩定健康發展所必備的制度與政策導向服務;第二,就業、教育、科技、文化、衛生、住房、社會保障等百姓生活主要事項中需要由政府介入來「托底」的基本部分。比如,「勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居」所體現的民生保障,並不意味著政府應運用財政資金把就業、教育、醫療、住房和養老都包攬下來,而主要是表示政府應運用財政資金首先提供相關的基本制度環境和不低於一定標準的托底保證:如對教育,是九年義務教育加上高教助學金、助學貸款支持;對住房。是非產權房形式的廉租房與公租房;等等。
——有限的財力決定政府應有
[摘要] 1998年以來我國努力發展的公共財政就是民生財政,其基本邏輯是要首先保障基本民生;「取之於民,用之於民」的公共財政分配中,收入再分配如何合理地區別對待,是其應有之義與關鍵內容,而財政管理的科學化、精細化是改善民生進程中提升公共政策效力的必然要求;政府提供公共服務與管理必然要支付成本,行政成本的合理化與民生的改進是相互呼應的關係,降低行政成本、增惠民生需要深化財政改革和全面配套改革。
[關鍵詞]民生財政; 公共財政; 財政分配; 財政改革; 公共服務
近年來,在貫徹科學發展觀、構建和諧社會的導向下,關注和改進民生成為持續的社會熱點,財政如何支持民生的改進,也成為管理部門和社會各界關注和討論的重要問題。討論中,概念和術語使用不一,分析尺度口徑各異,期望頗多,褒貶並存,意見往往相左。解釋常有柢牾。除了學理上的分歧可能造成意見不一致之外,基本概念使用上的混亂,也是原因之一。在本文中,我們從研究者的角度,試求理清有關民生的一些基本概念,進而分析探討公共財政與民生之間關係的一些基本點,以期對學界研究以及實際工作部門政策的制定、宣傳與實施,提供參考。
一、公共財政就是民生財政
如從《辭海》、《中國百科大辭典》等中文工具書查找「民生」詞條,只得「民生主義」(孫中山「三民主義」的具體內容之一)而不得「民生」正解。看來這類工具書編纂者認為民生顯然為「民眾生活」、「人民生計」之意,無需專門註解。另有「國計民生」的用語,《現代漢語詞典(修訂本)》僅簡注為「國家經濟和人民生活」。民生這樣一個詞意平白的概念,在當下實際生活中被反覆強調其極為突出的重要性,應是和中國進入「中等收入階段」後公眾更加迫切期望改善、提升生活水平的訴求與心態有關,當然也和執政黨體察、呼應社會訴求而更加注重和強調親民、富民的施政綱領及一系列施政要點有關。在此背景下,已有研究者提出了建設「民生財政」、「民生稅收」等概念,也出現不少管理者或學者試圖分析全國或某一地區財政支出中有多大比重用於「民生支出」的具體例子。
這些動議和討論的出現,其必然性和積極用意是不言而喻的。但在相關的理論框架中,我們應當「正本清源」地指出:所謂「民生財政」,不可能是游離於或是作為替代物而對立於「公共財政」的另一事物,我國上世紀90年代後期以來為決策層所肯定,我們一向在致力於發展、健全的公共財政,其實就是民生財政。在公共財政支出中,如試圖以籠統的「民生支出」概念,劃出總支出中截然分明的一塊(一個絕對額或占比),稱為民生支出,其餘部分則作為反義詞而被稱為「非民生支出」,這極易引出專門概念的混亂和實際工作中的無所適從。因為公共財政與民生財政。本為同一事物的兩種稱呼;所有的財政支出,都應是直接、間接地服務於民生的。 在這裡還需要稍作展開分析:公共財政的實質是「公共化」,即以滿足社會公共需要作為財政分配的主要目標和工作重心;以提供公共產品和服務為「以財行政」的基本方式;以法治化、民主化的規範的公共選擇作為財政資源配置的決策、運行與監督機制;以公開、透明、完整的預算體系作為公共財政分配的運行載體。公共需要反映和體現全體人民的共同需要,既包括當前需要,也包括長遠需要,既包括當代需要,也包括下一代乃至下幾代的需要——這些需要也完全可以概括為「民生需要」。公共財政側重於提供公共產品和服務,是為了清晰合理界定政府和市場的關係,以適應市場經濟的運行模式,尋求公共資源配置的最優化、基本公共服務的有效保障和公眾利益的最大化——這種取向也完全可以概括為「民生基本事項保障與民生利益最大化」;規範的公共選擇機制是為了保證公眾有平等表達其意願和實現知情權、質詢權、建議權、監督權的機制,最終落實真正「由人民當家作主」的可持續公共決策制度安排,保證滿足公共需要這一基本目標的長久實現——這種制度安排體現著「民生」與「民權」的內在的深刻的關聯,我們完全可以把它認知為公共財政服務民生的制度基礎;現代意義的預算體系具有公開、透明、完整、事前確定、嚴格執行、進而追求績效和可問責的特點,是公共財政所有追求的現實載體,也是其為公眾理財、服務民生的具體運作形式。
民生是民眾生活的總稱,涵蓋方方面面。包括公民的生存權、發展權及相關的物質條件,以此邏輯延伸下去,廣義的民生還包括公民的政治權,如平等參與政治經濟生活的權利——當然這就又有機地關聯於「民權」概念下的制度安排(當下中國不少地方由公眾對於某年預算安排中「民生支出」的關注而引致「預算透明度」以及「聽證」的要求。正是體現了這種關聯)。所不同的是,處於不同生命階段的微觀個體和處於社會不同發展階段的社會群體,民生側重點會有不同。例如,處於孩童時期的微觀個體,其民生的重點是生命權,而處於青壯年時期,發展權和生命延續權躍居為生活主要內容;戰爭時期的民眾,爭取存活下來成為民生的首要內容。和平但物質匱乏時期,吃飽穿暖成為百姓的最大期盼,而物質豐富之後,人們開始追求被尊重和人生價值的實現,等等。所有這些,體現著民生概念的層次性與動態發展特徵,但都可以被公共財政的正面效應所包容和對應。
從公共財政的特徵來看,公共財政滿足公共需要的目標和機制,也就是滿足全體人民的共同需要即滿足民生需要的目標和機制;從公共財政的實踐來看,公平統一的稅收制度體現民眾平等的納稅義務和財政分配「取之於民,用之於民」的收入制度設計,財政支出用於教育、衛生、社會保障、住房、環境等方面,都與民眾生活直接相關,用於國防、司法的支出與民眾的生存權和財產權亦密切相關。即使那
些從「一對一」的直觀來看似與民生稍遠一些的財政支出,如基礎設施投入、科技創新、戰略新興產業補助等,其實從社會生活運行和長遠效果看,也都與民生息息相關。試想,如交通基礎設施一塌糊塗,人民即使有衣、食、住而無法順利成「行」,民生也難以成為幸福狀態——我國一年一度的「春運」不都是對於交通基礎設施服務民生的最集中的考驗嗎?又試想,如無科技創新的引領和支撐,「第一生產力」不到位,經濟發展沒有後勁,物質財富和民眾幸福感的增加也就失去了可持續性,因而財政支持科技創新,不但為當代人的民生搭建了平台,也為後代人的民生構築了支柱。諸如此類,不勝枚舉。即使是財政分配中體現政府運行成本的部分,也不能說與民生無關——任何人類活動都是有成本的,社會中不能無政府,因而也就不可能出現完全沒有政府成本或行政成本的情況——關鍵問題只是如何儘可能合理控制與降低財政支出中必然要安排承擔的行政成本、提高財政績效。對此我們還將在後面專門討論。
總而言之,我們認為,公共財政既與當下的民生密不可分,也與未來的民生密不可分,既與基本層面的民生(生存權和物質需要)結合,也與高層面的民生(政治權和精神需要)貫通。公共財政的內在邏輯、基本框架和全部特徵,都決定了它就是民生財政。不可能在公共財政之外再單獨存在另一個民生財政,也不宜把民生財政截然劃分為公共財政的某一個特殊發展階段或某一個孤立的組成部分。
二、公共財政的基本邏輯是要首先保障基本民生
人類一切活動均與民生有關,從這個意義上講,民生問題無所不包。但是,政府在市場經濟中的職能以及政府掌握的公共資源的有限性,又決定了政府在改善民生這個問題上不應該也不可能大包大攬,無所不為。同時,特別要清醒地意識到我國目前所處的發展階段僅是工業化的中期,並具有世界上第一人口大國、人均指標排位甚低的基本國情,我們必須吸取其他經濟體曾落人「中等收入陷阱」的教訓,分析與合理把握民生中的輕重緩急,從實際出發盡力而為又量力而行,動態優化各個時期財政的保障重點。理性地、有遠見地處理好需要與可能、短期利益與長期利益的關係。
——需要與可能的矛盾以及輕重緩急的合理把握是財政分配中的永恆主題。世間某一個經濟體不論如何富裕,也不可能在某個年度的財政預算安排中同時滿足各個方面的全部支出要求,這種公共資源有限性(稀缺性)而決定的「需要與可能」的矛盾,是財政分配中永恆的矛盾。在發展中經濟體。比如處於社會主義初級階段和工業化中期、城市化初中期的中國,這個矛盾必然表現得更為鮮明和尖銳。為處理好這個矛盾,財政分配順序與輕重緩急的合理把握。永遠是必需的。
——公共財政的特徵限定政府保障民生首先要側重於對「基本民生」的托底保障。政府提供產品和服務,需要聚焦於公眾共同需要,因而也必與民生相關。但民生需要的,未必一定由政府來提供,政府應只做那些市場(個人)做不了、做不好,或能做但效率過低(比政府去做還要低)的事情。比如,食品衣物均為民生需要,但市場和個人一般情況下能做且能高效做好這方面的資源配置,因此政府通常無需普遍地直接提供這類產品和服務,只是在救災和低保的特定情況與特定概念下,才把其列為公共財政發揮職能的範圍。政府保障和改進民生的順序與範圍,理論上講大體應該是:第一,制度安排、法治環境、產權保護、宏觀經濟社會政策等為經濟社會穩定健康發展所必備的制度與政策導向服務;第二,就業、教育、科技、文化、衛生、住房、社會保障等百姓生活主要事項中需要由政府介入來「托底」的基本部分。比如,「勞有所得、學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居」所體現的民生保障,並不意味著政府應運用財政資金把就業、教育、醫療、住房和養老都包攬下來,而主要是表示政府應運用財政資金首先提供相關的基本制度環境和不低於一定標準的托底保證:如對教育,是九年義務教育加上高教助學金、助學貸款支持;對住房。是非產權房形式的廉租房與公租房;等等。
——有限的財力決定政府應有
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