摘要：要使代建制真正發揮作用，首先必須搞清楚兩個 問題 。一是為防止在貫徹執行的過程中「代建制」被變形，各建設主體應首先搞清楚什麼是代建制；二是如何解決國家出資項目長期存在「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題。為此本文認為，需要將代建制以「初步設計批准」為界分為兩階段進行，並以在實施階段為重點開展代建制。實施階段國家應以目標責任制、風險索賠制和履約擔保制為主線，對工程建設過程實施動態控制；國家作為委託方，委託 社會 專業化項目管理單位，改變傳統的由建設指揮部向使用單位負責的管理模式，改由代建單位向國家負責，確保國家投資資金得到有力控制；在實施階段，使用單位應負責項目建設的外部環境，包括建設用地、用水、用電等資源提供問題；代建單位可以自營設計、監理、招標代理等業務，但不宜自行承擔施工和採購任務，以提高自己的履約能力，合理轉移風險；國家投資管理部門為了保證國有資金得到合理利用，避免不正常的流失，就負責代建單位的選擇、項目功能設計與變更的審查認定、建設資金的管理和工程項目的驗收等工作。為了加深對代建制的了解，文章進一步介紹了代建制與其他幾種相關的建設模式的關係。
1、建設市場與代建制
理論 上的建設市場應該是：需方首先提出建設項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾後，建設合同形成；實際上建設項目的主體情況很特殊、也很複雜。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設項目的功能要求；但沒有建設資金，它需要國家資金進入，於是需方的所有權（資方）和使用權（用方）會發生分離。
目前 ，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實行，國家資金可以以投資方式進入非經營性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，並委託社會專業化項目管理單位組建建設單位。為了區分由地方政府部門作為獨立需方組建建設單位的傳統指揮部模式，我們把後者稱作代建制。
因此代建制具有如下特點：
1）資方是國家，需方分離為用方和資方。
2）建方是社會專業化項目管理單位，被稱作代建單位。
2、代建制的探討
目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項目存在的「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委託方、從什麼時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務是什麼、如何劃分建設各方的責權利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點看法：
2.1 國家資金開始投資至項目初步設計批准為止
使用單位必須認識到：當項目建設需要實施代建制時，為了讓代建單位在實施階段更好地控制風險，國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入，最遲可以到初步設計批准。因為，施工圖設計必須由代建單位負責實施，以便代建單位能夠協調設計與施工的矛盾。
當國家資金需要在初步設計批准前介入時，確定項目造價、工期和功能的任務可由代建單位來完成，但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求，因此由項目使用方委託代建單位來實施更合理一些。由於此委託由代建單位向使用者負責，所以工程造價有可能會處於失控狀態，國家應通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。如：在委託合同中明確對代建單位進行獎罰考核，獎罰額度可以按超過上一階段目標值的10%-30%來控制，此獎罰的對稱性體現了合同雙方的公平性，同時也保證了各建設主體各自的利益。由於這次對目標值的預計節省，不是真正意義上的節省，所以獎罰比例不宜過高。
但是，由於代建方為降低項目實施時的風險，希望最終的初步設計預算留有餘地，所以，獎勵作用較小，形成的初步設計預算可能會偏高。因此在項目初設批准後，國家應通過招投標重新確定代建單位，並通過比較標書中的工程師預算來重新選擇代建單位，這一措施可以消除導致工程預算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預算價格。
事實上本階段不存在「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設模式進行，即由使用單位按照項目管理制的要求委託工程建設諮詢單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時能使得在有限資金下實現項目功能最大化。國家可以採用「先借後給」的支付方式，並按照「估算控制概算、概算控制預算」的原則，審查初步設計，不符合這一要求的初步設計有權不予支付建設資金。
2.2項目初步設計批准之後
該階段主要任務是實現初步設計中的各建設目標。為了解決「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題，必須改革傳統的指揮部模式，實行代建制，國家資金由注入方式變為投資方式。為了保證實現預期目標，代建單位應由國家投資管理部門委託，讓代建單位對國家負責，並通過招投標確定。
（1）資方的作用
該階段主要的關注焦點是建設目標的動態控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來分配主要的建設風險。
為了發揮目標責任制的作用，應該對代建單位提出的造價目標進行考核，獎罰額度可以控制在超過目標標準的50%-70%；由於這是真正意義上的節省，標準過低，代建單位會產生寧可花錢不願省錢的動力，當然標準過高也不符合市場雙贏的 規律 。
在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權，代建單位只能增加風險費用。那麼當風險不發生時，國家因無故支付此項目費用受到損失；當風險發生時，由於此項費用不能抵禦風險，造成代建單位破產，結果還是國家受損。因此，費用索賠制是降低工程造價的最合理制度。
（2）建方的作用
代建單位可以自營設計、監理業務，考慮到代建單位以工程諮詢單位為主，註冊資本較低，因此不宜承擔施工任務，以便國家控制建設風險。但是，由於代建單位具有市場行為特徵，當代建單位具有自營能力時，國家不應強行規定代建單位必須將各專業工作，通過招標形式委託別的社會專業化項目管理單位實施。儘管委託方對代建單位進行了上述限制，但代建單位還是根據合同法向委託方提供業務額10%（包括自營業務）的履約保證金，作為履約擔保。
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1、建設市場與代建制
理論 上的建設市場應該是：需方首先提出建設項目的功能要求，建方作為供方向需方提出滿足項目功能要求的報價，得到需方承諾後，建設合同形成；實際上建設項目的主體情況很特殊、也很複雜。例如在一個水利工程項目中，地方政府作為需方提出了建設項目的功能要求；但沒有建設資金，它需要國家資金進入，於是需方的所有權（資方）和使用權（用方）會發生分離。
目前 ，國家出資方式有兩種。一種，國家資金以資本金注入方式援助地方政府，地方政府仍以獨立的需方組建建設單位；另一種，隨著國家投資體制改革的實行，國家資金可以以投資方式進入非經營性政府投資項目中，國家將作為資方、地方政府作為用方合作成為項目的需方，並委託社會專業化項目管理單位組建建設單位。為了區分由地方政府部門作為獨立需方組建建設單位的傳統指揮部模式，我們把後者稱作代建制。
因此代建制具有如下特點：
1）資方是國家，需方分離為用方和資方。
2）建方是社會專業化項目管理單位，被稱作代建單位。
2、代建制的探討
目前，國家希望通過建立代建制，來解決其出資項目存在的「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題，但在如何建立代建制的問題上，還有很多問題需要進一步的落實和探討。如代建制下誰是委託方、從什麼時候開始、是否需要分階段進行、各階段的目標和任務是什麼、如何劃分建設各方的責權利等等，這些問題不探討清楚，其他問題就不能迎刃而解，最終還是會回到這些問題上來。下面分階段就這些問題談點看法：
2.1 國家資金開始投資至項目初步設計批准為止
使用單位必須認識到：當項目建設需要實施代建制時，為了讓代建單位在實施階段更好地控制風險，國家資金最早可以在項目立項批準時開始介入，最遲可以到初步設計批准。因為，施工圖設計必須由代建單位負責實施，以便代建單位能夠協調設計與施工的矛盾。
當國家資金需要在初步設計批准前介入時，確定項目造價、工期和功能的任務可由代建單位來完成，但此階段的重點是保證項目功能滿足使用方的要求，因此由項目使用方委託代建單位來實施更合理一些。由於此委託由代建單位向使用者負責，所以工程造價有可能會處於失控狀態，國家應通過建立目標責任制來作為控制造價的措施。如：在委託合同中明確對代建單位進行獎罰考核，獎罰額度可以按超過上一階段目標值的10%-30%來控制，此獎罰的對稱性體現了合同雙方的公平性，同時也保證了各建設主體各自的利益。由於這次對目標值的預計節省，不是真正意義上的節省，所以獎罰比例不宜過高。
但是，由於代建方為降低項目實施時的風險，希望最終的初步設計預算留有餘地，所以，獎勵作用較小，形成的初步設計預算可能會偏高。因此在項目初設批准後，國家應通過招投標重新確定代建單位，並通過比較標書中的工程師預算來重新選擇代建單位，這一措施可以消除導致工程預算偏高的一些消極因素，促使代建單位在目標責任制的作用下降低工程預算價格。
事實上本階段不存在「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題，因此可以由使用方按照國家資金介入前的建設模式進行，即由使用單位按照項目管理制的要求委託工程建設諮詢單位來完成。這樣既可以簡化程序，提高工作效率；同時能使得在有限資金下實現項目功能最大化。國家可以採用「先借後給」的支付方式，並按照「估算控制概算、概算控制預算」的原則，審查初步設計，不符合這一要求的初步設計有權不予支付建設資金。
2.2項目初步設計批准之後
該階段主要任務是實現初步設計中的各建設目標。為了解決「工期馬拉松、投資無底洞、質量無保障」問題，必須改革傳統的指揮部模式，實行代建制，國家資金由注入方式變為投資方式。為了保證實現預期目標，代建單位應由國家投資管理部門委託，讓代建單位對國家負責，並通過招投標確定。
（1）資方的作用
該階段主要的關注焦點是建設目標的動態控制。國家可以建立目標責任制、費用索賠制、履約擔保制等來分配主要的建設風險。
為了發揮目標責任制的作用，應該對代建單位提出的造價目標進行考核，獎罰額度可以控制在超過目標標準的50%-70%；由於這是真正意義上的節省，標準過低，代建單位會產生寧可花錢不願省錢的動力，當然標準過高也不符合市場雙贏的 規律 。
在索賠制問題上，假如不給代建單位索賠權，代建單位只能增加風險費用。那麼當風險不發生時，國家因無故支付此項目費用受到損失；當風險發生時，由於此項費用不能抵禦風險，造成代建單位破產，結果還是國家受損。因此，費用索賠制是降低工程造價的最合理制度。
（2）建方的作用
代建單位可以自營設計、監理業務，考慮到代建單位以工程諮詢單位為主，註冊資本較低，因此不宜承擔施工任務，以便國家控制建設風險。但是，由於代建單位具有市場行為特徵，當代建單位具有自營能力時，國家不應強行規定代建單位必須將各專業工作，通過招標形式委託別的社會專業化項目管理單位實施。儘管委託方對代建單位進行了上述限制，但代建單位還是根據合同法向委託方提供業務額10%（包括自營業務）的履約保證金，作為履約擔保。
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