譚 禹
（廣東技術師範學院，廣東 廣州 510000）
摘 要：房價高漲背景下，「住房難」已成為我國一個重大的民生問題，已開發國家普遍通過實施二元化住房制度較好地解決了老百姓的住房保障難題。本文借鑑二元化住房制度經驗，深入分析了我國住房保障存在的突出問題並提出了相應的政策建議。
關鍵詞 ：二元化住房制度；住房保障；公共租賃住房
中圖分類號：B031 文獻標誌碼：A 文章編號：1000-8772（2014）34-0183-02
收稿日期：2014-11-20
作者簡介：譚禹（1973-），男，漢族，湖南湘陰人，廣東技術師範學院副教授，研究方向為住房保障。
近年來隨著商品房價格的持續高漲，「住房難」已影響到我國和諧社會的構建與住房體制改革縱深推進。已開發國家普遍通過實施二元化住房制度，較為有效地解決了老百姓的住房難題。本文以二元化住房制度為研究框架，對我國住房保障制度存在的突出問題展開分析，為解決中低收入人群住房難題探尋路子。
一、住房的二元屬性與二元化住房制度
住房作為可以用來交換的勞動產品，具有競爭性和排他性等商品屬性，住房供給要求發揮市場機製作用，以提高資源配置效率。但是住房是人類生存和發展的基本條件，是人們安居樂業的基本前提，居住權是公民的一項基本人權。住房作為價值量大的生活必需品，並不是每個家庭都能完全依靠自身力量解決得了。針對住房困難的中低收入家庭，政府必須履行住
房保障職責。因此儘管保障性住房並不具備經典公共產品定義所要求的非排他性與非競爭性中的任何一個特徵，但卻是具有正外部性的產品，這類具有「私人特徵」的產品被視為「權益-倫理型」公共產品，必須由政府提供（馮俏彬，賈康，2010）。聯合國《住房人權宣言》指出：「為本國居民提供一套合適的與當時經濟發展水平相適應的住房，是每個國家政府必須承擔的義務」。從這個角度分析，住房又具有準公共產品屬性。
針對住房的二元屬性，已開發國家在住房市場普遍通過實施二元化住房制度，以解決老百姓住房問題。一部分為商品性住房，發揮市場機制資源配置作用，主要滿足高收入群體需求，價格由市場供求關係決定；另一部分為公共住房，即由政府直接提供或幫助實現的主要用於滿足中低收入家庭的住房，價格由中低收入者的支付能力決定[1]。
二元化住房模式中，房地產開發商在商品房市場發揮主導作用，而公共住房卻由政府主導提供。公共產品供給理論表明，政府為主導提供公共產品並不意味著由政府直接生產，政府可以通過提供融資、土地、稅收等支持，鼓勵非營利機構提供住房公共產品[2]。從已開發國家的實踐看，非營利機構在公共住房供給體系中扮演了極為重要的角色。由於非營利機構代替了房地產作為供房角色，使得開發商的超額利潤得以節省，再加上地價與稅收優惠，公共住房成為普通民眾的可支付住房。例如，新加坡實施「居者有其屋」政策，公共住房價格不與商品房市場價格掛鈎，而是由居民的可支付能力決定，先把老百姓能承受的價格算出來，比如普通家庭4-6年的收入是多少，如果平均是25萬，那麼房價就定在25萬，從25萬里扣除成本、建築商一定比例的利潤後，剩下的就是土地價格。建築商拿正常利潤，政府賣地不要暴利，如此，老百姓就能實現「住有所居」了[3]。
在城市化進程的不同階段，二元化住房政策的重心會出現動態調整，即由供給方管理政策向需求方管理政策的轉變。城市化加速時期，城市人口劇增、住房供求矛盾突出，主要突出供給政策，增加公共住房建設供應。城市化進程趨於穩定後，住房供求矛盾得以緩解，商品房價格趨於理性情形下，一些已開發國家和地區的政府會逐漸降低公共住房在每年住房供給中所占比重。這時，住房保障政策主要突出需求方政策，即主要採取需求方補貼或稅收、信貸等優惠政策鼓勵居民向市場購、租住房。例如，近年來隨著日本城市化人口規模和住房供求關係的相對穩定，政府及住宅公團、住房金融公庫在住房供應中的作用趨向弱化[4]。亞洲金融風暴後，香港經濟環境和住房市場需求發生巨大變化，樓價大幅下跌，2002年特區政府對住房政策重新定位，政府退出作為發展商角色，大幅減少公營房屋在整體房地產市場中作占比例[5]。
二、過度市場化與二元化住房制度缺失
二元化住房制度表明，在城市化進程加速，房價高企背下，政府應當在保障性住房建設供給中發揮主導作用，而非依靠市場作為主渠道來化解中低收入者的住房難題。但是我國住房體制改革從實物分配、福利化分配向貨幣化、市場化轉型，深受「新自由主義」思潮影響，即以亞當·斯密提出的「有限政府」為前提，將諸多公共服務定義為私人產品，讓渡給市場來提供，使得政府曾經主導提供的公共服務職能範圍不斷縮小（李進濤，2009）。由於我國住房政策過分強調市場化（或商品化），商品住房制度占絕對主體地位，公共住房供給缺失現象突出，二元化住房制度發展遲緩，使得保障性住房建設缺乏制度保障。
1998年我國住房體制改革確立了市場化的改革方向。1998年7月，國務院發布了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。提出了「三類人、三類房政策」。《通知》體現了我國住房體制改革帶有顯著的二元化住房制度特徵，即高收入者由商品房市場解決住房問題，中低收入者由政府主導的公共住房體系—經濟適用房、廉租房提供保障。2003年我國住房體制改革發生了重大調整，住房體制改革出現了過度市場化取向，最明顯的特徵就是公共住房的供應顯著下降。2003年國務院《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號）規定，「調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買和承租普通商品住房。」這樣大多數家庭被推向了商品房市場。在過度市場化背景下，出現了住房價格飆升與老百姓住房難並存的局面。儘管中央政府隨後採取措施干預住房市場，如2005 年「國八條」、2006年「國六條」、2008 年「新國六條」、2010 年的「國五條」等，力圖修正住房政策異變所帶來的負面效應，但其效果依然不佳。過度市場化導致的經濟增長導向，違背了住房制度改革的初衷，使住房政策的公共性與社會性缺失，即使是面對中低收入家庭的住房保障政策，也被異變成政府的救濟政策[6]。
二元化住房實踐經驗表明，商品房制度與公共住房制度的有效互動是解決住房市場問題的關鍵。而當前我國住房市場卻出現過度商品化傾向，商品房制度占絕對主體地位，住房政策的重點是需求管理，即如何提高職工的住房支付能力建設，包括住房貨幣補貼、推動購房按揭等。任何一項改革都應該注意供需雙方管理並重，惟此才能達到平衡，尤其是人口城市化加速時期，過於強調需求管理，忽視住房領域的供給管理，便會帶來嚴重的社會問題[7]。
三、基於二元化住房制度的住房保障政策取向
1、重視供給管理政策，大力發展公共租賃住房
根據城市化進程的不同階段，已開發國家公共住房政策的重心大多經歷了從供給方管理到需求方管理的轉變。我國當前處於城市化加速時期，一線城市與二、三城市之間也面臨著不同的住房供求狀況，我國應該結合自身實際科學地制定住房政策，對當前我國一些住房供求矛盾突出、房價高漲的一線城市，應重點借鑑已開發國家處於城市化加速時期的住房政策、突出供給管理，加大公共住房供應數量。由於公租房是與較低的支付能力者相地應的住房消費模式，針對當前我國租賃性公共住房供給不足的狀況，需要加大這類住房的供應力度。而對於住房供求關係矛盾並不突出、價格較為適中的中小城市，卻可以突出以需求方管理政策為重點，通過發放貨幣補貼等形式提高中低收入者的支付能力，向市場購、租房產。
2、重視培養多元供給主體，大力發展住房合作社
二元化住房制度表明，中低收入人群受制於市場支付能力，難以通過商品房市場解決住房為題，這類人群應列入公共住房供應體系。在我國住房市場房價一路上揚的背景下，許多中等收入者也失去了從市場購房的能力，而享有適當的住房是公民的一項基本人權。從理論上來說，難以通過市場解決住房問題的人群，都應該進入公共住房框架。有學者認為，若將大量中等和中偏下收入人群列入住房保障，政府財力難以承擔，這個看法不太全面。由於公共住房體系中存在多種不同的建房模式，除了低收入者需要政府財力直接支持外，對有一定支付能力的中等收入者而言，最迫切需要的是獲得政府的政策支持。以合作建房為例，由於非營利機構——住宅合作社代替開發商角色，使商品房價值鏈上的營銷成本與開發商超額利潤得以節省，使住房只有建設造價而沒有市場價格。如果政府還能在地價、稅費等方面提供優惠，合作建房的成本將不到商品房價格的一半，基本符合中低收入者支付能力。以日本為例，上世紀60年代日本經濟進入快速復興與高速發展的階段，城市人口迅速增長，住房供求矛盾突出，日本勤勞者住房協會——住宅合作社作為市場與政府之外的第三方資源配置力量，在沒有增加國家財政負擔情形下，通過互助合作的形式，有效解決了城市化進程中大批工薪者的住房問題。合作建房作為一種有效解決中低收入者住房供應的模式已在世界範圍廣泛發展，目前全世界已有80多個國家建立了10萬多個合作建房組織。在高房價與城市化加速背景下，我國要儘快通過立法，明確住宅合作社的法理地位，使其在公共住房供給體系中扮演重要的供房角色。
參考文獻：
[1] 徐平華.住房的雙重屬性與二元住房制度構想[N].光明日報理論版，2007-08-14.
[2] 譚禹.多中心治理理論與保障性住房的多元供給[J].經濟問題，2012（12）：63-67.
[3] 首都社會經濟發展研究所課題組.解決中低收入家庭住房問題的策論[N]，北京日報理論版，2007-05-14.
[4] 李正全.已開發國家政策干預房地產市場的政策、演變趨勢及其借鑑意義[J].世界經濟研究，2005（5）：63-67.
[5] 王坤.香港公共房屋的成功經驗及其啟示 [J].城市發展研究，2006（1）：40-45.
[6] 王玉瓊.「政策異變」及其解讀：以住房政策為例.中國行政管理，2007，（5）：14-16.
[7] 賈康，劉軍民.我國住房改革與住房保障問題研究[J].財政研究，2007（7）8-23.
（責任編輯：趙蕾）
（廣東技術師範學院，廣東 廣州 510000）
摘 要：房價高漲背景下，「住房難」已成為我國一個重大的民生問題，已開發國家普遍通過實施二元化住房制度較好地解決了老百姓的住房保障難題。本文借鑑二元化住房制度經驗，深入分析了我國住房保障存在的突出問題並提出了相應的政策建議。
關鍵詞 ：二元化住房制度；住房保障；公共租賃住房
中圖分類號：B031 文獻標誌碼：A 文章編號：1000-8772（2014）34-0183-02
收稿日期：2014-11-20
作者簡介：譚禹（1973-），男，漢族，湖南湘陰人，廣東技術師範學院副教授，研究方向為住房保障。
近年來隨著商品房價格的持續高漲，「住房難」已影響到我國和諧社會的構建與住房體制改革縱深推進。已開發國家普遍通過實施二元化住房制度，較為有效地解決了老百姓的住房難題。本文以二元化住房制度為研究框架，對我國住房保障制度存在的突出問題展開分析，為解決中低收入人群住房難題探尋路子。
一、住房的二元屬性與二元化住房制度
住房作為可以用來交換的勞動產品，具有競爭性和排他性等商品屬性，住房供給要求發揮市場機製作用，以提高資源配置效率。但是住房是人類生存和發展的基本條件，是人們安居樂業的基本前提，居住權是公民的一項基本人權。住房作為價值量大的生活必需品，並不是每個家庭都能完全依靠自身力量解決得了。針對住房困難的中低收入家庭，政府必須履行住
房保障職責。因此儘管保障性住房並不具備經典公共產品定義所要求的非排他性與非競爭性中的任何一個特徵，但卻是具有正外部性的產品，這類具有「私人特徵」的產品被視為「權益-倫理型」公共產品，必須由政府提供（馮俏彬，賈康，2010）。聯合國《住房人權宣言》指出：「為本國居民提供一套合適的與當時經濟發展水平相適應的住房，是每個國家政府必須承擔的義務」。從這個角度分析，住房又具有準公共產品屬性。
針對住房的二元屬性，已開發國家在住房市場普遍通過實施二元化住房制度，以解決老百姓住房問題。一部分為商品性住房，發揮市場機制資源配置作用，主要滿足高收入群體需求，價格由市場供求關係決定；另一部分為公共住房，即由政府直接提供或幫助實現的主要用於滿足中低收入家庭的住房，價格由中低收入者的支付能力決定[1]。
二元化住房模式中，房地產開發商在商品房市場發揮主導作用，而公共住房卻由政府主導提供。公共產品供給理論表明，政府為主導提供公共產品並不意味著由政府直接生產，政府可以通過提供融資、土地、稅收等支持，鼓勵非營利機構提供住房公共產品[2]。從已開發國家的實踐看，非營利機構在公共住房供給體系中扮演了極為重要的角色。由於非營利機構代替了房地產作為供房角色，使得開發商的超額利潤得以節省，再加上地價與稅收優惠，公共住房成為普通民眾的可支付住房。例如，新加坡實施「居者有其屋」政策，公共住房價格不與商品房市場價格掛鈎，而是由居民的可支付能力決定，先把老百姓能承受的價格算出來，比如普通家庭4-6年的收入是多少，如果平均是25萬，那麼房價就定在25萬，從25萬里扣除成本、建築商一定比例的利潤後，剩下的就是土地價格。建築商拿正常利潤，政府賣地不要暴利，如此，老百姓就能實現「住有所居」了[3]。
在城市化進程的不同階段，二元化住房政策的重心會出現動態調整，即由供給方管理政策向需求方管理政策的轉變。城市化加速時期，城市人口劇增、住房供求矛盾突出，主要突出供給政策，增加公共住房建設供應。城市化進程趨於穩定後，住房供求矛盾得以緩解，商品房價格趨於理性情形下，一些已開發國家和地區的政府會逐漸降低公共住房在每年住房供給中所占比重。這時，住房保障政策主要突出需求方政策，即主要採取需求方補貼或稅收、信貸等優惠政策鼓勵居民向市場購、租住房。例如，近年來隨著日本城市化人口規模和住房供求關係的相對穩定，政府及住宅公團、住房金融公庫在住房供應中的作用趨向弱化[4]。亞洲金融風暴後，香港經濟環境和住房市場需求發生巨大變化，樓價大幅下跌，2002年特區政府對住房政策重新定位，政府退出作為發展商角色，大幅減少公營房屋在整體房地產市場中作占比例[5]。
二、過度市場化與二元化住房制度缺失
二元化住房制度表明，在城市化進程加速，房價高企背下，政府應當在保障性住房建設供給中發揮主導作用，而非依靠市場作為主渠道來化解中低收入者的住房難題。但是我國住房體制改革從實物分配、福利化分配向貨幣化、市場化轉型，深受「新自由主義」思潮影響，即以亞當·斯密提出的「有限政府」為前提，將諸多公共服務定義為私人產品，讓渡給市場來提供，使得政府曾經主導提供的公共服務職能範圍不斷縮小（李進濤，2009）。由於我國住房政策過分強調市場化（或商品化），商品住房制度占絕對主體地位，公共住房供給缺失現象突出，二元化住房制度發展遲緩，使得保障性住房建設缺乏制度保障。
1998年我國住房體制改革確立了市場化的改革方向。1998年7月，國務院發布了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。提出了「三類人、三類房政策」。《通知》體現了我國住房體制改革帶有顯著的二元化住房制度特徵，即高收入者由商品房市場解決住房問題，中低收入者由政府主導的公共住房體系—經濟適用房、廉租房提供保障。2003年我國住房體制改革發生了重大調整，住房體制改革出現了過度市場化取向，最明顯的特徵就是公共住房的供應顯著下降。2003年國務院《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號）規定，「調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買和承租普通商品住房。」這樣大多數家庭被推向了商品房市場。在過度市場化背景下，出現了住房價格飆升與老百姓住房難並存的局面。儘管中央政府隨後採取措施干預住房市場，如2005 年「國八條」、2006年「國六條」、2008 年「新國六條」、2010 年的「國五條」等，力圖修正住房政策異變所帶來的負面效應，但其效果依然不佳。過度市場化導致的經濟增長導向，違背了住房制度改革的初衷，使住房政策的公共性與社會性缺失，即使是面對中低收入家庭的住房保障政策，也被異變成政府的救濟政策[6]。
二元化住房實踐經驗表明，商品房制度與公共住房制度的有效互動是解決住房市場問題的關鍵。而當前我國住房市場卻出現過度商品化傾向，商品房制度占絕對主體地位，住房政策的重點是需求管理，即如何提高職工的住房支付能力建設，包括住房貨幣補貼、推動購房按揭等。任何一項改革都應該注意供需雙方管理並重，惟此才能達到平衡，尤其是人口城市化加速時期，過於強調需求管理，忽視住房領域的供給管理，便會帶來嚴重的社會問題[7]。
三、基於二元化住房制度的住房保障政策取向
1、重視供給管理政策，大力發展公共租賃住房
根據城市化進程的不同階段，已開發國家公共住房政策的重心大多經歷了從供給方管理到需求方管理的轉變。我國當前處於城市化加速時期，一線城市與二、三城市之間也面臨著不同的住房供求狀況，我國應該結合自身實際科學地制定住房政策，對當前我國一些住房供求矛盾突出、房價高漲的一線城市，應重點借鑑已開發國家處於城市化加速時期的住房政策、突出供給管理，加大公共住房供應數量。由於公租房是與較低的支付能力者相地應的住房消費模式，針對當前我國租賃性公共住房供給不足的狀況，需要加大這類住房的供應力度。而對於住房供求關係矛盾並不突出、價格較為適中的中小城市，卻可以突出以需求方管理政策為重點，通過發放貨幣補貼等形式提高中低收入者的支付能力，向市場購、租房產。
2、重視培養多元供給主體，大力發展住房合作社
二元化住房制度表明，中低收入人群受制於市場支付能力，難以通過商品房市場解決住房為題，這類人群應列入公共住房供應體系。在我國住房市場房價一路上揚的背景下，許多中等收入者也失去了從市場購房的能力，而享有適當的住房是公民的一項基本人權。從理論上來說，難以通過市場解決住房問題的人群，都應該進入公共住房框架。有學者認為，若將大量中等和中偏下收入人群列入住房保障，政府財力難以承擔，這個看法不太全面。由於公共住房體系中存在多種不同的建房模式，除了低收入者需要政府財力直接支持外，對有一定支付能力的中等收入者而言，最迫切需要的是獲得政府的政策支持。以合作建房為例，由於非營利機構——住宅合作社代替開發商角色，使商品房價值鏈上的營銷成本與開發商超額利潤得以節省，使住房只有建設造價而沒有市場價格。如果政府還能在地價、稅費等方面提供優惠，合作建房的成本將不到商品房價格的一半，基本符合中低收入者支付能力。以日本為例，上世紀60年代日本經濟進入快速復興與高速發展的階段，城市人口迅速增長，住房供求矛盾突出，日本勤勞者住房協會——住宅合作社作為市場與政府之外的第三方資源配置力量，在沒有增加國家財政負擔情形下，通過互助合作的形式，有效解決了城市化進程中大批工薪者的住房問題。合作建房作為一種有效解決中低收入者住房供應的模式已在世界範圍廣泛發展，目前全世界已有80多個國家建立了10萬多個合作建房組織。在高房價與城市化加速背景下，我國要儘快通過立法，明確住宅合作社的法理地位，使其在公共住房供給體系中扮演重要的供房角色。
參考文獻：
[1] 徐平華.住房的雙重屬性與二元住房制度構想[N].光明日報理論版，2007-08-14.
[2] 譚禹.多中心治理理論與保障性住房的多元供給[J].經濟問題，2012（12）：63-67.
[3] 首都社會經濟發展研究所課題組.解決中低收入家庭住房問題的策論[N]，北京日報理論版，2007-05-14.
[4] 李正全.已開發國家政策干預房地產市場的政策、演變趨勢及其借鑑意義[J].世界經濟研究，2005（5）：63-67.
[5] 王坤.香港公共房屋的成功經驗及其啟示 [J].城市發展研究，2006（1）：40-45.
[6] 王玉瓊.「政策異變」及其解讀：以住房政策為例.中國行政管理，2007，（5）：14-16.
[7] 賈康，劉軍民.我國住房改革與住房保障問題研究[J].財政研究，2007（7）8-23.
（責任編輯：趙蕾）
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