內容提要：我國行政法學者對行政法基本原則的認識先後經歷了從早期之「行政管理原則論」到晚近之「行政法治原則論」這樣一個逐步成熟和發展的過程，但仍舊存在種種分歧和不足。本文在反思國內現有理論研究的基礎上，採用矛盾分析、價值分析與憲政分析的方法，重新界定了行政法基本原則的概念和確立標準，並進而以行政法的根本價值-「法的正義價值」和行政法的基本矛盾-「法與行政的關係」為內在根據，結合現代憲政所包含的民主、法治、人權等原則與精神，提出應當將行政法的基本原則確立為行政法定、行政均衡和行政正當三大原則。
關鍵詞：行政法基本原則，行政法定，行政均衡，行政正當
行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為我國行政法學者所關注。但究竟什麼是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，卻始終是個聚訟不休、懸而未決的「老大難」。本文擬對我國行政法的基本原則作些進一步探討。
一、行政法基本原則理論之爭述評
在我國行政法學上，關於行政法基本原則的認識先後存在著兩種不同的觀點：即早期之「行政管理原則論」和晚近之「行政法治原則論」。
（一）早期之「行政管理原則論」
該論認為，行政法的基本原則就是國家進行各方面行政管理時所必須遵守的基本準則。這種觀點主要受前蘇聯行政法學的影響。在前蘇聯行政法教科書中，一般不提行政法的基本原則，而只強調國家管理或國家行政管理的「指導思想和基本原則」，把行政法的基本原則等同於「國家行政管理的指導思想和基本原則」。如，原蘇聯學者B.M.馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中就只論述了「蘇維埃國家管理的基本原則」，而沒有提及蘇維埃行政法的基本原則。並認為「蘇維埃國家管理的基本原則」有：「蘇維埃國家管理的人民性」、「民主集中制」、「民族平等」、「社會主義法制」及其他管理原則。[①]受前蘇聯影響，早期我國大陸多數行政法學者也持這種觀點。如，我國最早由王珉燦主編的第一本高校法學試用教材《行政法概要》，就把行政法的基本原則稱為「國家行政管理的指導思想和基本原則」。並認為這些原則具體包括：「在黨的統一領導下實行黨政分工和黨企分工」的原則、「廣泛吸收人民群眾參加國家行政管理」的原則、「貫徹民主集中制」的原則、「實行精簡的原則」、「堅持各民族一律平等」的原則、「按照客觀規律辦事，實行有效地行政管理」的原則和「維護社會主義法制的統一和尊嚴，堅持依法辦事」的原則。[②]
該種觀點把行政法的基本原則等同於或事實上等同於「國家行政管理的指導思想和基本原則」，主要是基於這樣一種認識：行政法是有關行政管理的法，因此，行政管理的基本原則與行政法的基本原則是同一的。[③]「行政管理原則論」這種觀點主要影響於我國行政法學的初創時期，即20世紀80年代。但迄今仍有人持此種觀點。如潘世欽等在其主編的作為「高等院校二十一世紀法律專業統編系列教材」的《行政法與行政訴訟法概論》一書中，仍將「黨政分工原則」、「分級管理原則」、「民主集中制原則」等作為我國行政法的基本原則。[④]
（二）晚近之「行政法治原則論」
該論認為，行政法的基本原則是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本法律準則。這種觀點主要受歐美行政法學的影響。無論歐陸國家還是英美國家，其行政法基本原則都有著各自鮮明的個性特色，如法國的行政法治原則與均衡原則，德國的依法行政原則、比例原則與信賴保護原則，英國的越權無效、合理原則與自然公正原則，美國的正當程序原則與行政公開原則。但同時它們也存在著某些深層次的共性特徵，即它們的形成與法治國思想同源，深刻地體現著民主法治國家的精神和觀念。法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發展並完善，始終是行政法基本原則形成過程中至關重要的因素。從總體上可以說，歐美各國行政法基本原則就是「行政法治原則」。[⑤]
在我國，自龔祥瑞先生出版《比較憲法與行政法》以來，行政法學界關於行政法基本原則的觀點逐漸接受了歐美行政法學的看法。龔先生以英國行政法為背景，認為行政法的基本原則包括：行政法治原則（狹義）、議會主權原則、政府守法原則和越權無效原則。[⑥]受此影響，在羅豪才先生主編的著作中作者指出，「行政法的基本原則，是指貫徹於行政法中，指導行政法的制定和實現的基本準則」，具體包括法治原則（又包括合法性原則、合理性原則和應急性原則）和民主與效率相協調的原則。[⑦]之後，在羅豪才先生主編的作為全國第二本高校統編教材的《行政法學》一書中，作者則直接將行政法的基本原則概括為行政法治原則，並將其具體分解為行政合法性原則和行政合理性原則。[⑧]自此，我國行政法著作幾乎都採用此說。這期間，儘管有的學者認為除了合法性原則和合理性原則外還有責任行政原則[⑨]，或者行政公開原則和行政效率原則[⑩]等，但基本上仍然圍繞著行政合法性原則和行政合理性原則來展開。可以說，在20世紀90年代，我國行政法學界比較一致地將行政法基本原則集中於「行政合法性原則」和「行政合理性原則」。
但到了90年代末，這種狀態開始有所打破，主張將行政合法性原則與行政合理性原則作為行政法基本原則的觀點受到了許多學者的質疑和批評。[11]許多學者紛紛提出對我國行政法基本原則的重新確立。如有學者主張行政法的基本原則只有一項，就是「依法行政原則」。[12]另有學者主張有三項原則，即自由、權利保障原則，依法行政原則，行政效益原則。[13]也有學者認為行政法基本原則是：有限權力原則、正當程序原則、責任行政原則。[14]還有學者主張是：行政權限法定原則、行政程序優先原則、行政責任與行政救濟相統一原則。[15]另有學者借鑑德國的經驗將行政法的基本原則總括為行政法治原則，具體包括如下幾項：依法行政原則（行政合法性原則並包括法律優越與法律保留）、信賴保護原則、比例原則。[16]所有這些關於我國行政法基本原則的各種認識，雖然在內容上有若干區別，但從總體上仍舊是將行政法基本原則集中定位於「行政法治原則」，或「依法行政原則」，所接受的也仍然是歐美行政法的影響。同時由於該種觀點構成了晚近我國行政法學的主流觀點，因此筆者稱其為晚近之「行政法治原則論」。
（三）對理論之爭的評析
從早期之「行政管理原則論」到晚近之「行政法治原則論」，表明我國學者關於行政法基本原則的認識正在逐步成熟和發展。20世紀80年代「行政管理原則論」，將行政法的基本原則不僅在名稱上稱為「國家行政管理的」基本原則，而且在內容上帶有較強的政治色彩，尤其是將行政法基本原則與行政學的基本原則混同起來。這顯然是不科學的，它基本上反映了我國行政法學發展初期的實際情況。到了80年代末，我國行政法學研究有了較大的發展，行政法學者關於行政法基本原則的觀點逐漸接受了歐美行政法學的看法，不僅在名稱上改提「行政法的」基本原則，而且在總體上比較一致地將行政法基本原則集中定位於「行政法治原則」或「依法行政原則」。這表明我國行政法學關於行政法基本原則的研究已經取得了重大的突破和進步。
關鍵詞：行政法基本原則，行政法定，行政均衡，行政正當
行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為我國行政法學者所關注。但究竟什麼是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，卻始終是個聚訟不休、懸而未決的「老大難」。本文擬對我國行政法的基本原則作些進一步探討。
一、行政法基本原則理論之爭述評
在我國行政法學上，關於行政法基本原則的認識先後存在著兩種不同的觀點：即早期之「行政管理原則論」和晚近之「行政法治原則論」。
（一）早期之「行政管理原則論」
該論認為，行政法的基本原則就是國家進行各方面行政管理時所必須遵守的基本準則。這種觀點主要受前蘇聯行政法學的影響。在前蘇聯行政法教科書中，一般不提行政法的基本原則，而只強調國家管理或國家行政管理的「指導思想和基本原則」，把行政法的基本原則等同於「國家行政管理的指導思想和基本原則」。如，原蘇聯學者B.M.馬諾辛等在其所著的《蘇維埃行政法》一書中就只論述了「蘇維埃國家管理的基本原則」，而沒有提及蘇維埃行政法的基本原則。並認為「蘇維埃國家管理的基本原則」有：「蘇維埃國家管理的人民性」、「民主集中制」、「民族平等」、「社會主義法制」及其他管理原則。[①]受前蘇聯影響，早期我國大陸多數行政法學者也持這種觀點。如，我國最早由王珉燦主編的第一本高校法學試用教材《行政法概要》，就把行政法的基本原則稱為「國家行政管理的指導思想和基本原則」。並認為這些原則具體包括：「在黨的統一領導下實行黨政分工和黨企分工」的原則、「廣泛吸收人民群眾參加國家行政管理」的原則、「貫徹民主集中制」的原則、「實行精簡的原則」、「堅持各民族一律平等」的原則、「按照客觀規律辦事，實行有效地行政管理」的原則和「維護社會主義法制的統一和尊嚴，堅持依法辦事」的原則。[②]
該種觀點把行政法的基本原則等同於或事實上等同於「國家行政管理的指導思想和基本原則」，主要是基於這樣一種認識：行政法是有關行政管理的法，因此，行政管理的基本原則與行政法的基本原則是同一的。[③]「行政管理原則論」這種觀點主要影響於我國行政法學的初創時期，即20世紀80年代。但迄今仍有人持此種觀點。如潘世欽等在其主編的作為「高等院校二十一世紀法律專業統編系列教材」的《行政法與行政訴訟法概論》一書中，仍將「黨政分工原則」、「分級管理原則」、「民主集中制原則」等作為我國行政法的基本原則。[④]
（二）晚近之「行政法治原則論」
該論認為，行政法的基本原則是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本法律準則。這種觀點主要受歐美行政法學的影響。無論歐陸國家還是英美國家，其行政法基本原則都有著各自鮮明的個性特色，如法國的行政法治原則與均衡原則，德國的依法行政原則、比例原則與信賴保護原則，英國的越權無效、合理原則與自然公正原則，美國的正當程序原則與行政公開原則。但同時它們也存在著某些深層次的共性特徵，即它們的形成與法治國思想同源，深刻地體現著民主法治國家的精神和觀念。法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發展並完善，始終是行政法基本原則形成過程中至關重要的因素。從總體上可以說，歐美各國行政法基本原則就是「行政法治原則」。[⑤]
在我國，自龔祥瑞先生出版《比較憲法與行政法》以來，行政法學界關於行政法基本原則的觀點逐漸接受了歐美行政法學的看法。龔先生以英國行政法為背景，認為行政法的基本原則包括：行政法治原則（狹義）、議會主權原則、政府守法原則和越權無效原則。[⑥]受此影響，在羅豪才先生主編的著作中作者指出，「行政法的基本原則，是指貫徹於行政法中，指導行政法的制定和實現的基本準則」，具體包括法治原則（又包括合法性原則、合理性原則和應急性原則）和民主與效率相協調的原則。[⑦]之後，在羅豪才先生主編的作為全國第二本高校統編教材的《行政法學》一書中，作者則直接將行政法的基本原則概括為行政法治原則，並將其具體分解為行政合法性原則和行政合理性原則。[⑧]自此，我國行政法著作幾乎都採用此說。這期間，儘管有的學者認為除了合法性原則和合理性原則外還有責任行政原則[⑨]，或者行政公開原則和行政效率原則[⑩]等，但基本上仍然圍繞著行政合法性原則和行政合理性原則來展開。可以說，在20世紀90年代，我國行政法學界比較一致地將行政法基本原則集中於「行政合法性原則」和「行政合理性原則」。
但到了90年代末，這種狀態開始有所打破，主張將行政合法性原則與行政合理性原則作為行政法基本原則的觀點受到了許多學者的質疑和批評。[11]許多學者紛紛提出對我國行政法基本原則的重新確立。如有學者主張行政法的基本原則只有一項，就是「依法行政原則」。[12]另有學者主張有三項原則，即自由、權利保障原則，依法行政原則，行政效益原則。[13]也有學者認為行政法基本原則是：有限權力原則、正當程序原則、責任行政原則。[14]還有學者主張是：行政權限法定原則、行政程序優先原則、行政責任與行政救濟相統一原則。[15]另有學者借鑑德國的經驗將行政法的基本原則總括為行政法治原則，具體包括如下幾項：依法行政原則（行政合法性原則並包括法律優越與法律保留）、信賴保護原則、比例原則。[16]所有這些關於我國行政法基本原則的各種認識，雖然在內容上有若干區別，但從總體上仍舊是將行政法基本原則集中定位於「行政法治原則」，或「依法行政原則」，所接受的也仍然是歐美行政法的影響。同時由於該種觀點構成了晚近我國行政法學的主流觀點，因此筆者稱其為晚近之「行政法治原則論」。
（三）對理論之爭的評析
從早期之「行政管理原則論」到晚近之「行政法治原則論」，表明我國學者關於行政法基本原則的認識正在逐步成熟和發展。20世紀80年代「行政管理原則論」，將行政法的基本原則不僅在名稱上稱為「國家行政管理的」基本原則，而且在內容上帶有較強的政治色彩，尤其是將行政法基本原則與行政學的基本原則混同起來。這顯然是不科學的，它基本上反映了我國行政法學發展初期的實際情況。到了80年代末，我國行政法學研究有了較大的發展，行政法學者關於行政法基本原則的觀點逐漸接受了歐美行政法學的看法，不僅在名稱上改提「行政法的」基本原則，而且在總體上比較一致地將行政法基本原則集中定位於「行政法治原則」或「依法行政原則」。這表明我國行政法學關於行政法基本原則的研究已經取得了重大的突破和進步。
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