[摘要]在寧波實施市領導縣體制，是改革開放初期浙江省委、省政府為適應寧波大規模開發建設需要作出的一項重要決策。計劃單列的實施又進一步完善了寧波的市領導縣體制。市領導縣體制的形成與完善是寧波改革開放以來在行政管理體制方面進行的關鍵性變革，不僅為寧波大規模開發建設提供了體制保障，促進了寧波經濟社會的快速健康發展，也實現國家推行市領導縣體制通過中心城市帶動城鄉協調發展的初衷。
[關鍵詞]改革開放；寧波；市領導縣體制；變革
[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A[文章編號]1008-4479（2018）02-0109-07
對大中城市實行市領導縣體制，是改革開放時期中國地方行政管理體制的重大變革。寧波不是浙江省第一個實行市領導縣體制的城市，卻是浙江省內唯一實行完整的市領導縣體制的城市。從改革開放以來的寧波實踐看，這種體制無論是對寧波經濟社會的發展還是對統籌城鄉發展都起到了非常大的促進作用。
一、寧波市領導縣體制的形成
（一）地市分開：市領導縣體制的初步建立
20世紀70年代，隨著中國與西方關係的改善，寧波因其優越的地理位置和港口優勢，逐漸成為國家和浙江省大力開發建設的重點地區。當時，由國家、省重點投資建設的寧波港（老港區改造和鎮海新港區建設）、浙江煉油廠、鎮海火力發電廠和鎮海清水浦漁業基地等四項工程，基建總投資達8億元，是寧波「一五」至「三五」三個五年計劃期間全民所有制固定資產投資的3.4倍①，由此拉開了大規模開發建設寧波的序幕。
為了加強對寧波四項工程的領導，1976年6月，中共浙江省委決定，建立浙江省寧波港、浙江煉油廠、鎮海發電廠、鎮海清水浦漁業基地四項工程建設會戰領導小組。這種運動式的領導方式，雖然在建設四項工程的過程中發揮了非常重要的作用，但畢竟不是長久之計。因此，在四項工程相繼上馬後，浙江省委開始醞釀改變地、市管理體制②。
1977年，中央決定在上海建設特大型寶山鋼鐵廠，需要配套建設10萬噸級礦石中轉碼頭，原定在嵊泗縣綠華山，在浙江省委的大力爭取下，經國家計委批准，改在寧波北侖山建設10萬噸級礦石轉駁碼頭及相應配套設施。「根據形勢發展的需要，為了加快農業發展，加快工業發展，根據目前鎮海重點工程陸續上馬的實際情況，今後還繼續要上幾個工程的發展趨勢，經過一年多的醞釀，省委決定地市隸屬關係改變一下。」③
對於寧波管理體制的變更，浙江省委曾設想三種方案，一是地市合併，像杭州市實行市領導縣體制；二是撤銷寧波地委建制，拆分寧波，寧波行署下轄的象山、寧海劃歸台州，慈溪、餘姚劃歸紹興，鎮海、鄞縣、奉化劃歸寧波市；三是把鎮海劃歸寧波市，地委管六個縣，都由省委直接領導。省委在綜合考慮後，決定採取第三種方案。對此，時任浙江省委書記鐵瑛的解釋是：「杭州搞地市合併，寧波地市分開，看看哪一種效果好。」④具體的分法：在地域上，寧波市區、郊區和鎮海縣歸寧波市管，寧波行署管鄞縣、餘姚、慈溪、奉化、寧海和象山等6個縣。在職能上，寧波市重點抓工業，寧波行署重點抓農業，為此，一些涉農和涉工的單位和企業，按照有利於農業和工業發展的原則分別劃歸寧波市和寧波行署所有。
在與寧波地、市委主要領導溝通後，1978年7月29日，浙江省委下發通知，決定寧波市為省直屬市，並將鎮海縣及寧波市郊區劃歸寧波市管轄。7月31日，省委主要領導召集寧波地、市及鎮海縣主要領導在杭州浙江賓館召開地、市分家座談會，要求寧波地委、市委主要領導，按照有利於更好地發展工農業生產，加快重點工程建設的原則妥善處理好有關單位的歸屬。
（二）地市合併：市領導縣體制的全面建立
在作出地市分開和鎮海縣併入寧波市的決定時，省委領導反覆強調，工農業不能分開、對立起來，寧波市要承擔起支農的任務，地區也要承擔起支援重點工程和城市建設的任務。但當時從有利於推動重點工程建設發展和工農業分別發展的角度作出的這個決定，還是不可避免地造成了寧波城鄉分割、工農脫節的局面，而且平行的地（區）、市機構同城而治的弊端也日益暴露出來。早在地市分家時，地、市委就曾對既有利於工業發展又有利於農業發展的單位歸屬問題產生了不少矛盾和糾紛。改革開放後，隨著寧波社隊企業的崛起和商品經濟的發展，城鄉分割、工農脫節對經濟發展造成的不利影響日趨顯現。寧波市由於受到地域、水源和原材料等條件的限制，一些本來可以在市定點的項目，難以上馬。農村經濟的發展，由於得不到城市在運輸、加工、儲存、保鮮等方面的有力支持，受到很大影響。流通領域存在的畫地為牢，互相牽制，多環節、低效益的情況，也妨礙了工業品和農副產品的正常交流。
事實證明，地市分開弊大於利。針對存在的問題，在1981年溫州開展地市合併時，省委就曾考慮將寧波的地市合併同時進行，只是由於當時省委領導精力不夠，寧波地市合併的事情被暫時擱置下來。
1983年2月15日，中共中央、國務院下發《關於地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，針對當時地區管理體制存在的主要弊端，提出了在進行地、市機構改革時積極試行地、市合併的指導思想。在接到中共中央、國務院下發的通知後，浙江省委將寧波地市合併工作提上議事日程。2月28日，寧波召開地區、市機關骨幹會議，省委副書記王芳到會並作關於搞好地市合併和機構改革的動員報告，傳達了中央關於地、市、州黨政機關機構改革若干問題的指示精神，並宣布：為了適應改革開放和經濟建設新形勢的需要，充分發揮中心城市的作用，省委決定撤銷寧波地區行署建制，地區行署所屬6個縣受寧波市管轄，實行市領導縣的體制。
3月，省委派出工作組來到寧波指導地市合併工作。工作組按照省委明確提出的要求，即這次合併方案要從有利於城鄉生產和市場經濟發展、有利於促進農村和城鎮建設，有利於按經濟區域統一規劃、統一經營和管理等方面去考慮，幫助寧波地市機構改革領導小組制定合併方案，開展機構改革工作。5月31日，省委下發《關於寧波市級領導班子成員任職的通知》（省委干〔1983〕39號），正式決定寧波地、市合併，實行市領導縣體制，撤銷寧波地區建制，並公布了寧波市委、市人民政府領導班子，以及市紀律檢查委員會、市人大常委會、市政協委員會主要負責人的任職名單。7月27日，國務院正式批覆：撤銷寧波地區行政公署，將原寧波地區所轄的鄞縣、慈溪、餘姚、奉化、寧海、象山六縣劃歸寧波市管轄。⑤至此，寧波市領導縣體制全面建立。
二、寧波市領導縣體制的完善
在改革開放初期，浙江省實行省管縣財政體制，即市（地）本級財政和縣（市）財政一樣都直接同省在體制上掛鈎，市（地）級不與所轄縣（市）在財政體制上產生結算關係，縣財政直接對省。因此，沒有財政權的寧波，實行的市領導縣體制不是完整的市領導縣體制，導致所屬縣在事實上遠市而親省。寧波市解決不了縣（市）財政問題，一方面固然是由於市財政本身較弱，更重要的是省沒有授權於市。而對市來說，在這種狀況下實施對縣（市）的管理陷入一種兩難困境：一方面缺乏必要的行政手段和利益激勵；另一方面雖有一種管理的名分，具有一種所謂協調全局利益的責任，但還是陷入管則不能，不管則不行的境地。最後，名分讓位於實際利益，行政隸屬關係讓位於市場競爭需要，市對所轄各縣（市）的經濟活動，通常處於一種管不了和實質上的不管狀態，甚至與所轄縣（市）爭奪資源。⑥正如寧波地市合併時，一個縣區幹部所說，「將來我們和市裡的關係，政治上是領導和被領導的關係，經濟上是互相爭奪的關係。」⑦
在這種財政體制下，一方面為了增加各自的財政收入，寧波市與所屬縣爭項目、爭資源的事情時有發生，從而引起所屬縣的不滿。如鄞縣代表在寧波市第六次黨代會上就指出，市政府違背了在實行市領導縣時提出的「不擠、不平調」的原則，要對鄞縣石碶鄉的鄉鎮企業分成；另一方面薄弱的市本級財政沒有力量支援農村、開展基礎設施建設，導致所屬縣和市轄區的意見也很大。如象山代表反映，地市合併前，全區分配30萬元水利經費，象山分到5萬元。地市合併後，全市分配100萬元，象山仍只分到5萬元。海曙區代表在寧波市第六次黨代會上就指出，中山西路的拆遷改造，喊了多年，仍然沒有落實。⑧
1984年寧波市被列為進一步開放沿海港口城市後，又成為國家七五期間重點建設地區。隨著大規模開發建設的進行，寧波市本級財政緊張的情況越發突出。七五期間，國家正式批准在寧波市建設的16個大型項目總投資約50多億元。按照總投資6%～10%比例計算，需基礎設施配套資金3億至5億元。⑨正如谷牧同志所言：「在短短的時間裡，寧波這樣一個中等城市上那麼多項目在我國建設史上是少見的。這既是寧波本身經濟發展的需要，也是浙江省和我們國家發展經濟的需要。」⑩寧波肩負著發展重任，但由於經濟權限太小，發展計劃環節太多，不能直接與國家部委「對話」，難以爭取到帶動性強的大項目；寧波機動財力少，使發展舉步維艱。1985年寧波市財政收入中78.4%要上繳中央和省財政，只有21.6%由市留用，除去經常性開支外，寧波全年可用財力僅為2600萬元。
基礎之薄弱、財力之匱乏、體制之制約，三重困境下的寧波感到現有體制機制遠遠不能滿足進一步對外開放和全市社會經濟建設如火如荼開展的形勢需要，爭取計劃單列被提上議事日程。在各方共同努力下，1986年9月下旬，在杭州大華飯店舉行的一次會談上，國務院寧波經濟開發協調小組和省、市三方達成了全力申請計劃單列市的共識。9月24日，寧波市人民政府向省委、省政府呈交《關於要求對寧波市實行計劃單列的請示報告（代擬稿）》，並提出通過計劃單列完善市領導縣體制的要求：「計劃單列的範圍，我們考慮以包括市屬各縣（市）為宜。這樣做，可以更好發揮中心城市的作用，進一步完善市帶縣體制。既能利用市區對外開放和開發建設的有利條件，把各縣（市）經濟帶起來，也便於動員各縣（市）力量，支持市區的重點建設。」1987年2月24日，國務院以「國函〔1987〕37號」正式批覆，同意寧波市實行計劃單列，賦予省一級經濟管理權限。寧波市財政單列的請求也得到了省委、省政府的認可。在6月召開的國務院寧波經濟開發協調小組第五次會議上，浙江省委副書記、副省長吳敏達作《關於寧波市實行計劃單列的意見》報告，同意寧波市及所屬縣市的財政，按照不擠不讓的原則實行單列。12月28日，財政部下發通知，從1988年起，將屬於寧波市（包括所屬六個縣、市）的各項財政收支從浙江省劃出來，在國家預算中實行計劃單列，寧波的市領導縣體製得以完善。
三、寧波實行市領導縣體制的意義
寧波市領導縣體制的建立和完善，是改革開放時期寧波行政管理體制上的關鍵性變革。其意義主要體現在以下三個方面：
（一）理順了寧波的行政管理體制
1949年5月寧波解放後，鄞縣的城廂被劃出成立寧波市，面積不到20平方公里。根據浙江省委的指示，寧波市作為省屬市，由省委直接領導；同時由於同當地農村經濟有密切依存關係，也接受寧波地委領導。這種地市分開的行政管理體制，固化了工農差別、城鄉差別兩大差別。
在大躍進這個特殊時期，寧波的行政管理體制發生變更。1958年2月17日，寧波地委電報請示省委，提出寧波市仍為直轄市，黨內保持雙層領導關係，以地委為主的要求。2月20日，省委電復同意了地委的意見，決定市委主要由地委領導。10月7日，為了更加有力地推動全省工農業生產高潮到來，綜合發展農林牧副漁各種經濟，推動共產主義的大協作，省委作出《關於調整縣級行政區劃的決定》，對省內部分縣市的行政區划進行撤併調整。按照《決定》的要求，寧波開展了市領導縣的探索，鎮海縣、鄞縣分別於1958年10月、1959年1月併入寧波市。經過幾年的實踐，市領導縣體制的實行並未達到預期的「工農並舉」效果，雖然在城鄉的相互支援方面比過去更為直接、更為密切，但由於寧波市委在領導上存在著工業化和農業發展兩個重點，在農村地區過大、單位較多的情況下，許多工作都難以深入開展。1962年12月、1963年1月，鄞縣和鎮海縣又重新劃歸寧波地區行署領導，市領導縣體制夭折，但寧波市委從屬地委領導的關係沒有發生變化。
從1978年開始逐漸建立、完善的市領導縣體制，理順了寧波的行政管理體制。它適應了寧波大規模開發建設的需要，凸顯了城市相對農村的政治、經濟、文化中心作用。通過提升市的行政層級，來擴大市的管轄範圍，增強市在資源配置中的行政權力，強化市作為區域經濟中心的主導地位和協調能力，以增強市對周邊地區經濟發展的帶動作用，為解決城鄉分割、工農脫節，統籌城鄉發展提供了制度保障。市領導縣體制的實施，也消除了平行的地（區）、市機構同城而治弊端，精簡了機構。地市合併及隨之開展的機構改革，使地市機關由原有的132個調整到55個，減少77個，減少了59%。經過地市合併和機構改革的精簡，初步改變了機構臃腫、層次重疊，實現了人員精簡、權力下放的初衷，改變了互相扯皮、官僚主義、辦事效率低下的狀況。
實行計劃單列使寧波經濟發展的自主權顯著擴大，可以充分發揮中長期規劃、產業政策及計劃、財政等手段對經濟結構調整的作用，更加自主地制定整體規劃和發展戰略，進一步增強自我發展的能力。自1988年起實行財政計劃單列後，由寧波市直接承擔國家下達的財政任務和行使相應的職能和權限，並同所屬各縣（市、區）建立預算分級關係，直接發生財政收入預算和資金的分配，使市、縣兩級財政的關係發生了實質性的改變，大大增強了市對縣（市）區的調控能力。計劃單列後，由於管理體制的改變，寧波市與所轄各縣（市）、區的經濟聯繫有了實質性的內容，作為中心城市在發展規劃、產業政策、計劃平衡和資源配置等各方面的綜合功能日益顯現，在打破市、縣經濟封閉運行、改變自成體系的不合理格局等方面取得了積極的進展。正如時任市長耿典華所總結的，「在計劃、物資、財政、金融等方面全面實行市管縣的體制，可以按大市範圍，對全市的經濟和社會發展作出全面的規劃、布局和安排，並向各縣（市）提供更多的宏觀信息，密切各縣（市）同市各部門的聯繫，促進城鄉一體化，真正起到城市的經濟中心、信息中心、交通中心、金融中心的作用，增強城市的輻射功能。」
（二）促進了市、縣兩級經濟社會的協調、快速發展
有的學者認為，從1983年開始在全國推行市管縣體制改革的目的是希望「以城帶鄉、城鄉互補」來實現城鄉共同發展，但在實際運作過程中卻變成了「城對鄉的掠奪」，地級市所顯示出來的並不是「帶動效應」，而是「市刮縣」，加劇了城鄉二元社會的分割和「極化」效應，其結果是城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大。針對市領導縣體制存在的弊端，該學者提出，應大力推廣浙江省的省管縣體制。在外界對浙江省管縣體制讚譽有加的同時，浙江省卻在反思「強縣擴權」的省管縣體制帶來的消極影響。隨著縣域經濟發展到一定程度，其在資源配置、整合能力方面的局限顯露，如金融、技術、人才和市場、土地等問題逐漸暴露。由於中心城市發展不足、競爭力不強，經濟轉型升級缺乏中心帶動作用，導致浙江與先進省的差距有擴大趨勢。為此，浙江從十二五開始逐漸轉變觀念，提出「做強省域中心城市」的發展思路。在當今區域競爭尤其是圍繞國際高端要素的區域競爭中，主要體現為區域中心城市及其核心都市區之間的競爭的情況下，以都市區為主體形態優化全省空間布局、加快縣域經濟向都市區經濟轉型已在全省上下形成共識。
所幸的是，改革開放以來，特別是市領導縣體制形成與完善後，寧波一直堅持兩條腿走路的方針，一方面做大做強中心城區，一方面大力發展縣域經濟，沒有出現上述問題。1983年地市合併時，寧波市區面積只有18.3平方公里，在鎮海、鄞縣和奉化相繼撤縣（市）建區後，市區面積達3730平方公里；市區戶籍人口也由地市合併時的31.9萬人擴大到280萬人，城市功能日益完善、集聚功能日益增強。目前正通過深入謀劃和加快推進寧波都市圈和港口經濟圈建設，增強對周邊區域的輻射力、帶動力，向國家中心城市邁進。在做大做強中心城區的同時，寧波市委、市政府統籌協調推進各縣（市）的經濟社會發展，通過發揮它們的比較優勢，實施錯位競爭發展戰略，實現差異化、互補性發展，自2004年以來，寧波所屬縣（市）全部進入全國百強縣。
寧波之所以能實現市、縣兩級經濟社會的協調、快速發展，原因主要有以下兩點：
一是充分發揮中心城區的輻射帶動作用，推動全市經濟社會的快速協調發展。在實施市領導縣體制的初期，寧波市委就在廣泛徵求各方意見的基礎上，於1984年1月7日下發《關於市領導縣的若干規定（試行）》，提出了9條發揮中心城市的作用，促進城鄉經濟和文化事業協調發展的具體舉措，初步形成了以市區為中心，輻射城鄉的經濟、文化網絡。在成為進一步開放沿海港口城市後，作為中國重要的對外開放的前沿陣地，寧波依託北侖大港的建設和開發區的建設，興起了對外招商引資、發展臨港重化工業的高潮。以外向型經濟和臨港工業為強大支撐的寧波大城市的迅速擴張，輻射帶動了所屬縣市的外向型經濟和民營經濟的發展，在全市構築起合理分工布局的區域性特色產業集群，如以鄞州、奉化為主形成的服裝製造產業帶，以慈溪為主的日用小家電出口加工基地，以餘姚為主的塑料模具加工基地.以寧海為主的文具生產基地，以象山為主的針織出口生產基地，鎮海、北侖的臨港重化工產業集群，推動了全市經濟社會的快速協調發展。
二是計劃單列不僅使寧波市本級無須藉助縣的財力，就能自主發展，還能反哺所屬市縣。1993年，國家實行分稅制改革前一年，寧波財政收入28.24億元，比計劃單列前的1987年累計增長147.6%，從1988年實行計劃單列到1993年，寧波市財政支出年均增長27.7%，均為建國以來增長最快的時期，財政實力明顯增強。當然，財政計劃單列，也沒有損害縣（市）區的利益。寧波市委在計劃單列之初就確定了一條市對縣財政基數一定比省管縣時還略為優惠的原則，並在市本級財政單獨列出一塊資金，供它們在水利、農業基礎設施建設時補助使用，受到了所屬縣（市）區的歡迎。隨著經濟的發展和財力的增長，市本級對農村的投入也逐漸增加，特別是對經濟比較薄弱的南三縣（奉化、寧海、象山）實施傾斜的財政補貼政策，大大促進了所屬縣市的協調發展。
（三）為破解城鄉分割、統籌城鄉發展提供了寧波範本
實行完整市領導縣體制的寧波，雖然從GDP增長和財政收入增長角度看，市領導縣的體制績效並不十分突出，但寧波成功實現了國家實行市領導縣體制改革的初衷，即通過城鎮化，「以城帶鄉、城鄉互補」來實現城鄉共同發展，為破解城鄉分割、統籌城鄉發展，實現城鄉一體化，提供了寧波範本。
城鄉融合不是要消滅城市，或者實現城鄉間無差別的統一，而是要更加重視城市的歷史地位，在揚棄的基礎上充分發揮城市在城鄉融合中的作用，實現城鄉更高級的統一。改革開放以來，寧波鄉鎮工業的興起和商品經濟的發展，為小城鎮建設提供了資金、勞動力和技術等生產要素，改變了城鎮的面貌，加速了城鄉一體化、農工一體化的進程。寧波地市合併後，市委、市政府高度重視小城鎮建設，並將其作為實現城鄉統籌發展的重要載體和根本驅動力。
為推動小城鎮的健康發展，寧波市委、市政府先後於1992年和2000年進行撤區並鄉擴鎮改革和行政區劃調整，實現區域、人口、資源的擴張與整合，促進了統一規劃與集聚發展，形成了比較合理的城、鎮、村布局體系。
在黨的十六大作出「統籌城鄉經濟社會、加快城鎮化進程」的戰略部署後，2004年召開的寧波市第十次黨代會適時提出了「六大聯動」的發展戰略。小城鎮作為「城鄉聯動」節點，成為新形勢下消除長期形成的城鄉二元結構，破解「三農」難題的利劍。2005年，寧波進一步貫徹落實中央統籌城鄉發展的精神，制定了《寧波市統籌城鄉發展規劃》，提出了加快形成「體制統一、規劃統籌、資源共享、發展互動、利益共得」的城鄉一體化發展新格局，逐步建立推進城鄉統籌發展的體制和機制，形成以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動的發展態勢。按照「產業培育特色化、特色產業集群化」思路，城鎮積極推進轉型發展、集約發展，促進傳統塊狀經濟向現代產業集群轉變，各具特色的小城鎮迅速成長。
2014年12月底，國家發改委等11部委聯合印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，寧波成為首批62個試點地區之一。列入試點後，寧波印發了《寧波市新型城市化規劃》，研究制定了《寧波市國家新型城鎮化綜合試點實施方案》及其年度工作要點，圍繞農業轉移人口市民化、城鎮化投融資、城鄉一體化和「多規融合」等領域積極推進相關試點，通過改革先行、試點突破，寧波走出了一條具有特色的新型城鎮化發展之路，也為全國提供了可複製、可推廣的經驗和模式。
在農村工業化、行政區劃與體制調整、統籌城鄉發展三大因素推動下，農村城鎮化得到迅速發展，實現城鄉統籌發展的重要載體和根本驅動力。2015年，寧波常住人口城鎮化率提高到71.1%，高出全國平均水平約15個百分點；城鄉居民收入比達到1.8：1，連續13年保持縮小態勢；城鄉統籌發展水平持續位居全國全省前列。2016年6月，APEC城鎮化高層論壇發布的《寧波倡議》，對寧波新型城鎮化道路作了高度的認同。
作者：朝澤江
[關鍵詞]改革開放；寧波；市領導縣體制；變革
[中圖分類號]D035.1[文獻標識碼]A[文章編號]1008-4479（2018）02-0109-07
對大中城市實行市領導縣體制，是改革開放時期中國地方行政管理體制的重大變革。寧波不是浙江省第一個實行市領導縣體制的城市，卻是浙江省內唯一實行完整的市領導縣體制的城市。從改革開放以來的寧波實踐看，這種體制無論是對寧波經濟社會的發展還是對統籌城鄉發展都起到了非常大的促進作用。
一、寧波市領導縣體制的形成
（一）地市分開：市領導縣體制的初步建立
20世紀70年代，隨著中國與西方關係的改善，寧波因其優越的地理位置和港口優勢，逐漸成為國家和浙江省大力開發建設的重點地區。當時，由國家、省重點投資建設的寧波港（老港區改造和鎮海新港區建設）、浙江煉油廠、鎮海火力發電廠和鎮海清水浦漁業基地等四項工程，基建總投資達8億元，是寧波「一五」至「三五」三個五年計劃期間全民所有制固定資產投資的3.4倍①，由此拉開了大規模開發建設寧波的序幕。
為了加強對寧波四項工程的領導，1976年6月，中共浙江省委決定，建立浙江省寧波港、浙江煉油廠、鎮海發電廠、鎮海清水浦漁業基地四項工程建設會戰領導小組。這種運動式的領導方式，雖然在建設四項工程的過程中發揮了非常重要的作用，但畢竟不是長久之計。因此，在四項工程相繼上馬後，浙江省委開始醞釀改變地、市管理體制②。
1977年，中央決定在上海建設特大型寶山鋼鐵廠，需要配套建設10萬噸級礦石中轉碼頭，原定在嵊泗縣綠華山，在浙江省委的大力爭取下，經國家計委批准，改在寧波北侖山建設10萬噸級礦石轉駁碼頭及相應配套設施。「根據形勢發展的需要，為了加快農業發展，加快工業發展，根據目前鎮海重點工程陸續上馬的實際情況，今後還繼續要上幾個工程的發展趨勢，經過一年多的醞釀，省委決定地市隸屬關係改變一下。」③
對於寧波管理體制的變更，浙江省委曾設想三種方案，一是地市合併，像杭州市實行市領導縣體制；二是撤銷寧波地委建制，拆分寧波，寧波行署下轄的象山、寧海劃歸台州，慈溪、餘姚劃歸紹興，鎮海、鄞縣、奉化劃歸寧波市；三是把鎮海劃歸寧波市，地委管六個縣，都由省委直接領導。省委在綜合考慮後，決定採取第三種方案。對此，時任浙江省委書記鐵瑛的解釋是：「杭州搞地市合併，寧波地市分開，看看哪一種效果好。」④具體的分法：在地域上，寧波市區、郊區和鎮海縣歸寧波市管，寧波行署管鄞縣、餘姚、慈溪、奉化、寧海和象山等6個縣。在職能上，寧波市重點抓工業，寧波行署重點抓農業，為此，一些涉農和涉工的單位和企業，按照有利於農業和工業發展的原則分別劃歸寧波市和寧波行署所有。
在與寧波地、市委主要領導溝通後，1978年7月29日，浙江省委下發通知，決定寧波市為省直屬市，並將鎮海縣及寧波市郊區劃歸寧波市管轄。7月31日，省委主要領導召集寧波地、市及鎮海縣主要領導在杭州浙江賓館召開地、市分家座談會，要求寧波地委、市委主要領導，按照有利於更好地發展工農業生產，加快重點工程建設的原則妥善處理好有關單位的歸屬。
（二）地市合併：市領導縣體制的全面建立
在作出地市分開和鎮海縣併入寧波市的決定時，省委領導反覆強調，工農業不能分開、對立起來，寧波市要承擔起支農的任務，地區也要承擔起支援重點工程和城市建設的任務。但當時從有利於推動重點工程建設發展和工農業分別發展的角度作出的這個決定，還是不可避免地造成了寧波城鄉分割、工農脫節的局面，而且平行的地（區）、市機構同城而治的弊端也日益暴露出來。早在地市分家時，地、市委就曾對既有利於工業發展又有利於農業發展的單位歸屬問題產生了不少矛盾和糾紛。改革開放後，隨著寧波社隊企業的崛起和商品經濟的發展，城鄉分割、工農脫節對經濟發展造成的不利影響日趨顯現。寧波市由於受到地域、水源和原材料等條件的限制，一些本來可以在市定點的項目，難以上馬。農村經濟的發展，由於得不到城市在運輸、加工、儲存、保鮮等方面的有力支持，受到很大影響。流通領域存在的畫地為牢，互相牽制，多環節、低效益的情況，也妨礙了工業品和農副產品的正常交流。
事實證明，地市分開弊大於利。針對存在的問題，在1981年溫州開展地市合併時，省委就曾考慮將寧波的地市合併同時進行，只是由於當時省委領導精力不夠，寧波地市合併的事情被暫時擱置下來。
1983年2月15日，中共中央、國務院下發《關於地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，針對當時地區管理體制存在的主要弊端，提出了在進行地、市機構改革時積極試行地、市合併的指導思想。在接到中共中央、國務院下發的通知後，浙江省委將寧波地市合併工作提上議事日程。2月28日，寧波召開地區、市機關骨幹會議，省委副書記王芳到會並作關於搞好地市合併和機構改革的動員報告，傳達了中央關於地、市、州黨政機關機構改革若干問題的指示精神，並宣布：為了適應改革開放和經濟建設新形勢的需要，充分發揮中心城市的作用，省委決定撤銷寧波地區行署建制，地區行署所屬6個縣受寧波市管轄，實行市領導縣的體制。
3月，省委派出工作組來到寧波指導地市合併工作。工作組按照省委明確提出的要求，即這次合併方案要從有利於城鄉生產和市場經濟發展、有利於促進農村和城鎮建設，有利於按經濟區域統一規劃、統一經營和管理等方面去考慮，幫助寧波地市機構改革領導小組制定合併方案，開展機構改革工作。5月31日，省委下發《關於寧波市級領導班子成員任職的通知》（省委干〔1983〕39號），正式決定寧波地、市合併，實行市領導縣體制，撤銷寧波地區建制，並公布了寧波市委、市人民政府領導班子，以及市紀律檢查委員會、市人大常委會、市政協委員會主要負責人的任職名單。7月27日，國務院正式批覆：撤銷寧波地區行政公署，將原寧波地區所轄的鄞縣、慈溪、餘姚、奉化、寧海、象山六縣劃歸寧波市管轄。⑤至此，寧波市領導縣體制全面建立。
二、寧波市領導縣體制的完善
在改革開放初期，浙江省實行省管縣財政體制，即市（地）本級財政和縣（市）財政一樣都直接同省在體制上掛鈎，市（地）級不與所轄縣（市）在財政體制上產生結算關係，縣財政直接對省。因此，沒有財政權的寧波，實行的市領導縣體制不是完整的市領導縣體制，導致所屬縣在事實上遠市而親省。寧波市解決不了縣（市）財政問題，一方面固然是由於市財政本身較弱，更重要的是省沒有授權於市。而對市來說，在這種狀況下實施對縣（市）的管理陷入一種兩難困境：一方面缺乏必要的行政手段和利益激勵；另一方面雖有一種管理的名分，具有一種所謂協調全局利益的責任，但還是陷入管則不能，不管則不行的境地。最後，名分讓位於實際利益，行政隸屬關係讓位於市場競爭需要，市對所轄各縣（市）的經濟活動，通常處於一種管不了和實質上的不管狀態，甚至與所轄縣（市）爭奪資源。⑥正如寧波地市合併時，一個縣區幹部所說，「將來我們和市裡的關係，政治上是領導和被領導的關係，經濟上是互相爭奪的關係。」⑦
在這種財政體制下，一方面為了增加各自的財政收入，寧波市與所屬縣爭項目、爭資源的事情時有發生，從而引起所屬縣的不滿。如鄞縣代表在寧波市第六次黨代會上就指出，市政府違背了在實行市領導縣時提出的「不擠、不平調」的原則，要對鄞縣石碶鄉的鄉鎮企業分成；另一方面薄弱的市本級財政沒有力量支援農村、開展基礎設施建設，導致所屬縣和市轄區的意見也很大。如象山代表反映，地市合併前，全區分配30萬元水利經費，象山分到5萬元。地市合併後，全市分配100萬元，象山仍只分到5萬元。海曙區代表在寧波市第六次黨代會上就指出，中山西路的拆遷改造，喊了多年，仍然沒有落實。⑧
1984年寧波市被列為進一步開放沿海港口城市後，又成為國家七五期間重點建設地區。隨著大規模開發建設的進行，寧波市本級財政緊張的情況越發突出。七五期間，國家正式批准在寧波市建設的16個大型項目總投資約50多億元。按照總投資6%～10%比例計算，需基礎設施配套資金3億至5億元。⑨正如谷牧同志所言：「在短短的時間裡，寧波這樣一個中等城市上那麼多項目在我國建設史上是少見的。這既是寧波本身經濟發展的需要，也是浙江省和我們國家發展經濟的需要。」⑩寧波肩負著發展重任，但由於經濟權限太小，發展計劃環節太多，不能直接與國家部委「對話」，難以爭取到帶動性強的大項目；寧波機動財力少，使發展舉步維艱。1985年寧波市財政收入中78.4%要上繳中央和省財政，只有21.6%由市留用，除去經常性開支外，寧波全年可用財力僅為2600萬元。
基礎之薄弱、財力之匱乏、體制之制約，三重困境下的寧波感到現有體制機制遠遠不能滿足進一步對外開放和全市社會經濟建設如火如荼開展的形勢需要，爭取計劃單列被提上議事日程。在各方共同努力下，1986年9月下旬，在杭州大華飯店舉行的一次會談上，國務院寧波經濟開發協調小組和省、市三方達成了全力申請計劃單列市的共識。9月24日，寧波市人民政府向省委、省政府呈交《關於要求對寧波市實行計劃單列的請示報告（代擬稿）》，並提出通過計劃單列完善市領導縣體制的要求：「計劃單列的範圍，我們考慮以包括市屬各縣（市）為宜。這樣做，可以更好發揮中心城市的作用，進一步完善市帶縣體制。既能利用市區對外開放和開發建設的有利條件，把各縣（市）經濟帶起來，也便於動員各縣（市）力量，支持市區的重點建設。」1987年2月24日，國務院以「國函〔1987〕37號」正式批覆，同意寧波市實行計劃單列，賦予省一級經濟管理權限。寧波市財政單列的請求也得到了省委、省政府的認可。在6月召開的國務院寧波經濟開發協調小組第五次會議上，浙江省委副書記、副省長吳敏達作《關於寧波市實行計劃單列的意見》報告，同意寧波市及所屬縣市的財政，按照不擠不讓的原則實行單列。12月28日，財政部下發通知，從1988年起，將屬於寧波市（包括所屬六個縣、市）的各項財政收支從浙江省劃出來，在國家預算中實行計劃單列，寧波的市領導縣體製得以完善。
三、寧波實行市領導縣體制的意義
寧波市領導縣體制的建立和完善，是改革開放時期寧波行政管理體制上的關鍵性變革。其意義主要體現在以下三個方面：
（一）理順了寧波的行政管理體制
1949年5月寧波解放後，鄞縣的城廂被劃出成立寧波市，面積不到20平方公里。根據浙江省委的指示，寧波市作為省屬市，由省委直接領導；同時由於同當地農村經濟有密切依存關係，也接受寧波地委領導。這種地市分開的行政管理體制，固化了工農差別、城鄉差別兩大差別。
在大躍進這個特殊時期，寧波的行政管理體制發生變更。1958年2月17日，寧波地委電報請示省委，提出寧波市仍為直轄市，黨內保持雙層領導關係，以地委為主的要求。2月20日，省委電復同意了地委的意見，決定市委主要由地委領導。10月7日，為了更加有力地推動全省工農業生產高潮到來，綜合發展農林牧副漁各種經濟，推動共產主義的大協作，省委作出《關於調整縣級行政區劃的決定》，對省內部分縣市的行政區划進行撤併調整。按照《決定》的要求，寧波開展了市領導縣的探索，鎮海縣、鄞縣分別於1958年10月、1959年1月併入寧波市。經過幾年的實踐，市領導縣體制的實行並未達到預期的「工農並舉」效果，雖然在城鄉的相互支援方面比過去更為直接、更為密切，但由於寧波市委在領導上存在著工業化和農業發展兩個重點，在農村地區過大、單位較多的情況下，許多工作都難以深入開展。1962年12月、1963年1月，鄞縣和鎮海縣又重新劃歸寧波地區行署領導，市領導縣體制夭折，但寧波市委從屬地委領導的關係沒有發生變化。
從1978年開始逐漸建立、完善的市領導縣體制，理順了寧波的行政管理體制。它適應了寧波大規模開發建設的需要，凸顯了城市相對農村的政治、經濟、文化中心作用。通過提升市的行政層級，來擴大市的管轄範圍，增強市在資源配置中的行政權力，強化市作為區域經濟中心的主導地位和協調能力，以增強市對周邊地區經濟發展的帶動作用，為解決城鄉分割、工農脫節，統籌城鄉發展提供了制度保障。市領導縣體制的實施，也消除了平行的地（區）、市機構同城而治弊端，精簡了機構。地市合併及隨之開展的機構改革，使地市機關由原有的132個調整到55個，減少77個，減少了59%。經過地市合併和機構改革的精簡，初步改變了機構臃腫、層次重疊，實現了人員精簡、權力下放的初衷，改變了互相扯皮、官僚主義、辦事效率低下的狀況。
實行計劃單列使寧波經濟發展的自主權顯著擴大，可以充分發揮中長期規劃、產業政策及計劃、財政等手段對經濟結構調整的作用，更加自主地制定整體規劃和發展戰略，進一步增強自我發展的能力。自1988年起實行財政計劃單列後，由寧波市直接承擔國家下達的財政任務和行使相應的職能和權限，並同所屬各縣（市、區）建立預算分級關係，直接發生財政收入預算和資金的分配，使市、縣兩級財政的關係發生了實質性的改變，大大增強了市對縣（市）區的調控能力。計劃單列後，由於管理體制的改變，寧波市與所轄各縣（市）、區的經濟聯繫有了實質性的內容，作為中心城市在發展規劃、產業政策、計劃平衡和資源配置等各方面的綜合功能日益顯現，在打破市、縣經濟封閉運行、改變自成體系的不合理格局等方面取得了積極的進展。正如時任市長耿典華所總結的，「在計劃、物資、財政、金融等方面全面實行市管縣的體制，可以按大市範圍，對全市的經濟和社會發展作出全面的規劃、布局和安排，並向各縣（市）提供更多的宏觀信息，密切各縣（市）同市各部門的聯繫，促進城鄉一體化，真正起到城市的經濟中心、信息中心、交通中心、金融中心的作用，增強城市的輻射功能。」
（二）促進了市、縣兩級經濟社會的協調、快速發展
有的學者認為，從1983年開始在全國推行市管縣體制改革的目的是希望「以城帶鄉、城鄉互補」來實現城鄉共同發展，但在實際運作過程中卻變成了「城對鄉的掠奪」，地級市所顯示出來的並不是「帶動效應」，而是「市刮縣」，加劇了城鄉二元社會的分割和「極化」效應，其結果是城鄉差距不但沒有縮小，反而進一步擴大。針對市領導縣體制存在的弊端，該學者提出，應大力推廣浙江省的省管縣體制。在外界對浙江省管縣體制讚譽有加的同時，浙江省卻在反思「強縣擴權」的省管縣體制帶來的消極影響。隨著縣域經濟發展到一定程度，其在資源配置、整合能力方面的局限顯露，如金融、技術、人才和市場、土地等問題逐漸暴露。由於中心城市發展不足、競爭力不強，經濟轉型升級缺乏中心帶動作用，導致浙江與先進省的差距有擴大趨勢。為此，浙江從十二五開始逐漸轉變觀念，提出「做強省域中心城市」的發展思路。在當今區域競爭尤其是圍繞國際高端要素的區域競爭中，主要體現為區域中心城市及其核心都市區之間的競爭的情況下，以都市區為主體形態優化全省空間布局、加快縣域經濟向都市區經濟轉型已在全省上下形成共識。
所幸的是，改革開放以來，特別是市領導縣體制形成與完善後，寧波一直堅持兩條腿走路的方針，一方面做大做強中心城區，一方面大力發展縣域經濟，沒有出現上述問題。1983年地市合併時，寧波市區面積只有18.3平方公里，在鎮海、鄞縣和奉化相繼撤縣（市）建區後，市區面積達3730平方公里；市區戶籍人口也由地市合併時的31.9萬人擴大到280萬人，城市功能日益完善、集聚功能日益增強。目前正通過深入謀劃和加快推進寧波都市圈和港口經濟圈建設，增強對周邊區域的輻射力、帶動力，向國家中心城市邁進。在做大做強中心城區的同時，寧波市委、市政府統籌協調推進各縣（市）的經濟社會發展，通過發揮它們的比較優勢，實施錯位競爭發展戰略，實現差異化、互補性發展，自2004年以來，寧波所屬縣（市）全部進入全國百強縣。
寧波之所以能實現市、縣兩級經濟社會的協調、快速發展，原因主要有以下兩點：
一是充分發揮中心城區的輻射帶動作用，推動全市經濟社會的快速協調發展。在實施市領導縣體制的初期，寧波市委就在廣泛徵求各方意見的基礎上，於1984年1月7日下發《關於市領導縣的若干規定（試行）》，提出了9條發揮中心城市的作用，促進城鄉經濟和文化事業協調發展的具體舉措，初步形成了以市區為中心，輻射城鄉的經濟、文化網絡。在成為進一步開放沿海港口城市後，作為中國重要的對外開放的前沿陣地，寧波依託北侖大港的建設和開發區的建設，興起了對外招商引資、發展臨港重化工業的高潮。以外向型經濟和臨港工業為強大支撐的寧波大城市的迅速擴張，輻射帶動了所屬縣市的外向型經濟和民營經濟的發展，在全市構築起合理分工布局的區域性特色產業集群，如以鄞州、奉化為主形成的服裝製造產業帶，以慈溪為主的日用小家電出口加工基地，以餘姚為主的塑料模具加工基地.以寧海為主的文具生產基地，以象山為主的針織出口生產基地，鎮海、北侖的臨港重化工產業集群，推動了全市經濟社會的快速協調發展。
二是計劃單列不僅使寧波市本級無須藉助縣的財力，就能自主發展，還能反哺所屬市縣。1993年，國家實行分稅制改革前一年，寧波財政收入28.24億元，比計劃單列前的1987年累計增長147.6%，從1988年實行計劃單列到1993年，寧波市財政支出年均增長27.7%，均為建國以來增長最快的時期，財政實力明顯增強。當然，財政計劃單列，也沒有損害縣（市）區的利益。寧波市委在計劃單列之初就確定了一條市對縣財政基數一定比省管縣時還略為優惠的原則，並在市本級財政單獨列出一塊資金，供它們在水利、農業基礎設施建設時補助使用，受到了所屬縣（市）區的歡迎。隨著經濟的發展和財力的增長，市本級對農村的投入也逐漸增加，特別是對經濟比較薄弱的南三縣（奉化、寧海、象山）實施傾斜的財政補貼政策，大大促進了所屬縣市的協調發展。
（三）為破解城鄉分割、統籌城鄉發展提供了寧波範本
實行完整市領導縣體制的寧波，雖然從GDP增長和財政收入增長角度看，市領導縣的體制績效並不十分突出，但寧波成功實現了國家實行市領導縣體制改革的初衷，即通過城鎮化，「以城帶鄉、城鄉互補」來實現城鄉共同發展，為破解城鄉分割、統籌城鄉發展，實現城鄉一體化，提供了寧波範本。
城鄉融合不是要消滅城市，或者實現城鄉間無差別的統一，而是要更加重視城市的歷史地位，在揚棄的基礎上充分發揮城市在城鄉融合中的作用，實現城鄉更高級的統一。改革開放以來，寧波鄉鎮工業的興起和商品經濟的發展，為小城鎮建設提供了資金、勞動力和技術等生產要素，改變了城鎮的面貌，加速了城鄉一體化、農工一體化的進程。寧波地市合併後，市委、市政府高度重視小城鎮建設，並將其作為實現城鄉統籌發展的重要載體和根本驅動力。
為推動小城鎮的健康發展，寧波市委、市政府先後於1992年和2000年進行撤區並鄉擴鎮改革和行政區劃調整，實現區域、人口、資源的擴張與整合，促進了統一規劃與集聚發展，形成了比較合理的城、鎮、村布局體系。
在黨的十六大作出「統籌城鄉經濟社會、加快城鎮化進程」的戰略部署後，2004年召開的寧波市第十次黨代會適時提出了「六大聯動」的發展戰略。小城鎮作為「城鄉聯動」節點，成為新形勢下消除長期形成的城鄉二元結構，破解「三農」難題的利劍。2005年，寧波進一步貫徹落實中央統籌城鄉發展的精神，制定了《寧波市統籌城鄉發展規劃》，提出了加快形成「體制統一、規劃統籌、資源共享、發展互動、利益共得」的城鄉一體化發展新格局，逐步建立推進城鄉統籌發展的體制和機制，形成以城帶鄉、以鄉促城、城鄉互動的發展態勢。按照「產業培育特色化、特色產業集群化」思路，城鎮積極推進轉型發展、集約發展，促進傳統塊狀經濟向現代產業集群轉變，各具特色的小城鎮迅速成長。
2014年12月底，國家發改委等11部委聯合印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，寧波成為首批62個試點地區之一。列入試點後，寧波印發了《寧波市新型城市化規劃》，研究制定了《寧波市國家新型城鎮化綜合試點實施方案》及其年度工作要點，圍繞農業轉移人口市民化、城鎮化投融資、城鄉一體化和「多規融合」等領域積極推進相關試點，通過改革先行、試點突破，寧波走出了一條具有特色的新型城鎮化發展之路，也為全國提供了可複製、可推廣的經驗和模式。
在農村工業化、行政區劃與體制調整、統籌城鄉發展三大因素推動下，農村城鎮化得到迅速發展，實現城鄉統籌發展的重要載體和根本驅動力。2015年，寧波常住人口城鎮化率提高到71.1%，高出全國平均水平約15個百分點；城鄉居民收入比達到1.8：1，連續13年保持縮小態勢；城鄉統籌發展水平持續位居全國全省前列。2016年6月，APEC城鎮化高層論壇發布的《寧波倡議》，對寧波新型城鎮化道路作了高度的認同。
作者：朝澤江
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