在城市發展過程中政府起著巨大的推動作用。無論是城市的發展還是城市形成後的管理都離不開城市政府的作用，城市管理的實質也就是城市政府管理。城市政府在城市的發展和管理中承擔著十分廣泛的管理職責，如城市經濟、城市規劃、社會治安、文化教育、社會福利、市政服務、環境保護、城市交通等。隨著城市經濟的發展和規模的擴張，我國的城市政府在經濟改革漸趨成功的形勢下也面臨著創新和改革的壓力，否則將難以適應日益複雜的城市發展態勢。正如學者D.F.Kettl所指出的，當代城市政府不得不面對下列一連串攸關治理能力的挑戰：政府應該做什麼？政府如何能夠妥善達成眾多的施政目標？政府需要具備哪些能力才足以勝任這些任務？城市政府、中央政府、企業部門及非政府部門等應該建立何種互動關係？並且如何建立？政府如何能增進民主並對民眾負責？面對逐漸出現的新的治理模式，政府應如何保障全民的福祉而不是由少數個人或團體獨占？如何提高人民對政府的信任感？簡言之，面對當前新管理體制的發展，政府部門必須在治理過程中重新理清自己所應該擔當的任務、扮演的角色、具備的職能以及與其他各類組織的新的互動關係(Kettl,2000:7-34)。
1城市政府管理中的「雙環困境」現象
隨著經濟、社會的發展，市民對城市政府的公共服務的需求日益增加，使得政府不得不擴張其組織規模和組織職能。各國政府都致力於「減少施政成本」、「提高服務效能」以提高治理能力。但是，財政來源日益短絀，市民對城市生活品質的要求越來越高，城市管理者經常面臨內外交迫的「雙環困境」(catch-22situations)。即對內方面，管理者若要節約施政成本，最常用的方法就是刪除部分施政計劃、裁撤機關並且精簡人員，但此舉極易導致科層體系的抗拒、結構惰性的拖延、既得利益者的排斥；對外方面，管理者若想提高服務效能，滿足市民不斷增加的期望與要求，則常需增加賦稅、擴大稅基，擴大財政預算，增加可用資源，然而此舉易引發立法機關、非執政黨及普通市民的質疑甚至是嚴苛詰難。與此同時，在城市發展過程中，因城市的大規模擴張所帶來的資金匱乏、交通堵塞、環境惡化以及城市貧困等問題也一直困擾著城市政府。
相對於日益繁重的城市管理任務而言，城市政府自身擁有的資源也十分有限。城市政府所擁有的資源遠不如中央政府，財政經費更是捉襟見肘。如何改進政府管理，降低公共服務成本，就成為城市政府管理中的核心問題。
為了解決城市管理中的「雙環困境」，西方政府理論提倡「企業型政府」(entrepreneurialgovernment)的治理方式，主張政府部門應該由一群富有企業精神的公職人員組成，塑造具有革新及適應能力的政府組織，以應對不斷變化的環境。如美國學者奧斯本(D.Osborne)和蓋伯勒(T.Gaebler)在《再造政府》(ReinventingGovernment)一書中稱此為「第三種選擇」(athirdchoice)；並認為，將企業精神引進政府部門，能超越「增加稅收」或「減少支出」這種困境，可以有效提升政府的統治能力。羅伯特(NancyC.Roberts)在其新著《公共政策的轉型：企業型官僚與革新之動態》
(TransformingPublicPolicy:DyanmicsofPublicEntrepreneurshipandInnovation)中也指出，政府是創造社會福利的工具，一旦過時即須重建，將僵化的官僚體系轉換成具有革新精神的企業政府。杜魯克(P.Drucker)在其新著《後資本主義社會》(Post-CapitalistSociety)中雖然沒有使用「企業精神」(entrepreneurship)一詞，卻另以「克服逆境」(turnaround)一詞來強調政府改革所應具備的精神。在此之前，杜魯克在《革新與企業精神》(InnovationandEntrepreneurship:PracticeandPrinciples)一書中也曾指出，政府機關應像商業機構，實施企業化經營，促進公共部門的企業化管理，是當前政府最主要的政治任務。這些理論與英國的「下一步」(NextStep)運動一起發展成為被稱為「新公共管理」(NewPublicManagement)的最新政府管理理論。20世紀70年代末、80年代初首先發端於英美國家的「新公共管理」，已經成為概括西方公共管理最新發展趨勢的一個學術概念，並且在理論上和實踐上得到了迅速發展；它以採用商業管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特徵，為政府提供了一系列管理公共部門的理念和工具，其核心思想是利用私法契約來提供公共服務。新公共管理最初具有兩項意義，公司化管理和市場化。公司化管理意味著把私營部門的管理方法引進到公共部門，這些方法包括績效衡量、結果導向的管理、強調預算支出的效益以及把市民視為顧客；市場化則意味著經由簽約外包、准市場以及消費者選擇等方式，將市場機制的誘因結構引進公共服務的供給體系。之後，美英澳等國推出「企業型政府」的概念：目標和使命導向，而不受法規命令的驅使；將市民視為顧客，提供服務；未雨綢繆，而非事後補救；努力開闢財源，而非只注重支出預算；強調分權，注重全面質量管理(TQM)；強調市場機制，拋棄官僚體制；加強政府與第三部門、利益團體和企業等全方位合作，以解決社會問題。
美國的D.Osborne和P.Plastrik從各國政府改革的經驗中歸納出五種戰略作為公共組織的戰略的思考與行動，其主要目的也是為了克服城市政府管理所面臨的「雙環困境」：(1)核心戰略：是指政府的職能應是集中在「領航」，而非「操槳」。具體做法包括精簡業務、區分管制與服務的業務職能，設立新的領航機制。(2)後果戰略：設計公平、客觀及科學的績效獎賞制度，以利獎優懲劣，激發組織成員士氣。執行此戰略的主要途徑包括採取企業化管理、引進市場競爭機制、實施績效管理。(3)顧客戰略：其作用是調整行政人員與民眾互動的方式，以顧客導向的方式處理行政業務，強調政府機關對顧客負責，以提高行政體系對外在環境的敏感度和回應力。顧客戰略的執行途徑包括提供顧客的選擇權，以及採取「品質保證」(qualityassurance)措施，要求政府機構設定顧客服務標準，以作為行政人員的行為規範準則。(4)控制戰略：指行政組織將內部重要的決策權逐級下放，必要時可酌情授權社區。落實控制戰略的途徑包括組織授權、雇員授權和社區授權。(5)文化戰略：此戰略是五項戰略中最為晦澀難明的部分，但政府改革的成效取決於能否改變行政人員的理念和行為習慣。文化戰略可由三大途徑加以落實，包括改變行政人員的工作內容及方法、管理行政人員的情緒與壓力以及塑造「贏家心態」(winningminds)。
但是，新公共管理理論（或者稱之為「新公共管理改革」）基本上都發生在英、美、澳、紐西蘭等盎格魯—撒克遜體系的國家，作為大陸法系的我國基於政治法律傳統應該選擇法治政府模式進行政府管理改革①。在此基礎上，合理吸收西方政府管理改革的先進理論，如，以企業理論、企業家精神來引導和影響城市政府的改革，使未來的城市政府更具有效性、回應性和前瞻性，以解決城市政府管理中的「雙環困境」之問題。
2城市政府在城市管理中的作用
現代政府理論認為，政府是為人民存在的，政府的政策和行為必須以增進民眾福祉為宗旨，特別是經濟穩定與增長、社會正義與安全及保障基本人權，這是民主政治下政府治理的核心和普遍的價值。根據皮艾爾和彼得斯(PierreandPeters)的研究，過去100年來西方民主國家政府角色的轉變經歷了四個歷程：(1)20世紀的前一、二十年，西方世界民主政治穩定地發展，政府的存在被視為一種「必要之惡」(necessaryevil)，此一階段政府介入社會及市場的程度不高；(2)到了第二次世界大戰結束初期，西歐和美國先後進入了政府變遷的第二個階段，政府被視為是追求社會變革、公平和經濟發展的獨有的、正當的和無法挑戰的手段工具，「大有為政府」(biggovernment)成為這個階段的主要觀念；(3)1980年代進入第三個階段，英國柴契爾政府和美國里根政府最具代表，在相當短的時間內，他們就轉變了前一階段對政府角色的觀點，政府不再被界定為解決各種社會問題的手段工具，相反的，政府本身成為造成這些問題的根源和原因，「最低限度國家」(minimalstate)遂成為此階段的主流價值，政府的職權範圍不斷被壓縮；(4)1990年代初迄今是第四個也是最近的一個階段，這個時期開始跳脫出「國家—市場」或「國家—社會」的二元對立觀念，重新觀察與思考政府在社會及市場中所應該扮演的角色，並開始以「新治理」(newgovernance)或「領航」(steering)等概念來重新界定政府的角色和職能(PierreandPeters,2000:2-7)。
因此，城市政府管理的核心目標是要讓政府更民主、更有績效、更獲人民信任。換言之，是要建立「負責的、績效的、廉潔的、廣受人民信任的民主政府，以促進經濟發展、社會安全及增進全民福祉」。政府對內需要知道公務人員有無盡職；對外更需要知道公民的需求及期待；政府的服務公民是否滿意，政府也需及時知道。現代公民社會不再滿足於「知其然」，更要求「知其所以然」。換言之，「民可使由之，不可使知之」的愚民政策不再奏效。隨著公民民主意識的提升，公民對於參與公共決策的要求將會日益增加。不論是政治偏好的表達，還是解決方案與執行細節的討論，愈來愈需要公開、透明，否則，不僅難以爭取人民的信任，亦無法獲得公共政策的正當性。我們應該建立一個「好政府(goodgovernment)」，而不是大政府或是小政府，因為城市政府的規模在城市管理中並不意味著有效或高效（政府的有效性又是一個與政府的能力緊密相連的問題，它是以政府的公信力和公共權威為基礎，包括了政府的勢能、動能和潛能的一個綜合概念，主要指政府運用自身特有的能力，推動集體行動、提供公共物品以滿足社會需求的結果及其程度）。
按照西方新公共管理的理念，一個「好的政府」肯定是一個「高績效的政府」，即以民眾為核心，以結果為導向，用結果來衡量績效，引進成本收益觀念和思維，注重成本—效益的正相關，負責任地扮演公共服務者的角色。政府改革的目標應該是建設公共服務型政府。政府管理的過程及其結果應透明化、創新、有彈性；以公開及協同合作的方式運作，視自己的機關只是大系統的一部分，培育與其他公私部門和利益集團的關係。同時，打造公務人員的「3P能力」，即「績效(Performance)、專業(Professionalism)、營銷推廣(Persuasion)」，因為它是民眾信任政府的關鍵。簡言之，政府角色定位適當，政府職能側重於管制及法律法規的建設，建立公平的競爭環境，政府組織及人力精巧靈活，政府財政要儘量減少赤字。
3城市政府管理中解決「雙環困境」的途徑
3.1建立公平、公正的法制環境，保障市場經濟的發展
城市政府面臨的改革問題基本上可以分為三個層面：組織結構、經營管理和政府政策層面。在制度層面上，我國的城市管理應以「政府管理」為核心，「法律關係」為依託發展完善的法制社會，法律制度的建立應該是提供績效管理的環境，而不是只求僵化地防範弊端或減少紛爭。隨著經濟規模的不斷擴大和多元化市場主體結構的初步形成，逐步建立各類企業公平競爭的政策環境成為一種必然，也是維護正常市場秩序和促進合理競爭的客觀需要。因此，城市政府在此方面的功能是無可替代的，即建立公平、公正的、適合市場經濟發展的法治環境。法治政府是公共行政追求的目標，它從本質上確定了行政主體的行為準則，同時排除了人為因素對政府的最大幹預。法治政府是政府實現最高價值的保證，也只有在法制的權威下，公平、公正、代表性、響應、民主、科學、自由與廉潔等多元價值共生與共存的狀態才能實現和維持[9]。因此，城市政府應根據新的形勢和條件進一步加快城市管理立法，修改過時的法規，逐步完善城市管理法律體系，使城鄉規劃、建設、管理的法律法規制度更加健全；同時，要重視城市管理中的執法和監督，要加快各種制度建設，保證依法行政，防止徇私枉法、以罰代法的行為[10]。
3.2建立協調機制，促進與各利益團體的協作
由於一般民眾對政府的責任與期待程度很高，在城市管理中，政府在服務提供與資源運用上必須與中央政府、第三部門、相關利益團體協調合作，以恪盡掌舵職責。新形勢下的社會衝突集中表現為「利益的衝突」，必須很好地處理各個不同階層、各種不同利益集團之間的關係。城市政府要擅長於處理整體利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關係，學會處理社會各階層、各地域民眾之間的利益關係，學會處理經濟和政治的關係。城市政府必須具有創新、彈性、有應變能力、務實、靈活的特點，並且善於結合民間資源，與中央政府協同發揮作用。在利益調整的過程中，政府的經濟政策與社會政策，具有決定性的作用。因此，應當優化政府在調整收入分配方面的職能，努力克服體制性障礙，從體制的源頭上解決行政性資源配置中的權力市場化問題，減少資源配置中的扭曲，嚴格限制行政權力領域[11]。
3.3定位適當的角色，處理好與中央政府間的關係
城市政府在城市管理中面臨的另外一個問題是與中央政府間的關係。市場經濟下資本的轉移和流動使中央政府不可能履行特定的生產職能，只能由城市政府指揮與協調。中央政府要致力於種種制度的設計和願景的構思，具有制度和戰略策略的面向：制度上，提供各種機制；戰略上，促進建立共同的願景，鼓勵創新的制度安排，設法彌補目前各種單一治理模式的不足，因為其擔負著整合社會機制和社會凝聚力的責任。城市政府作為中觀層面上的地方政府，起著承上啟下的作用；它既要扮演執行者的角色，又同時扮演領航者和服務的提供者的角色。隨著經濟規模的不斷擴大和多元化市場主體結構的初步形成，逐步建立各類企業公平競爭的政策環境成為一種必然，也是維護正常市場秩序和促進合理競爭的客觀需要。這是市場經濟體系逐步走向成熟的表現之一。政府作為社會管理者，其行為的動機不是追求自身的利益，而是以公共利益最大化為己任，通過提供公共產品、滿足社會公共需要，為市場的有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎，鼓勵公平競爭的有序進行。城市政府在社會所能夠允許的範圍內掌舵，在協調各種不同的利益集團和配置各種資源的同時提供高質量的服務；城市政府必須明確地意識到自己的角色和定位並清楚地找出政府管理中的需求與問題，才能正確地選擇適當的治理工具，履行適當的管理職能，並結合評估所選擇的管理模式的成本和效益，優化績效管理制度，建立高質量、高績效的城市政府。而且，城市政府在管理的過程中還必須熟練地處理官僚體制、市場經濟和利益集團等之間的平衡關係。
為了在有限資源條件下完成廣泛的管理職責，我國城市政府可以借鑑美國的經驗，縮短戰線，將行政部門的主要精力投入到政策研究（如辨別城市發展的比較優勢，明確城市發展的優先目標等）和強化城市政府的服務、指導、協調、監督職能上，同時，積極探索與市場合作的機制，調動企業家的積極性和創造性，整合城市區域內的社會資源，引導城市按照政府規劃的方向發展。城市政府在公共產品和服務供應手段上向民營化方向發展。在公共事務的管理中適當運用市場機制，即確認政府作為組織、協調和管理者而非單一服務提供者的角色，充分利用本地區的各種資源，與私人公司、金融機構、非贏利組織及基金會等建立夥伴關係，通過多種合作方式，如制定稅收政策、財政補貼、特許經營、合同承包、股權投資、代用券或憑單制度等，為公眾提供有效服務[12]。
3.4建設節約型政府，「開源」與「節流」並重
城市政府執行中觀上的政府管理職能，努力發展經濟之「開源」的同時，也須關注「節流」的重要性。節流並不僅是節約資源，更重要的是城市政府要樹立一種觀念，建立一種制度，從源頭上堵住浪費和高消耗的行為。在此過程中，政府應當成為建設節約型社會的表率。各級政府都要率先垂範，厲行節約，反對浪費，打造「節約型政府」，搞好政府機構的節能，不僅可以有效減少能源消耗、提高資源利用效率、節約財政支出，提高服務效能，而且還能使政府寬裕財政預算，增加可用資源，以更好地滿足公民不斷增加的期望和要求。
4城市政府在城市管理中處理好幾個關係
在解決城市政府管理中的「雙環困境」的同時，應特別注意「注重結果導向的政府」與「社會公正」之間的關係，因為，政府具有公共性的天然本質，雖然可以引入市場機制等企業化的精神，但是不能夠完全以私營部門的方式經營、管理。城市建設的中心問題要放在公眾身上，要「投資於民」，要使那些「循規蹈矩工作的人們得到優質的醫療保健，支付得起孩子的保育費和教育費，能住得進平價住房」，並使他們有更多的就業機會。城市發展過程中的效率與公平之間的關係，體現在公民對城市政府的要求不僅體現在對物質生活方面，也關注社會的正義、民主、公民權利以及公眾參與等方面。維護公平、公正是社會和諧的基礎與前提。因此，城市政府在採取一系列措施推動政府管理改革的同時，應該在效率與公平之間尋求平衡點，在追求效率的同時也應注重提高社會公平正義的水準與理念，以為公眾謀取最大福利為終極目標。
其次，注重城市的經濟發展與城市管理之間的關係（城市政府的經濟管理職能與社會管理職能之間的關係）。現代政府的社會管理職能主要是建立法制基礎、投資於公共基礎設施、保護社會弱勢群體、保護和優化環境。城市政府的社會管理功能的有效發揮是堅持全面、協調和可持續發展的基本前提。政府的社會管理職能主要是通過制定並有效執行公共政策和公共法規，從而規範社會運行，化解社會矛盾，協調社會關係，維護社會公正來予以體現的。儘管我國現在實行的基本上是政府主導型的市場經濟，城市政府通常在經濟發展中都具有較強的主導性[13]，但是，我國城市管理方式應該以「經濟主導型」與「社會主導型」並重，改革城市管理的範圍和形式，力爭做到實現經濟社會發展和城市管理相協調。因此，城市發展不僅要看經濟指標，而且要看人文發展、資源利用、環境保護等指標，要堅持全面發展。在新的發展階段，城市政府應進一步採取更加有效的政策措施促進城市發展，完善城市基礎設施和公共設施，增強城市的綜合競爭實力，充分發揮城市的輻射帶動作用；建立、健全城市應對各種突發事件的預警和應急機制，以進一步提高抵禦各種災害的能力；逐步改善城市的生態環境質量。
結語
總之，城市政府在城市管理中應該傾聽民眾的聲音，積極學習，系統、有計劃地持續創新，運用並擴大政府資源，不斷地創新政府組織、管理、政策、服務與溝通等模式，建立和諧的社會文化，提高戰略規劃能力，強化城市政府各部門的執行力，建立科學的政府績效評估機制，有效創造公共價值，增進民眾對政府的信任，在發展城市經濟、滿足財政需求的同時，兼顧民眾不斷上升的服務要求，提高公共服務的質量。
1城市政府管理中的「雙環困境」現象
隨著經濟、社會的發展，市民對城市政府的公共服務的需求日益增加，使得政府不得不擴張其組織規模和組織職能。各國政府都致力於「減少施政成本」、「提高服務效能」以提高治理能力。但是，財政來源日益短絀，市民對城市生活品質的要求越來越高，城市管理者經常面臨內外交迫的「雙環困境」(catch-22situations)。即對內方面，管理者若要節約施政成本，最常用的方法就是刪除部分施政計劃、裁撤機關並且精簡人員，但此舉極易導致科層體系的抗拒、結構惰性的拖延、既得利益者的排斥；對外方面，管理者若想提高服務效能，滿足市民不斷增加的期望與要求，則常需增加賦稅、擴大稅基，擴大財政預算，增加可用資源，然而此舉易引發立法機關、非執政黨及普通市民的質疑甚至是嚴苛詰難。與此同時，在城市發展過程中，因城市的大規模擴張所帶來的資金匱乏、交通堵塞、環境惡化以及城市貧困等問題也一直困擾著城市政府。
相對於日益繁重的城市管理任務而言，城市政府自身擁有的資源也十分有限。城市政府所擁有的資源遠不如中央政府，財政經費更是捉襟見肘。如何改進政府管理，降低公共服務成本，就成為城市政府管理中的核心問題。
為了解決城市管理中的「雙環困境」，西方政府理論提倡「企業型政府」(entrepreneurialgovernment)的治理方式，主張政府部門應該由一群富有企業精神的公職人員組成，塑造具有革新及適應能力的政府組織，以應對不斷變化的環境。如美國學者奧斯本(D.Osborne)和蓋伯勒(T.Gaebler)在《再造政府》(ReinventingGovernment)一書中稱此為「第三種選擇」(athirdchoice)；並認為，將企業精神引進政府部門，能超越「增加稅收」或「減少支出」這種困境，可以有效提升政府的統治能力。羅伯特(NancyC.Roberts)在其新著《公共政策的轉型：企業型官僚與革新之動態》
(TransformingPublicPolicy:DyanmicsofPublicEntrepreneurshipandInnovation)中也指出，政府是創造社會福利的工具，一旦過時即須重建，將僵化的官僚體系轉換成具有革新精神的企業政府。杜魯克(P.Drucker)在其新著《後資本主義社會》(Post-CapitalistSociety)中雖然沒有使用「企業精神」(entrepreneurship)一詞，卻另以「克服逆境」(turnaround)一詞來強調政府改革所應具備的精神。在此之前，杜魯克在《革新與企業精神》(InnovationandEntrepreneurship:PracticeandPrinciples)一書中也曾指出，政府機關應像商業機構，實施企業化經營，促進公共部門的企業化管理，是當前政府最主要的政治任務。這些理論與英國的「下一步」(NextStep)運動一起發展成為被稱為「新公共管理」(NewPublicManagement)的最新政府管理理論。20世紀70年代末、80年代初首先發端於英美國家的「新公共管理」，已經成為概括西方公共管理最新發展趨勢的一個學術概念，並且在理論上和實踐上得到了迅速發展；它以採用商業管理的理論、方法和技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特徵，為政府提供了一系列管理公共部門的理念和工具，其核心思想是利用私法契約來提供公共服務。新公共管理最初具有兩項意義，公司化管理和市場化。公司化管理意味著把私營部門的管理方法引進到公共部門，這些方法包括績效衡量、結果導向的管理、強調預算支出的效益以及把市民視為顧客；市場化則意味著經由簽約外包、准市場以及消費者選擇等方式，將市場機制的誘因結構引進公共服務的供給體系。之後，美英澳等國推出「企業型政府」的概念：目標和使命導向，而不受法規命令的驅使；將市民視為顧客，提供服務；未雨綢繆，而非事後補救；努力開闢財源，而非只注重支出預算；強調分權，注重全面質量管理(TQM)；強調市場機制，拋棄官僚體制；加強政府與第三部門、利益團體和企業等全方位合作，以解決社會問題。
美國的D.Osborne和P.Plastrik從各國政府改革的經驗中歸納出五種戰略作為公共組織的戰略的思考與行動，其主要目的也是為了克服城市政府管理所面臨的「雙環困境」：(1)核心戰略：是指政府的職能應是集中在「領航」，而非「操槳」。具體做法包括精簡業務、區分管制與服務的業務職能，設立新的領航機制。(2)後果戰略：設計公平、客觀及科學的績效獎賞制度，以利獎優懲劣，激發組織成員士氣。執行此戰略的主要途徑包括採取企業化管理、引進市場競爭機制、實施績效管理。(3)顧客戰略：其作用是調整行政人員與民眾互動的方式，以顧客導向的方式處理行政業務，強調政府機關對顧客負責，以提高行政體系對外在環境的敏感度和回應力。顧客戰略的執行途徑包括提供顧客的選擇權，以及採取「品質保證」(qualityassurance)措施，要求政府機構設定顧客服務標準，以作為行政人員的行為規範準則。(4)控制戰略：指行政組織將內部重要的決策權逐級下放，必要時可酌情授權社區。落實控制戰略的途徑包括組織授權、雇員授權和社區授權。(5)文化戰略：此戰略是五項戰略中最為晦澀難明的部分，但政府改革的成效取決於能否改變行政人員的理念和行為習慣。文化戰略可由三大途徑加以落實，包括改變行政人員的工作內容及方法、管理行政人員的情緒與壓力以及塑造「贏家心態」(winningminds)。
但是，新公共管理理論（或者稱之為「新公共管理改革」）基本上都發生在英、美、澳、紐西蘭等盎格魯—撒克遜體系的國家，作為大陸法系的我國基於政治法律傳統應該選擇法治政府模式進行政府管理改革①。在此基礎上，合理吸收西方政府管理改革的先進理論，如，以企業理論、企業家精神來引導和影響城市政府的改革，使未來的城市政府更具有效性、回應性和前瞻性，以解決城市政府管理中的「雙環困境」之問題。
2城市政府在城市管理中的作用
現代政府理論認為，政府是為人民存在的，政府的政策和行為必須以增進民眾福祉為宗旨，特別是經濟穩定與增長、社會正義與安全及保障基本人權，這是民主政治下政府治理的核心和普遍的價值。根據皮艾爾和彼得斯(PierreandPeters)的研究，過去100年來西方民主國家政府角色的轉變經歷了四個歷程：(1)20世紀的前一、二十年，西方世界民主政治穩定地發展，政府的存在被視為一種「必要之惡」(necessaryevil)，此一階段政府介入社會及市場的程度不高；(2)到了第二次世界大戰結束初期，西歐和美國先後進入了政府變遷的第二個階段，政府被視為是追求社會變革、公平和經濟發展的獨有的、正當的和無法挑戰的手段工具，「大有為政府」(biggovernment)成為這個階段的主要觀念；(3)1980年代進入第三個階段，英國柴契爾政府和美國里根政府最具代表，在相當短的時間內，他們就轉變了前一階段對政府角色的觀點，政府不再被界定為解決各種社會問題的手段工具，相反的，政府本身成為造成這些問題的根源和原因，「最低限度國家」(minimalstate)遂成為此階段的主流價值，政府的職權範圍不斷被壓縮；(4)1990年代初迄今是第四個也是最近的一個階段，這個時期開始跳脫出「國家—市場」或「國家—社會」的二元對立觀念，重新觀察與思考政府在社會及市場中所應該扮演的角色，並開始以「新治理」(newgovernance)或「領航」(steering)等概念來重新界定政府的角色和職能(PierreandPeters,2000:2-7)。
因此，城市政府管理的核心目標是要讓政府更民主、更有績效、更獲人民信任。換言之，是要建立「負責的、績效的、廉潔的、廣受人民信任的民主政府，以促進經濟發展、社會安全及增進全民福祉」。政府對內需要知道公務人員有無盡職；對外更需要知道公民的需求及期待；政府的服務公民是否滿意，政府也需及時知道。現代公民社會不再滿足於「知其然」，更要求「知其所以然」。換言之，「民可使由之，不可使知之」的愚民政策不再奏效。隨著公民民主意識的提升，公民對於參與公共決策的要求將會日益增加。不論是政治偏好的表達，還是解決方案與執行細節的討論，愈來愈需要公開、透明，否則，不僅難以爭取人民的信任，亦無法獲得公共政策的正當性。我們應該建立一個「好政府(goodgovernment)」，而不是大政府或是小政府，因為城市政府的規模在城市管理中並不意味著有效或高效（政府的有效性又是一個與政府的能力緊密相連的問題，它是以政府的公信力和公共權威為基礎，包括了政府的勢能、動能和潛能的一個綜合概念，主要指政府運用自身特有的能力，推動集體行動、提供公共物品以滿足社會需求的結果及其程度）。
按照西方新公共管理的理念，一個「好的政府」肯定是一個「高績效的政府」，即以民眾為核心，以結果為導向，用結果來衡量績效，引進成本收益觀念和思維，注重成本—效益的正相關，負責任地扮演公共服務者的角色。政府改革的目標應該是建設公共服務型政府。政府管理的過程及其結果應透明化、創新、有彈性；以公開及協同合作的方式運作，視自己的機關只是大系統的一部分，培育與其他公私部門和利益集團的關係。同時，打造公務人員的「3P能力」，即「績效(Performance)、專業(Professionalism)、營銷推廣(Persuasion)」，因為它是民眾信任政府的關鍵。簡言之，政府角色定位適當，政府職能側重於管制及法律法規的建設，建立公平的競爭環境，政府組織及人力精巧靈活，政府財政要儘量減少赤字。
3城市政府管理中解決「雙環困境」的途徑
3.1建立公平、公正的法制環境，保障市場經濟的發展
城市政府面臨的改革問題基本上可以分為三個層面：組織結構、經營管理和政府政策層面。在制度層面上，我國的城市管理應以「政府管理」為核心，「法律關係」為依託發展完善的法制社會，法律制度的建立應該是提供績效管理的環境，而不是只求僵化地防範弊端或減少紛爭。隨著經濟規模的不斷擴大和多元化市場主體結構的初步形成，逐步建立各類企業公平競爭的政策環境成為一種必然，也是維護正常市場秩序和促進合理競爭的客觀需要。因此，城市政府在此方面的功能是無可替代的，即建立公平、公正的、適合市場經濟發展的法治環境。法治政府是公共行政追求的目標，它從本質上確定了行政主體的行為準則，同時排除了人為因素對政府的最大幹預。法治政府是政府實現最高價值的保證，也只有在法制的權威下，公平、公正、代表性、響應、民主、科學、自由與廉潔等多元價值共生與共存的狀態才能實現和維持[9]。因此，城市政府應根據新的形勢和條件進一步加快城市管理立法，修改過時的法規，逐步完善城市管理法律體系，使城鄉規劃、建設、管理的法律法規制度更加健全；同時，要重視城市管理中的執法和監督，要加快各種制度建設，保證依法行政，防止徇私枉法、以罰代法的行為[10]。
3.2建立協調機制，促進與各利益團體的協作
由於一般民眾對政府的責任與期待程度很高，在城市管理中，政府在服務提供與資源運用上必須與中央政府、第三部門、相關利益團體協調合作，以恪盡掌舵職責。新形勢下的社會衝突集中表現為「利益的衝突」，必須很好地處理各個不同階層、各種不同利益集團之間的關係。城市政府要擅長於處理整體利益與局部利益、長遠利益與眼前利益的關係，學會處理社會各階層、各地域民眾之間的利益關係，學會處理經濟和政治的關係。城市政府必須具有創新、彈性、有應變能力、務實、靈活的特點，並且善於結合民間資源，與中央政府協同發揮作用。在利益調整的過程中，政府的經濟政策與社會政策，具有決定性的作用。因此，應當優化政府在調整收入分配方面的職能，努力克服體制性障礙，從體制的源頭上解決行政性資源配置中的權力市場化問題，減少資源配置中的扭曲，嚴格限制行政權力領域[11]。
3.3定位適當的角色，處理好與中央政府間的關係
城市政府在城市管理中面臨的另外一個問題是與中央政府間的關係。市場經濟下資本的轉移和流動使中央政府不可能履行特定的生產職能，只能由城市政府指揮與協調。中央政府要致力於種種制度的設計和願景的構思，具有制度和戰略策略的面向：制度上，提供各種機制；戰略上，促進建立共同的願景，鼓勵創新的制度安排，設法彌補目前各種單一治理模式的不足，因為其擔負著整合社會機制和社會凝聚力的責任。城市政府作為中觀層面上的地方政府，起著承上啟下的作用；它既要扮演執行者的角色，又同時扮演領航者和服務的提供者的角色。隨著經濟規模的不斷擴大和多元化市場主體結構的初步形成，逐步建立各類企業公平競爭的政策環境成為一種必然，也是維護正常市場秩序和促進合理競爭的客觀需要。這是市場經濟體系逐步走向成熟的表現之一。政府作為社會管理者，其行為的動機不是追求自身的利益，而是以公共利益最大化為己任，通過提供公共產品、滿足社會公共需要，為市場的有序運轉提供必要的制度保證和物質基礎，鼓勵公平競爭的有序進行。城市政府在社會所能夠允許的範圍內掌舵，在協調各種不同的利益集團和配置各種資源的同時提供高質量的服務；城市政府必須明確地意識到自己的角色和定位並清楚地找出政府管理中的需求與問題，才能正確地選擇適當的治理工具，履行適當的管理職能，並結合評估所選擇的管理模式的成本和效益，優化績效管理制度，建立高質量、高績效的城市政府。而且，城市政府在管理的過程中還必須熟練地處理官僚體制、市場經濟和利益集團等之間的平衡關係。
為了在有限資源條件下完成廣泛的管理職責，我國城市政府可以借鑑美國的經驗，縮短戰線，將行政部門的主要精力投入到政策研究（如辨別城市發展的比較優勢，明確城市發展的優先目標等）和強化城市政府的服務、指導、協調、監督職能上，同時，積極探索與市場合作的機制，調動企業家的積極性和創造性，整合城市區域內的社會資源，引導城市按照政府規劃的方向發展。城市政府在公共產品和服務供應手段上向民營化方向發展。在公共事務的管理中適當運用市場機制，即確認政府作為組織、協調和管理者而非單一服務提供者的角色，充分利用本地區的各種資源，與私人公司、金融機構、非贏利組織及基金會等建立夥伴關係，通過多種合作方式，如制定稅收政策、財政補貼、特許經營、合同承包、股權投資、代用券或憑單制度等，為公眾提供有效服務[12]。
3.4建設節約型政府，「開源」與「節流」並重
城市政府執行中觀上的政府管理職能，努力發展經濟之「開源」的同時，也須關注「節流」的重要性。節流並不僅是節約資源，更重要的是城市政府要樹立一種觀念，建立一種制度，從源頭上堵住浪費和高消耗的行為。在此過程中，政府應當成為建設節約型社會的表率。各級政府都要率先垂範，厲行節約，反對浪費，打造「節約型政府」，搞好政府機構的節能，不僅可以有效減少能源消耗、提高資源利用效率、節約財政支出，提高服務效能，而且還能使政府寬裕財政預算，增加可用資源，以更好地滿足公民不斷增加的期望和要求。
4城市政府在城市管理中處理好幾個關係
在解決城市政府管理中的「雙環困境」的同時，應特別注意「注重結果導向的政府」與「社會公正」之間的關係，因為，政府具有公共性的天然本質，雖然可以引入市場機制等企業化的精神，但是不能夠完全以私營部門的方式經營、管理。城市建設的中心問題要放在公眾身上，要「投資於民」，要使那些「循規蹈矩工作的人們得到優質的醫療保健，支付得起孩子的保育費和教育費，能住得進平價住房」，並使他們有更多的就業機會。城市發展過程中的效率與公平之間的關係，體現在公民對城市政府的要求不僅體現在對物質生活方面，也關注社會的正義、民主、公民權利以及公眾參與等方面。維護公平、公正是社會和諧的基礎與前提。因此，城市政府在採取一系列措施推動政府管理改革的同時，應該在效率與公平之間尋求平衡點，在追求效率的同時也應注重提高社會公平正義的水準與理念，以為公眾謀取最大福利為終極目標。
其次，注重城市的經濟發展與城市管理之間的關係（城市政府的經濟管理職能與社會管理職能之間的關係）。現代政府的社會管理職能主要是建立法制基礎、投資於公共基礎設施、保護社會弱勢群體、保護和優化環境。城市政府的社會管理功能的有效發揮是堅持全面、協調和可持續發展的基本前提。政府的社會管理職能主要是通過制定並有效執行公共政策和公共法規，從而規範社會運行，化解社會矛盾，協調社會關係，維護社會公正來予以體現的。儘管我國現在實行的基本上是政府主導型的市場經濟，城市政府通常在經濟發展中都具有較強的主導性[13]，但是，我國城市管理方式應該以「經濟主導型」與「社會主導型」並重，改革城市管理的範圍和形式，力爭做到實現經濟社會發展和城市管理相協調。因此，城市發展不僅要看經濟指標，而且要看人文發展、資源利用、環境保護等指標，要堅持全面發展。在新的發展階段，城市政府應進一步採取更加有效的政策措施促進城市發展，完善城市基礎設施和公共設施，增強城市的綜合競爭實力，充分發揮城市的輻射帶動作用；建立、健全城市應對各種突發事件的預警和應急機制，以進一步提高抵禦各種災害的能力；逐步改善城市的生態環境質量。
結語
總之，城市政府在城市管理中應該傾聽民眾的聲音，積極學習，系統、有計劃地持續創新，運用並擴大政府資源，不斷地創新政府組織、管理、政策、服務與溝通等模式，建立和諧的社會文化，提高戰略規劃能力，強化城市政府各部門的執行力，建立科學的政府績效評估機制，有效創造公共價值，增進民眾對政府的信任，在發展城市經濟、滿足財政需求的同時，兼顧民眾不斷上升的服務要求，提高公共服務的質量。
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