摘要:為深入理解政府職能轉變，提升港口行政管理水平，對我國港口自中國共產黨第十一屆三中全會以來的行政管理體制改革進行回溯性研究。研究結果表明:我國港口行政管理體制改革是依循港口行政管理機構改革進路、港口行政管理體制改革試點進路和港口行政體制改革進路等3條相互聯繫、遞進式的進路展開的，3條進路最終匯聚一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。
關鍵詞:港口;行政管理體制;改革;回溯性研究
「政企合一，高度集中」是建國以來我國港口行政管理體制的突出特徵。中國共產黨第十一屆三中全會(以下簡稱十一屆三中全會)之前，港口行政管理體制雖進行過數次調整，但僅局限於權力的下放和上收，未能從根本上進行改革，政企職責不分、效率低下的現象長期存在。十一屆三中全會以後，隨著改革開放方針的落實，我國國民經濟和對外貿易快速發展，進出口貨量不斷攀升，早期的港口行政管理體制已不再適應經濟社會的發展需求，在此背景下，亟需對原有的港口行政管理體制進行改革。［1］自十一屆三中全會以來，我國先後進行了8次交通主管部門機構改革(涉及到港口行政管理主體的變化)、2次港口管理體制改革試點(以「政企分開」為主要特徵)、2次實質性的中央港口行政管理權力下放(實施港口屬地化管理)和1次立法建設(通過法律形式將港口行政管理體制固定下來)。通過對十一屆三中全會以來我國港口行政管理體制改革的歷程進行回溯性研究，深入理解政府職能轉變，提升港口行政管理水平。
1研究綜述及研究說明
熊偉明［2］對我國港口管理體制和經營機制進行分析，指出港口體制的改革不僅是行政問題，更重要的是經濟問題;其認為港口體制改革的關鍵在於解決好政企分開和產權界定2個基本問題。JAMES等［3］回顧了我國改革開放以來港口管理國際化方面的一系列政策，從港口優先發展政策、港口外資投資、港口國有企業改革、港口管理權力下放和港口管理法制化等5方面分析我國的港口管理體制改革。趙理民［4］總結我國港口管理體制改革取得的成績，指出尚存在政企政事分開不徹底、港口行政管理不到位、各層級政府間港口管理不順及《港口法》權威亟待強化等突出問題。XU等［5］以港口管理權力下放為研究重點，將我國建國以來的港口行政管理體制改革劃分為中央集中管理階段、中央地方雙重管理階段和地方屬地化管理階段等3個階段進行介紹。IAMES等［6］指出珠三角地區港口經營缺乏規模效應的重要原因是港口管理缺乏整體性特徵。陳相宇［7］指出廣西擬設立自治區統一港口管理的機構需解決諸多矛盾，其中港口所在城市的利益是最根本的影響因素。LI等［8］構建出以體制、國家、市場、資源配置和地區發展路徑為要素的概念框架來分析歷次長江航運管理體制的改革，認為以市場為導向的行政管理體制變化對長江內河運輸發展影響重大。綜合來看，已有的相關研究基本上僅對我國港口行政管理體制改革的歷程進行階段性的簡單劃分，並輔以各階段明顯特徵的描述，缺乏聯繫特定時代背景對港口行政管理體制進行歷時態的貫續研究［9］。我國港口行政管理體制改革實際上分為沿海港口和內河港口2大塊，基於歷史、地理位置和方便管理等原因，形成了2套存在一定差異的港口管理體制。由於沿海港口相比內河港口具有更明顯的開放性，且在服務國民經濟和社會發展方面發揮著更重要的作用，同時可在一定程度上為內河港口管理體制改革提供借鑑，因此對我國港口管理體制方面的研究以沿海港口為主。此外，不同學者對於行政管理體制內涵的認識不盡相同，這裡認為行政管理體制是由行政主體結構、法定職權、法定管理程序和運行機制等構成的有機體系及相關法律制度，其中行政主體、管理權力、相關機制和法律制度構成行政管理體制的4項基本要素。改革行政管理體制就是改變行政管理體制四要素的構成，調整四要素間的關係以革除其弊端。
2我國港口行政管理體制改革歷程回溯
2．1港口行政管理機構改革
十一屆三中全會上指出，我國經濟管理體制中權力過於集中，應大膽地進行下放，大力精簡各級經濟行政機構，認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。對此，原交通部根據會議精神於1979年3月對部機關機構設置及編制進行調整，包括:將港口局併入水運局，主管港機、燃油供應、理貨、港務監督、調度及商務(貨運、客運運價)等業務;原劃歸港口局的港監部分劃歸新成立的安全監督局。為改變黨政機構臃腫、職責不清及工作效率低下的狀況，1982年2月全國人大常委會第22次會議通過《關於國務院機構改革問題的決議》。原交通部根據該決議要求在1982年8月發出《關於交通部機關機構設置和職責分工的通知》。在這次機構改革中，涉及沿海港口管理的有:將原水運局的海運部分和遠洋局的行政部分合併，新成立海洋管理局，主管沿海運輸、遠洋運輸和港口工作;將原港務監督局、安全監督局、交通部環境保護辦公室及原救撈局和全國海上安全指揮部的救助指揮部分、基本建設局的航標部分等合併，組建水上安全監督局，負責水運安全、港務監督、航標和救助指揮等工作;成立生產調度局，以加強遠洋、海運、河運和港口在聯合運輸中的綜合平衡工作，協調解決運輸生產中的重大問題等。為大力推進政府職能的轉變，1988年國務院啟動新一輪的機構改革。原交通部作為國家機關機構改革的試點單位，隨即開展機構改革。1988年7月，國家機構編制委員會批准原交通部的「三定」方案，改革進入實施階段。這次機構改革突出政府職能轉變的要求，撤銷海洋運輸管理局和內河運輸管理局等4個專業局，新設運輸管理司，統一負責水路和公路運輸管理工作;將港口、內河及公路的工程管理部分合併，新設工程管理司，以統一交通系統的工程管理工作;新設政策法規司，以加強交通行業經濟和行政管理政策法規的制定。為滿足建立社會主義市場經濟體制的需要，1993年國務院再次啟動機構改革，重點仍是轉變政府職能。原交通部圍繞政企分開、簡政放權、加強宏觀調控和行業管理職能等要求展開機構改革工作。根據實際情況和需求，將原運輸管理司和工程管理司調整為公路管理司、水運管理司和基建管理司，其中:水運管理司負責水路運輸行業管理和運輸組織管理，包括管理水運價格和港口收費、制定行業管理規章等;基本建設司負責制定水運基建行業規章和維護管理港航設施等。為建立辦事高效、運轉協調、行為規範的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制，國務院於1998年啟動新一輪的機構改革。原交通部也隨即開展機構改革，包括:將水運管理司和基本建設司合併，組建水運司;在安全監督局的基礎上組建中華人民共和國海事局。這次改革在界定各司局職責時全部取消直接干預企業管理的職能，突出宏觀調控和行業管理職能。2003年加入WTO後，為集中解決行政管理體制中影響改革和發展的突出問題，進一步轉變政府職能，國務院又一次推進機構改革。這次改革對原交通部的影響不大，僅在機構設置上作了微調。為進一步深化行政管理體制改革，2008年國務院圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係啟動了「大部制」機構改革，在原交通部的基礎之上組建交通運輸部，其中部內機構改革包括:增加安全監督司，負責公路、水路安全生產和工程建設質量監督管理等工作;水運司更名為水運局。
2．2港口行政管理體制改革試點
為貫徹落實1980年4月召開的全國交通工作會議上提出的20世紀末交通運輸現代化發展規劃，原交通部制訂了10項措施，明確提出:整頓港口管理，加強港口工作的集中統一領導;向國家建議對整個交通運輸業進行統一規劃、綜合利用;充分調動中央和地方的積極性，調動一切積極因素。1981年7月原交通部召開的直屬企事業單位領導幹部會議上提出交通運輸管理體制改革的初步設想方案，指出:管理體制改革必須緊緊圍繞政企分開的要求展開，使企業真正成為獨立的經濟實體，擴大自主經營權;作為行政管理部門，交通部的主要任務應是行使政府職能，制訂統一的交通規劃，統一實施行政管理。在此背景下，1981年開始對港口行政管理體制進行改革，將大連港作為改革試點，改革的重心是改變過去政企合一的港口體制，實行政企分開。這次改革中，將大連港務管理局拆分成大連港口管理局和大連港裝卸聯合公司，其中:大連港口管理局作為國家行政機關，主管港口行政管理和規劃建設工作，並在宏觀經濟上協調指導港區企業;大連港裝卸聯合公司則為企業聯合組織，從事以裝卸和倉儲為主的港口運輸生產經營活動，獨立核算，自負盈虧。此外，大連港口管理局由原交通部和大連市人民政府雙重領導，並以原交通部領導為主。［10］為建立社會主義市場經濟體制和實現兩個根本性轉變，1996年原交通部開始了新一輪港口管理體制改革，擬定了《港口體制改革試點方案》，主要涉及港口管理體制、港口財務管理體制、港口資產管理體制、港口投資體制、港口公安體制、港口引航和港口理貨體制等7個方面。其行政管理體制改革方面的重點是實行政企分開，理順各方關係，包括:對原有體制下的集政府職能、企業生產經營於一體的港務局進行功能分離，設立港口行政管理機構作為地方政府的職能部門，負責當地政府轄區內港口的規劃和岸線管理，港埠企業、貨主碼頭的歸口管理，港口規費的徵收及港口和陸域環保管理等;將港務局改組為港埠企業，成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經濟實體;港口的客貨、理貨、引航等服務機構也從港埠裝卸企業中分離出來，組建獨立的公司或社團法人從事經營活動。需指出:這次改革未能全面實施，但是明確了港口管理體制改革的初步思路，為實施新一輪港口管理體制改革奠定了基礎。
2．3港口行政管理體制改革
改革開放以來，我國在中央和地方「兩個積極性」總體原則的指導下，實行以「權力下放」為基本特徵的向地方傾斜分權的政策。1984年是我國港口管理體制改革的關鍵性一年，原交通部提出以「轉、分、放」和「實現兩個轉變」為主要內容的改革設想，同年開始對我國沿海港口管理體制進行改革，在管理上實行「中央地方雙重領導，以地方領導為主」的策略。從1984年在天津港試點到1988年分4批完成除秦皇島港外的沿海14個原交通部直屬港口的體制調整，此輪改革有效提高了地方的積極性，擴大企業的自主權，提高企業的生產效率和職工的生產積極性，促進港口城市及其腹地的經濟發展。從中央和地方的結構來看，此次沿海港口管理體制改革是中央對地方的放權，港口由其所在城市的人民政府直接領導和管理，港務局作為地方政府的直屬機構;原交通部對港口進行宏觀領導和監督檢查。特別是在財務管理制度上，此次改革實行「以港養港、以收抵支、財務包干，一定幾年不變」的財務管理制度，體現了中央對地方較大的放權力度。但從條塊結構來看，中央對地方的放權又是有限的，如:部分下放港口的基礎建設、技術改造計劃和物資供應等仍由原交通部直接管理;將下放港口的港口監督等部分行政管理工作從各港港務局劃出，組建海上安全監督局(對外仍保留中華人民共和國港務監督局名稱)，實行原交通部和所在城市雙重領導，並以原交通部為主的管理體制。進入21世紀之後，在對港口管理體制的歷史和現狀進行全面深入分析的基礎上，國家開始全面推進港口管理體制改革，並於2001年發出《關於深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知》，決定將由中央管理的秦皇島港及由中央和地方政府雙重領導的港口全部下放到地方管理，並實行政企分開，港口企業不再承擔行政管理職能。經過幾年的調整，我國現行的港口行政分級管理體制基本成形，即:原交通部作為中央政府交通主管部門，對全國港口進行統一管理;省級人民政府交通主管部門負責本行政轄區港口的行政管理;省級或港口所在城市人民政府按照「一港一政」的原則成立港口行政管理部門(既可單獨設置港口管理部門，也可由交通管理部門負責)對港口實施行政管理。
2．4港口管理立法
我國港口管理領域法制建設相對緩慢，1954年由原政務院頒布的《中華人民共和國海港管理暫行條例》(1986年廢止)是港口行政管理的重要法規依據。直到2003年6月28日頒布《中華人民共和國港口法》(2004年1月1日起施行，以下簡稱《港口法》)，我國的港口管理才真正步入法治化軌道。該法規在總結改革開放以來我國港口管理體制改革方面的實踐經驗的基礎上，借鑑國外港口管理和立法的相關有益做法，在港口規劃、建設、經營、安全和監督管理等方面確立了一系列的法律制度。
3我國港口行政管理體制改革進路分析
通過上述介紹可知，我國港口行政管理體制改革是依循3條相互聯繫、遞進式的進路展開的，並最終匯聚為一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。這一改革成果集中體現為「政企分開、職能轉變、權力下放」，其中「職能轉變」是改革的核心要義。從行政主體、管理權力、運行機制和法律制度等4個維度看:我國港口行政管理體制中的行政主體在中央層面仍為原交通部，但在其司局管理層面幾經變更，目前以水運局為主;管理權力在原交通部各司局間經歷了由領域性集中到職能性分散再到領域性集中的過程;運行機制經歷了由中央集中管理且政企合一到中央地方雙重領導並以地方領導為主且政企合一，再到地方屬地化管理且政企分開的過程;法律支撐則經歷了從行政法規《中華人民共和國海港管理暫行條例》到國家法律《港口法》的過程。就改革的背景和動因而言，我國港口行政管理體制改革均以國家系統性、整體性的經濟和行政體制改革為背景，具有鮮明的自上而下的特徵，中央政府在改革中起著主導性的作用。具體來看，港口行政管理機構的改革均受國務院機構改革的影響，並在其總體方針下開展。此外，無論是港口行政管理體制改革試點還是實質性港口行政管理體制改革，均受兩大改革邏輯支配，即:向地方適當分權以發揮地方政府的積極性和主動性;以市場為導向，建立社會主義市場經濟體制。總體而言，我國港口行政管理體制改革依循的3條改革進路中，港口行政管理機構改革相對於港口行政管理體制改革試點和港口行政管理體制改革而言有著一定的獨立性，而港口行政管理體制改革試點與港口行政管理體制改革之間則保持著高度的緊密性。此外，我國港口行政管理體制的改革還突出體現了改革開放後我國行政領域改革的漸進性，即試點先行、以點帶面、全面推進，不同時期有著不同的側重點和力度，在整體改革進路中保持著內在改革邏輯的一致性和外在改革成果的累積性。港口行政管理體制改革試點與實質性港口行政管理體制改革之間的交替進行很好地體現了這一點。《港口法》更是將前期改革成果予以法律化、制度化和規範化，這對促進我國港口治理體系和港口治理能力的現代化有著積極的推動作用。
4結束語
港口行政管理體制改革是我國港口事業在過去30a間取得迅猛發展的重要提前，為港口發展提供了極為必要的制度支持。通過一系列的改革，探索出市場經濟條件下港口行政管理部門如何正確定位職能，建立和完善辦事高效、運轉協調、行為規範及注重行業管理的港口行政管理體系。然而，我國目前的港口行政管理體制仍存在中央宏觀調控能力不足、地方府際合作機制匱乏和部門間利益關係難以統籌協調等問題，需要在「全面深化改革」新時期進行探索和解決。
參考文獻
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作者：章強 王學鋒 單位：上海海事大學交通運輸學院
關鍵詞:港口;行政管理體制;改革;回溯性研究
「政企合一，高度集中」是建國以來我國港口行政管理體制的突出特徵。中國共產黨第十一屆三中全會(以下簡稱十一屆三中全會)之前，港口行政管理體制雖進行過數次調整，但僅局限於權力的下放和上收，未能從根本上進行改革，政企職責不分、效率低下的現象長期存在。十一屆三中全會以後，隨著改革開放方針的落實，我國國民經濟和對外貿易快速發展，進出口貨量不斷攀升，早期的港口行政管理體制已不再適應經濟社會的發展需求，在此背景下，亟需對原有的港口行政管理體制進行改革。［1］自十一屆三中全會以來，我國先後進行了8次交通主管部門機構改革(涉及到港口行政管理主體的變化)、2次港口管理體制改革試點(以「政企分開」為主要特徵)、2次實質性的中央港口行政管理權力下放(實施港口屬地化管理)和1次立法建設(通過法律形式將港口行政管理體制固定下來)。通過對十一屆三中全會以來我國港口行政管理體制改革的歷程進行回溯性研究，深入理解政府職能轉變，提升港口行政管理水平。
1研究綜述及研究說明
熊偉明［2］對我國港口管理體制和經營機制進行分析，指出港口體制的改革不僅是行政問題，更重要的是經濟問題;其認為港口體制改革的關鍵在於解決好政企分開和產權界定2個基本問題。JAMES等［3］回顧了我國改革開放以來港口管理國際化方面的一系列政策，從港口優先發展政策、港口外資投資、港口國有企業改革、港口管理權力下放和港口管理法制化等5方面分析我國的港口管理體制改革。趙理民［4］總結我國港口管理體制改革取得的成績，指出尚存在政企政事分開不徹底、港口行政管理不到位、各層級政府間港口管理不順及《港口法》權威亟待強化等突出問題。XU等［5］以港口管理權力下放為研究重點，將我國建國以來的港口行政管理體制改革劃分為中央集中管理階段、中央地方雙重管理階段和地方屬地化管理階段等3個階段進行介紹。IAMES等［6］指出珠三角地區港口經營缺乏規模效應的重要原因是港口管理缺乏整體性特徵。陳相宇［7］指出廣西擬設立自治區統一港口管理的機構需解決諸多矛盾，其中港口所在城市的利益是最根本的影響因素。LI等［8］構建出以體制、國家、市場、資源配置和地區發展路徑為要素的概念框架來分析歷次長江航運管理體制的改革，認為以市場為導向的行政管理體制變化對長江內河運輸發展影響重大。綜合來看，已有的相關研究基本上僅對我國港口行政管理體制改革的歷程進行階段性的簡單劃分，並輔以各階段明顯特徵的描述，缺乏聯繫特定時代背景對港口行政管理體制進行歷時態的貫續研究［9］。我國港口行政管理體制改革實際上分為沿海港口和內河港口2大塊，基於歷史、地理位置和方便管理等原因，形成了2套存在一定差異的港口管理體制。由於沿海港口相比內河港口具有更明顯的開放性，且在服務國民經濟和社會發展方面發揮著更重要的作用，同時可在一定程度上為內河港口管理體制改革提供借鑑，因此對我國港口管理體制方面的研究以沿海港口為主。此外，不同學者對於行政管理體制內涵的認識不盡相同，這裡認為行政管理體制是由行政主體結構、法定職權、法定管理程序和運行機制等構成的有機體系及相關法律制度，其中行政主體、管理權力、相關機制和法律制度構成行政管理體制的4項基本要素。改革行政管理體制就是改變行政管理體制四要素的構成，調整四要素間的關係以革除其弊端。
2我國港口行政管理體制改革歷程回溯
2．1港口行政管理機構改革
十一屆三中全會上指出，我國經濟管理體制中權力過於集中，應大膽地進行下放，大力精簡各級經濟行政機構，認真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現象。對此，原交通部根據會議精神於1979年3月對部機關機構設置及編制進行調整，包括:將港口局併入水運局，主管港機、燃油供應、理貨、港務監督、調度及商務(貨運、客運運價)等業務;原劃歸港口局的港監部分劃歸新成立的安全監督局。為改變黨政機構臃腫、職責不清及工作效率低下的狀況，1982年2月全國人大常委會第22次會議通過《關於國務院機構改革問題的決議》。原交通部根據該決議要求在1982年8月發出《關於交通部機關機構設置和職責分工的通知》。在這次機構改革中，涉及沿海港口管理的有:將原水運局的海運部分和遠洋局的行政部分合併，新成立海洋管理局，主管沿海運輸、遠洋運輸和港口工作;將原港務監督局、安全監督局、交通部環境保護辦公室及原救撈局和全國海上安全指揮部的救助指揮部分、基本建設局的航標部分等合併，組建水上安全監督局，負責水運安全、港務監督、航標和救助指揮等工作;成立生產調度局，以加強遠洋、海運、河運和港口在聯合運輸中的綜合平衡工作，協調解決運輸生產中的重大問題等。為大力推進政府職能的轉變，1988年國務院啟動新一輪的機構改革。原交通部作為國家機關機構改革的試點單位，隨即開展機構改革。1988年7月，國家機構編制委員會批准原交通部的「三定」方案，改革進入實施階段。這次機構改革突出政府職能轉變的要求，撤銷海洋運輸管理局和內河運輸管理局等4個專業局，新設運輸管理司，統一負責水路和公路運輸管理工作;將港口、內河及公路的工程管理部分合併，新設工程管理司，以統一交通系統的工程管理工作;新設政策法規司，以加強交通行業經濟和行政管理政策法規的制定。為滿足建立社會主義市場經濟體制的需要，1993年國務院再次啟動機構改革，重點仍是轉變政府職能。原交通部圍繞政企分開、簡政放權、加強宏觀調控和行業管理職能等要求展開機構改革工作。根據實際情況和需求，將原運輸管理司和工程管理司調整為公路管理司、水運管理司和基建管理司，其中:水運管理司負責水路運輸行業管理和運輸組織管理，包括管理水運價格和港口收費、制定行業管理規章等;基本建設司負責制定水運基建行業規章和維護管理港航設施等。為建立辦事高效、運轉協調、行為規範的政府行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質的專業化行政管理隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的政府行政管理體制，國務院於1998年啟動新一輪的機構改革。原交通部也隨即開展機構改革，包括:將水運管理司和基本建設司合併，組建水運司;在安全監督局的基礎上組建中華人民共和國海事局。這次改革在界定各司局職責時全部取消直接干預企業管理的職能，突出宏觀調控和行業管理職能。2003年加入WTO後，為集中解決行政管理體制中影響改革和發展的突出問題，進一步轉變政府職能，國務院又一次推進機構改革。這次改革對原交通部的影響不大，僅在機構設置上作了微調。為進一步深化行政管理體制改革，2008年國務院圍繞轉變政府職能和理順部門職責關係啟動了「大部制」機構改革，在原交通部的基礎之上組建交通運輸部，其中部內機構改革包括:增加安全監督司，負責公路、水路安全生產和工程建設質量監督管理等工作;水運司更名為水運局。
2．2港口行政管理體制改革試點
為貫徹落實1980年4月召開的全國交通工作會議上提出的20世紀末交通運輸現代化發展規劃，原交通部制訂了10項措施，明確提出:整頓港口管理，加強港口工作的集中統一領導;向國家建議對整個交通運輸業進行統一規劃、綜合利用;充分調動中央和地方的積極性，調動一切積極因素。1981年7月原交通部召開的直屬企事業單位領導幹部會議上提出交通運輸管理體制改革的初步設想方案，指出:管理體制改革必須緊緊圍繞政企分開的要求展開，使企業真正成為獨立的經濟實體，擴大自主經營權;作為行政管理部門，交通部的主要任務應是行使政府職能，制訂統一的交通規劃，統一實施行政管理。在此背景下，1981年開始對港口行政管理體制進行改革，將大連港作為改革試點，改革的重心是改變過去政企合一的港口體制，實行政企分開。這次改革中，將大連港務管理局拆分成大連港口管理局和大連港裝卸聯合公司，其中:大連港口管理局作為國家行政機關，主管港口行政管理和規劃建設工作，並在宏觀經濟上協調指導港區企業;大連港裝卸聯合公司則為企業聯合組織，從事以裝卸和倉儲為主的港口運輸生產經營活動，獨立核算，自負盈虧。此外，大連港口管理局由原交通部和大連市人民政府雙重領導，並以原交通部領導為主。［10］為建立社會主義市場經濟體制和實現兩個根本性轉變，1996年原交通部開始了新一輪港口管理體制改革，擬定了《港口體制改革試點方案》，主要涉及港口管理體制、港口財務管理體制、港口資產管理體制、港口投資體制、港口公安體制、港口引航和港口理貨體制等7個方面。其行政管理體制改革方面的重點是實行政企分開，理順各方關係，包括:對原有體制下的集政府職能、企業生產經營於一體的港務局進行功能分離，設立港口行政管理機構作為地方政府的職能部門，負責當地政府轄區內港口的規劃和岸線管理，港埠企業、貨主碼頭的歸口管理，港口規費的徵收及港口和陸域環保管理等;將港務局改組為港埠企業，成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的經濟實體;港口的客貨、理貨、引航等服務機構也從港埠裝卸企業中分離出來，組建獨立的公司或社團法人從事經營活動。需指出:這次改革未能全面實施，但是明確了港口管理體制改革的初步思路，為實施新一輪港口管理體制改革奠定了基礎。
2．3港口行政管理體制改革
改革開放以來，我國在中央和地方「兩個積極性」總體原則的指導下，實行以「權力下放」為基本特徵的向地方傾斜分權的政策。1984年是我國港口管理體制改革的關鍵性一年，原交通部提出以「轉、分、放」和「實現兩個轉變」為主要內容的改革設想，同年開始對我國沿海港口管理體制進行改革，在管理上實行「中央地方雙重領導，以地方領導為主」的策略。從1984年在天津港試點到1988年分4批完成除秦皇島港外的沿海14個原交通部直屬港口的體制調整，此輪改革有效提高了地方的積極性，擴大企業的自主權，提高企業的生產效率和職工的生產積極性，促進港口城市及其腹地的經濟發展。從中央和地方的結構來看，此次沿海港口管理體制改革是中央對地方的放權，港口由其所在城市的人民政府直接領導和管理，港務局作為地方政府的直屬機構;原交通部對港口進行宏觀領導和監督檢查。特別是在財務管理制度上，此次改革實行「以港養港、以收抵支、財務包干，一定幾年不變」的財務管理制度，體現了中央對地方較大的放權力度。但從條塊結構來看，中央對地方的放權又是有限的，如:部分下放港口的基礎建設、技術改造計劃和物資供應等仍由原交通部直接管理;將下放港口的港口監督等部分行政管理工作從各港港務局劃出，組建海上安全監督局(對外仍保留中華人民共和國港務監督局名稱)，實行原交通部和所在城市雙重領導，並以原交通部為主的管理體制。進入21世紀之後，在對港口管理體制的歷史和現狀進行全面深入分析的基礎上，國家開始全面推進港口管理體制改革，並於2001年發出《關於深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知》，決定將由中央管理的秦皇島港及由中央和地方政府雙重領導的港口全部下放到地方管理，並實行政企分開，港口企業不再承擔行政管理職能。經過幾年的調整，我國現行的港口行政分級管理體制基本成形，即:原交通部作為中央政府交通主管部門，對全國港口進行統一管理;省級人民政府交通主管部門負責本行政轄區港口的行政管理;省級或港口所在城市人民政府按照「一港一政」的原則成立港口行政管理部門(既可單獨設置港口管理部門，也可由交通管理部門負責)對港口實施行政管理。
2．4港口管理立法
我國港口管理領域法制建設相對緩慢，1954年由原政務院頒布的《中華人民共和國海港管理暫行條例》(1986年廢止)是港口行政管理的重要法規依據。直到2003年6月28日頒布《中華人民共和國港口法》(2004年1月1日起施行，以下簡稱《港口法》)，我國的港口管理才真正步入法治化軌道。該法規在總結改革開放以來我國港口管理體制改革方面的實踐經驗的基礎上，借鑑國外港口管理和立法的相關有益做法，在港口規劃、建設、經營、安全和監督管理等方面確立了一系列的法律制度。
3我國港口行政管理體制改革進路分析
通過上述介紹可知，我國港口行政管理體制改革是依循3條相互聯繫、遞進式的進路展開的，並最終匯聚為一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。這一改革成果集中體現為「政企分開、職能轉變、權力下放」，其中「職能轉變」是改革的核心要義。從行政主體、管理權力、運行機制和法律制度等4個維度看:我國港口行政管理體制中的行政主體在中央層面仍為原交通部，但在其司局管理層面幾經變更，目前以水運局為主;管理權力在原交通部各司局間經歷了由領域性集中到職能性分散再到領域性集中的過程;運行機制經歷了由中央集中管理且政企合一到中央地方雙重領導並以地方領導為主且政企合一，再到地方屬地化管理且政企分開的過程;法律支撐則經歷了從行政法規《中華人民共和國海港管理暫行條例》到國家法律《港口法》的過程。就改革的背景和動因而言，我國港口行政管理體制改革均以國家系統性、整體性的經濟和行政體制改革為背景，具有鮮明的自上而下的特徵，中央政府在改革中起著主導性的作用。具體來看，港口行政管理機構的改革均受國務院機構改革的影響，並在其總體方針下開展。此外，無論是港口行政管理體制改革試點還是實質性港口行政管理體制改革，均受兩大改革邏輯支配，即:向地方適當分權以發揮地方政府的積極性和主動性;以市場為導向，建立社會主義市場經濟體制。總體而言，我國港口行政管理體制改革依循的3條改革進路中，港口行政管理機構改革相對於港口行政管理體制改革試點和港口行政管理體制改革而言有著一定的獨立性，而港口行政管理體制改革試點與港口行政管理體制改革之間則保持著高度的緊密性。此外，我國港口行政管理體制的改革還突出體現了改革開放後我國行政領域改革的漸進性，即試點先行、以點帶面、全面推進，不同時期有著不同的側重點和力度，在整體改革進路中保持著內在改革邏輯的一致性和外在改革成果的累積性。港口行政管理體制改革試點與實質性港口行政管理體制改革之間的交替進行很好地體現了這一點。《港口法》更是將前期改革成果予以法律化、制度化和規範化，這對促進我國港口治理體系和港口治理能力的現代化有著積極的推動作用。
4結束語
港口行政管理體制改革是我國港口事業在過去30a間取得迅猛發展的重要提前，為港口發展提供了極為必要的制度支持。通過一系列的改革，探索出市場經濟條件下港口行政管理部門如何正確定位職能，建立和完善辦事高效、運轉協調、行為規範及注重行業管理的港口行政管理體系。然而，我國目前的港口行政管理體制仍存在中央宏觀調控能力不足、地方府際合作機制匱乏和部門間利益關係難以統籌協調等問題，需要在「全面深化改革」新時期進行探索和解決。
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作者：章強 王學鋒 單位：上海海事大學交通運輸學院
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