《物權法》起草審議過程引發了關於國有財產保護的大討論，今年3月16日十屆全國人大五次會議高票通過並將於今年10月1日起施行的《物權法》包括了中國特色的內容—關於國有財產的保護。政府審計被稱為國有財產的「看門狗」或「守護神」，兩者究竟有一些什麼樣的關聯？
一、《物權法》起草過程引發的對國有財產流失的極大關注與政府審計的責任。
《物權法》是一部明確物的歸屬、發揮物的效用、保護權利人物權的一部法律。新中國成立至改革開放，由於實行高度集中的計劃經濟體制，一直沒有出台《物權法》。隨著改革開放的深入，制定《物權法》被提上了議事日程。但起草、審議過程經歷了不同尋常的波折，該法從1994年被列入規劃到審議通過，歷時13年，連破六審、七審紀錄①，引起社會各界的密切關注，關於國有財產的保護成了波折的主要原因。
1994年，中國社科院法學所研究員梁慧星受託起草《物權法》（他領導的課題組早於1993年成立），於1999年10月完成第一稿，按國際通行做法，將所有權分為動產和不動產所有權兩類。全國人大法工委組織第一次專家討論會，王利明提出不同意見，他於2000年底提出第二份專家建議稿，將所有權劃分為「國家、集體和私人」。
動產與不動產的劃分，是一種技術劃分，遠離意識形態，比較超脫，更多考慮《物權法》本身作為法律規則獨立發揮作用，公法和私法界限分明；「國家、集體和私人」的劃分源於現有三種所有制形態，重視意識形態和現行政策。討論第一稿時，有人質疑「不強調國家利益，那還是社會主義法律嗎？」，實質上是強調對國有財產的保護。
2001年底，全國人大法工委民法室在梁、王兩稿的基礎上形成「徵求意見稿」，體例以梁稿為主，所有權設計吸取王的「三分法」。2002年12月，九屆全國人大常委會第31次會議，《物權法》作為民法典的其中一編，被首次提請審議。多數委員認為民法典尚不成熟，以分編通過為宜，抓緊制定《物權法》。
2004年10月，《物權法》草案接受首次單獨審議（即第二次審議）。從民法典抽離出來的《物權法》，在二審前進行了修改，對國有企業財產權和農民集體所有權進行了細化。
2005年6月三審，最明顯的變化是明確規定：「國家、集體和私人所有權受法律保護。禁止任何單位和個人用任何手段侵占、破壞國家、集體和私人的財產。」
2005年8月，北京大學法理學教授鞏獻田上書中共中央、全國人大—《一部違背憲法和背離社會主義基本原則的〈物權法〉草案》。由於沒有得到高層的回應，鞏將信在網上公布。鞏獻田指責《物權法》草案違憲：草案對「社會主義的公共財產神聖不可侵犯」隻字不提，妄圖以「私有財產神聖不可侵犯」的精神和原則取而代之。他還指責《物權法》會加速私有化進程，促使兩極分化。由此引發了國有財產保護的大討論，原本爭議不大的「平等保護」也成了爭議的話題。《物權法》沒能在當年12月底的全國人大常委會上接受審議。
2006年8月、10月，《物權法》五審和六審。為應對關於違憲的責疑，五審增加憲法關於基本經濟制度的規定，六審則在第一條加上「根據憲法，制定本法」。12月，《物權法》七審，並決定提交2007年十屆全國人大五次會議表決。
一般來說，「公」的利益應當由憲法、行政法等公法來加以保護，所以國家基本經濟制度由憲法規定，國有財產的管理應由國有財產法作出規定。《物權法》屬於私法，它主要確認和保護「私」的利益，儘管其也要對侵害國家的民事責任作出規定。但《物權法》起草過程中引發的主要不屬於其規範範圍的對國有財產保護的大討論，不是偶然的，它反映了十幾年來國有財產嚴重流失的現狀及公眾的極大關注。
法律規定國有財產屬於國家所有，即全民所有，國有財產由國務院代表國家行使所有權，但國務院不可能直接管理國有財產，而是層層委託給各級政府及其部門和機構進行管理。不論是哪一層被委託人，都不是國有財產的真正所有者，因此存在所有者的實際缺位和淡化問題，國有財產的管理者客觀上缺乏私有財產的所有者那樣對其擁有的財產那種敬業和寸利必得的勁頭，相反可能發生某些人侵吞國有財產或瀆職，因此人們總能聽到國有財產的流失，卻沒人討論私有財產的流失。
為了加強對國有財產的管理，許多國家都制定了《國有財產法》或其他類似的法律，設置相應的管理、監督機構。我國的《國有財產法》尚未出台，有關國有財產管理的專門規定仍停留在法規的層次。各級政府國有財產管理部門負責國有財產的管理。審計機關作為政府的組成部門，專職從事對國有財產的監督，對於維護《物權法》中有關國有財產的物權，承擔著重要的監督職責，尤其是針對目前我國較為嚴重的國有財產流失的現狀，審計機關必須加強對國有財產的監督。
二、《物權法》與政府審計相關的內容
審計機關根據《審計法》的規定，對被審計單位國有財產的占有、使用、收益和處分的情況進行審計。因此《物權法》中凡是有關國有財產的規定都是與政府審計相關的內容。
《物權法》有關國有財產的內容集中在第四章、第五章。第四章所有權的「一般規定」第四十一條「法律規定專屬於國有所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。」第五章「國家所有權和集體所有權、私人所有權」關於國家所有權的內容共有13條，可以歸納為幾個方面：
一是原則上規定國有財產的所有者及其代表。第四十五條法律規定屬於國家所有的財產，屬於國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。
二是規定了哪些財產屬於國有財產。從第四十六條至第五十二條共七條，明確規定屬於國家所有的有：礦藏、水流、海域；城市的土地，法律規定屬於國家所有的農村和城市郊區的土地；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，但法律規定屬於集體所有的除外；法律規定屬於國家所有的野生動植物資源；無線電頻譜資源；法律規定屬於國家所有的文物；國防資產，依照法律規定為國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施。
三是規定不同情況下國有財產的支配人或所有權代表人。第五十三條國家機關對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定處分的權利。第五十四條國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利。第五十五條國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。
四是國家財產的法律保護。第五十六條國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。
五是國有財產管理、監督部門的職責。第五十七條履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有財產的管理、監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失；濫用職權，玩忽職守，造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任。違反國有財產管理規定，在企業改制、合併分立、關聯交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔保或者以其他方式造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任。
《物權法》第二章「物權的設立、變更、轉讓和消滅」第九條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬於國家所有的自然資源，所有權可以不登記。
《物權法》第十六章「抵押權」第一百八十四條規定的不得作為抵押的幾類財產中包括土地所有權，這體現了對國有財產的保護。
除了上述有關國有財產的直接規定之外，《物權法》還規定了與公共利益相關的徵收。《物權法》第四十二條規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。徵收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費等費用。徵收補償費一般由公共財政支出，因此也是審計機關的監督內容。
三、審計機關如何維護國有財產的物權及其他相關物權國有財產物權的維護與其他物權的維護有其重大的不同之處。集體和個人的物權被侵害時，相關的集體和個人往往會竭盡全力維護其物權，在法律關係上不會缺少原告。而國有財產物權被侵害時，由於國有財產所有者的缺位或淡化，在法律關係上往往缺少原告或原告沒有很好履行職責。審計機關在某種程度上可以發揮所有者的作用，維護國有財產的物權，通過對被審單位的審計，向公眾報告國有財產的占有、使用情況，促進國有財產的保值、增值。
一是進一步加強對國有企業和公共部門財務收支的真實性和合規性的審計，防止或減少因財務核算不實和經營違規而造成的國有財產流失。如：處置固定資產不入帳、應收帳款不入帳、通過投資轉移資金、購銷存環節違規操作、私設小金庫、偷漏稅款、「三產」企業無償占用國有財產、違規挪用資金等，這些都是審計機關財務審計的內容。
二是開展或參與對國有企業改制重組、產權轉讓的審計。一些國有企業在進行股份制改造或出售時，違反國有規定將國有財產低價折股、低價出售、甚至無償分給個人或員工，尤其是利用管理層收購形式，管理者以低於正常價格購買國有財產。雖然形式上也搞財產清查、資產評估，但由於人為的因素，存在不少的弊端，成為國有財產流失的主要原因之一，審計機關作為獨立的政府監督部門，應代表政府履行監督職責。國外如英國審計署在國有企業的私有化審計方面有較為成功的經驗。
三是逐步加大效益審計的比重，對有關國有財產的決策、管理進行審計，防止和減少由於決策、管理方面的問題而造成的國有財產損失。決策失誤導致國有財產的流失較為普遍，如我國幾乎每個省都有彩電生產線，而利用率卻很低；國有企業政企分開後，法人代表權力大，一些國有企業的領導缺乏民營企業家的敬業，造成許多決策上的失誤。審計機關應該加大效益審計的比重。
四是開展專項審計調查和對審計發現進行歸納總結，就國有財產管理法律、政策制度方面進行研究，向政府及有關部門提出改進建議。我國規範國有財產管理的法律規則滯後，缺乏適應新體制要求的國有財產管理法規，現存法律規則過於抽象，缺乏可操作性。當國有財產發生流失和權屬糾紛時，無法訴之司法機構，造成無法可依，有時有了法規也難於操作，不得不依靠政策或行政手段處理國有財產管理中出現的問題，增加隨意性。一些陳規陋習也嚴重地侵蝕了屬於全民的國有財產，如較為普遍的公款吃喝，一些政府部門、國有企業建豪華辦公樓、配備高級轎車、公費旅遊等，耗費大量公共資金，既損害政府形象，又影響經濟發展。審計機關應該有所作為。
審計機關除了通過上述對國有財產管理的監督，維護國有財產相關的物權，審計機關還可以在維護一些集體和個人物權方面發揮作用。如通過對與《物權法》第四十二條有關的財政拆遷補償資金使用情況的審計，有助於保征被徵收單位及時、足額地得到補償，維護被徵收人的合法權益。
一、《物權法》起草過程引發的對國有財產流失的極大關注與政府審計的責任。
《物權法》是一部明確物的歸屬、發揮物的效用、保護權利人物權的一部法律。新中國成立至改革開放，由於實行高度集中的計劃經濟體制，一直沒有出台《物權法》。隨著改革開放的深入，制定《物權法》被提上了議事日程。但起草、審議過程經歷了不同尋常的波折，該法從1994年被列入規劃到審議通過，歷時13年，連破六審、七審紀錄①，引起社會各界的密切關注，關於國有財產的保護成了波折的主要原因。
1994年，中國社科院法學所研究員梁慧星受託起草《物權法》（他領導的課題組早於1993年成立），於1999年10月完成第一稿，按國際通行做法，將所有權分為動產和不動產所有權兩類。全國人大法工委組織第一次專家討論會，王利明提出不同意見，他於2000年底提出第二份專家建議稿，將所有權劃分為「國家、集體和私人」。
動產與不動產的劃分，是一種技術劃分，遠離意識形態，比較超脫，更多考慮《物權法》本身作為法律規則獨立發揮作用，公法和私法界限分明；「國家、集體和私人」的劃分源於現有三種所有制形態，重視意識形態和現行政策。討論第一稿時，有人質疑「不強調國家利益，那還是社會主義法律嗎？」，實質上是強調對國有財產的保護。
2001年底，全國人大法工委民法室在梁、王兩稿的基礎上形成「徵求意見稿」，體例以梁稿為主，所有權設計吸取王的「三分法」。2002年12月，九屆全國人大常委會第31次會議，《物權法》作為民法典的其中一編，被首次提請審議。多數委員認為民法典尚不成熟，以分編通過為宜，抓緊制定《物權法》。
2004年10月，《物權法》草案接受首次單獨審議（即第二次審議）。從民法典抽離出來的《物權法》，在二審前進行了修改，對國有企業財產權和農民集體所有權進行了細化。
2005年6月三審，最明顯的變化是明確規定：「國家、集體和私人所有權受法律保護。禁止任何單位和個人用任何手段侵占、破壞國家、集體和私人的財產。」
2005年8月，北京大學法理學教授鞏獻田上書中共中央、全國人大—《一部違背憲法和背離社會主義基本原則的〈物權法〉草案》。由於沒有得到高層的回應，鞏將信在網上公布。鞏獻田指責《物權法》草案違憲：草案對「社會主義的公共財產神聖不可侵犯」隻字不提，妄圖以「私有財產神聖不可侵犯」的精神和原則取而代之。他還指責《物權法》會加速私有化進程，促使兩極分化。由此引發了國有財產保護的大討論，原本爭議不大的「平等保護」也成了爭議的話題。《物權法》沒能在當年12月底的全國人大常委會上接受審議。
2006年8月、10月，《物權法》五審和六審。為應對關於違憲的責疑，五審增加憲法關於基本經濟制度的規定，六審則在第一條加上「根據憲法，制定本法」。12月，《物權法》七審，並決定提交2007年十屆全國人大五次會議表決。
一般來說，「公」的利益應當由憲法、行政法等公法來加以保護，所以國家基本經濟制度由憲法規定，國有財產的管理應由國有財產法作出規定。《物權法》屬於私法，它主要確認和保護「私」的利益，儘管其也要對侵害國家的民事責任作出規定。但《物權法》起草過程中引發的主要不屬於其規範範圍的對國有財產保護的大討論，不是偶然的，它反映了十幾年來國有財產嚴重流失的現狀及公眾的極大關注。
法律規定國有財產屬於國家所有，即全民所有，國有財產由國務院代表國家行使所有權，但國務院不可能直接管理國有財產，而是層層委託給各級政府及其部門和機構進行管理。不論是哪一層被委託人，都不是國有財產的真正所有者，因此存在所有者的實際缺位和淡化問題，國有財產的管理者客觀上缺乏私有財產的所有者那樣對其擁有的財產那種敬業和寸利必得的勁頭，相反可能發生某些人侵吞國有財產或瀆職，因此人們總能聽到國有財產的流失，卻沒人討論私有財產的流失。
為了加強對國有財產的管理，許多國家都制定了《國有財產法》或其他類似的法律，設置相應的管理、監督機構。我國的《國有財產法》尚未出台，有關國有財產管理的專門規定仍停留在法規的層次。各級政府國有財產管理部門負責國有財產的管理。審計機關作為政府的組成部門，專職從事對國有財產的監督，對於維護《物權法》中有關國有財產的物權，承擔著重要的監督職責，尤其是針對目前我國較為嚴重的國有財產流失的現狀，審計機關必須加強對國有財產的監督。
二、《物權法》與政府審計相關的內容
審計機關根據《審計法》的規定，對被審計單位國有財產的占有、使用、收益和處分的情況進行審計。因此《物權法》中凡是有關國有財產的規定都是與政府審計相關的內容。
《物權法》有關國有財產的內容集中在第四章、第五章。第四章所有權的「一般規定」第四十一條「法律規定專屬於國有所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權。」第五章「國家所有權和集體所有權、私人所有權」關於國家所有權的內容共有13條，可以歸納為幾個方面：
一是原則上規定國有財產的所有者及其代表。第四十五條法律規定屬於國家所有的財產，屬於國家所有即全民所有。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。
二是規定了哪些財產屬於國有財產。從第四十六條至第五十二條共七條，明確規定屬於國家所有的有：礦藏、水流、海域；城市的土地，法律規定屬於國家所有的農村和城市郊區的土地；森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，但法律規定屬於集體所有的除外；法律規定屬於國家所有的野生動植物資源；無線電頻譜資源；法律規定屬於國家所有的文物；國防資產，依照法律規定為國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施。
三是規定不同情況下國有財產的支配人或所有權代表人。第五十三條國家機關對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定處分的權利。第五十四條國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利。第五十五條國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。
四是國家財產的法律保護。第五十六條國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞。
五是國有財產管理、監督部門的職責。第五十七條履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有財產的管理、監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失；濫用職權，玩忽職守，造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任。違反國有財產管理規定，在企業改制、合併分立、關聯交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔保或者以其他方式造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任。
《物權法》第二章「物權的設立、變更、轉讓和消滅」第九條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。依法屬於國家所有的自然資源，所有權可以不登記。
《物權法》第十六章「抵押權」第一百八十四條規定的不得作為抵押的幾類財產中包括土地所有權，這體現了對國有財產的保護。
除了上述有關國有財產的直接規定之外，《物權法》還規定了與公共利益相關的徵收。《物權法》第四十二條規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以徵收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。徵收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。徵收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費等費用。徵收補償費一般由公共財政支出，因此也是審計機關的監督內容。
三、審計機關如何維護國有財產的物權及其他相關物權國有財產物權的維護與其他物權的維護有其重大的不同之處。集體和個人的物權被侵害時，相關的集體和個人往往會竭盡全力維護其物權，在法律關係上不會缺少原告。而國有財產物權被侵害時，由於國有財產所有者的缺位或淡化，在法律關係上往往缺少原告或原告沒有很好履行職責。審計機關在某種程度上可以發揮所有者的作用，維護國有財產的物權，通過對被審單位的審計，向公眾報告國有財產的占有、使用情況，促進國有財產的保值、增值。
一是進一步加強對國有企業和公共部門財務收支的真實性和合規性的審計，防止或減少因財務核算不實和經營違規而造成的國有財產流失。如：處置固定資產不入帳、應收帳款不入帳、通過投資轉移資金、購銷存環節違規操作、私設小金庫、偷漏稅款、「三產」企業無償占用國有財產、違規挪用資金等，這些都是審計機關財務審計的內容。
二是開展或參與對國有企業改制重組、產權轉讓的審計。一些國有企業在進行股份制改造或出售時，違反國有規定將國有財產低價折股、低價出售、甚至無償分給個人或員工，尤其是利用管理層收購形式，管理者以低於正常價格購買國有財產。雖然形式上也搞財產清查、資產評估，但由於人為的因素，存在不少的弊端，成為國有財產流失的主要原因之一，審計機關作為獨立的政府監督部門，應代表政府履行監督職責。國外如英國審計署在國有企業的私有化審計方面有較為成功的經驗。
三是逐步加大效益審計的比重，對有關國有財產的決策、管理進行審計，防止和減少由於決策、管理方面的問題而造成的國有財產損失。決策失誤導致國有財產的流失較為普遍，如我國幾乎每個省都有彩電生產線，而利用率卻很低；國有企業政企分開後，法人代表權力大，一些國有企業的領導缺乏民營企業家的敬業，造成許多決策上的失誤。審計機關應該加大效益審計的比重。
四是開展專項審計調查和對審計發現進行歸納總結，就國有財產管理法律、政策制度方面進行研究，向政府及有關部門提出改進建議。我國規範國有財產管理的法律規則滯後，缺乏適應新體制要求的國有財產管理法規，現存法律規則過於抽象，缺乏可操作性。當國有財產發生流失和權屬糾紛時，無法訴之司法機構，造成無法可依，有時有了法規也難於操作，不得不依靠政策或行政手段處理國有財產管理中出現的問題，增加隨意性。一些陳規陋習也嚴重地侵蝕了屬於全民的國有財產，如較為普遍的公款吃喝，一些政府部門、國有企業建豪華辦公樓、配備高級轎車、公費旅遊等，耗費大量公共資金，既損害政府形象，又影響經濟發展。審計機關應該有所作為。
審計機關除了通過上述對國有財產管理的監督，維護國有財產相關的物權，審計機關還可以在維護一些集體和個人物權方面發揮作用。如通過對與《物權法》第四十二條有關的財政拆遷補償資金使用情況的審計，有助於保征被徵收單位及時、足額地得到補償，維護被徵收人的合法權益。
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