中華人民共和國成立50周年了。如同整個國民經濟一樣，財政戰線發生了巨大的變化。我國財政制度正在從計劃經濟模式逐步走向市場經濟模式，其中的經驗與教訓是值得記取的。本文的目的是對作為財政制度的主要內容的財政體制的變遷作歷史性的回顧，並從理論上對發生的變遷努力作出說明，在此基礎上，就完善市場經濟下的財政制度提出若干前瞻性的看法。 一、我國財政體制的變遷 財政體制是用以確定中央與地方財權和財力的劃分。主要內容包括：（1）中央對地方財政收入和支出的範圍劃分；（2）中央規定地方財政收入的許可來源；（3）中央規定地方財政支出的許可用途；（4）中央確定地方財政對中央財政所負有的責任。建國後，財政體制未能定型，原因是多方面的，首先財政體制的確定與國民經濟的狀況有十分密切的關係，前者常常跟著後者走；其次是財政制度（稅收制度、企業事業財務制度等）經常發生變化，財政體制必須與之相適應；三是我國理財思想在不斷發展，從計劃到市場有一個認識過程。第三個原因是最主要的。 財政體制的變遷基本上可分為兩個階段： 第一階段是從建國開始到1994年。在這段時間，財政體制的類型基本上可概括為四類： （1）統收統支型。 這種財政體制把全國的財力絕大部分集中在中央，除地方稅收和一些零星收入歸地方外，主要收入，如公糧、關稅、鹽稅、貨物稅、工商業稅、國營企業收入、公債收入等，全歸中央；各級政府的開支，由中央統一核撥。就地方來說，收歸收，支歸支，收支兩條線，地方徵收的收入再多，無權留用；只要中央同意支出可以追加。這種高度集中統一的財政體制在建國初期最為典型，對恢復國民經濟、平衡預算和穩定物價具有重要作用。但其缺點是，地方對增收節支沒有積極性。國家運行機制轉入正常後，統收統支型財政體制很快就停止了。 （2）收支掛鈎型。 是把地方負責組織的財政收入（包括中央收入）與地方財政的總支出掛起鈎來，按收支總數確定一個分成比例。這對統收統支的財政體制是一大進步，使地方對財政收支的關心程度大大提高。但缺點也是很明顯的。主要有：會助長地方盲目擴大財政支出的傾向，因為多支意味著分成比例高；在年初確定地方收支預算時，會對分成比例和收支指標十分計較，容易發生扯皮現象；對多收少支的省市不利（分成比例低），對少收多支的省市有利（分成比例高）。從全局的意義上看，這種財政體制會誘使地方對支出的關心甚於對收入的關心，具有「鞭打快牛」的負面效應。我國在1959—1970年，1976—1979年實行過這種財政體制。 （3）收入分成型。 是中央對地方財政收入或它的超收部分另行確定分成比例，目的是鼓勵地方超收。多收少支的省市可以得到較多的分成收入，以適當緩和收支掛鈎型財政體制所帶來的矛盾。除此之外，這種辦法的優點還有：使財政收入與財政支出脫鈎；財政支出包干有利於地方安排財政開支。這種體制典型地表現在1974—1975年。收入分成型財政體制的嚴重缺點就是地方與中央討論分成比例時往往要討價還價，也缺乏合理的、科學的計算根據。 （4）包干型。它的特點不僅反映在財政支出包乾上， 而且更重要的是財政收入包干。這種體制在1971—1973年實行過。中央每年核定各省市的財政收入上交任務和財政支出指標，收大於支者，包乾上交中央財政；支出大於收入者，由中央財政按差額補貼給地方。地方超收或支出結餘都歸地方支配使用；如果收入完不成任務或支出超額，也由地方自求平衡，中央不再負責。但這種財政體制的毛病很快就顯露出來了。除地方與中央「較勁」爭指標外，中央財政在平衡預算上發生了很大的困難。中央對各省市在年初核定的收支（特別是收入）指標往往與實際脫節很大，所以實際執行數與年初指標數上下相差甚大。有的省市超收過多，有的省市則短收嚴重。儘管從道理上講，短收由地方自行負責，但實際上是包盈不包虧，中央財政發生「窟窿」，難以平衡。這種財政體制實行了3年就被終止。 第二階段是從1994年開始的。對財政包干型財政體制的終止不可能再回復到象收支掛鈎型、收入分成型財政體制，更不可能實行統收統支型財政體制。於是根據國外通行的做法，實行「分稅制」。我國全面實行的分稅制財政體制的具體內容包括四個方面： （1）按照中央和地方政府的事權，劃分各級財政的支出範圍。 中央財政主要負擔國家安全、外交和中央機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要負擔本地區政權機關運轉以及本地區經濟、事業發展所需的支出。 （2）根據財政與事權相結合原則，合理劃分中央與地方收入。 按照稅制改革後的稅種設置，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種。將與經濟發展直接相聯繫的主要稅種劃為中央與地方共享稅。 在劃分稅種的同時，分設中央稅務機構和地方稅務機構，實行分別徵稅。中央稅種和共享稅種由國稅局負責徵收，其中共享收入按比例分給地方；地方稅種由地稅局徵收。 （3）中央財政對地方稅收返還數額的確定。 為了保持地方既得利益，中央財政對地方稅收返還數額以1993年為基期年核定。按照1993年中央從地方凈上劃的收入數額（即消費稅和75％增值稅之和減去中央下劃地方收入），1993年中央凈上劃收入，全額返還地方，保證地方既得財力，並以此作為中央財政對地方的稅收返還基數。1994年以後，稅收返還額在1993年基數上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶ 0.3係數確定，即上述兩稅全國平均每增長1％，中央財政對地方稅收返還增加0.3％。如若1994 年以後中央凈上劃收入達不到1993年基數，則相應扣減稅收返還數額。 （4）原體制中央補助、地方上解及有關結算事項的處理。 為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制以後，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規範化。原體制中央對地方的補助繼續按規定補助。 二、確定我國財政體制的指導思想的轉變 儘管目前的分稅制還是很不完善的，但畢竟在改革的道路上邁開了一大步。完善分稅制的關鍵是確定中央政府和地方政府的事權究竟有哪些，然後再具體確定中央財政和地方財政的籌資來源。應該看到，目前實行的分稅制的指導思想基本上是正確的。實行國際通行的分稅制財政體制是與我國的理財思想的轉變是分不開的。回顧一下理財思想的轉變過程對今後完善分稅制是大有裨益的。 1.從計劃經濟到市場經濟。我國在確定市場經濟體制之前，實行的是計劃經濟。國家是一個基本核算單位，各省市和各地區的政府部門實際上是中央政府的派出機構。在這種體制下，集權是核心。為對各省市和各地區的有效管理，通行的管理模式是「統一領導，分級管理」。各地財力的多少取決於中央的態度，時多時少，根據當時國民經濟的形勢和領導人的偏好而定。由於實行的是公有制，國家的絕大部分財產歸全民（國家）所有，儘管各地有其自己的自身利益，但各地的行政長官是中央任命的，他們奉行的原則：「局部服從全局，地區服從中央。」中央與地方的財權劃分沒有、也沒有必要在法律上予以明確。所以，多變性是我國財政體制的明顯特徵。即使是實行同類型的財政體制，比如收入分成型財政體制，收入分成比例也不是一成不變的。這種司空見慣的變化並不會引起各地利益的明顯的傾斜，主要原因是：（1 ）大部分財力集中在中央，中央除用於行政事業開支和國防開支外，基本上用於基本建設開支；（2 ）各地的各項費用的開支都必須遵守國家統一規定的開支標準。所以財政體制的確定和變化只是形式上的，而不是實質性的。我認為，我國在計劃經濟時期的財政體制是屬於單一制的財政體制。 自從我國明確實行市場經濟體制後，單一制的財政體制就越來越不適應市場經濟的需要。如財政包干制，它率先在廣東和福建兩個改革開放較早的省份實行的。過分的集權必然束縛各地發展經濟的積極性，「一定五年」的財政包干對地方政府創造財政收入給予了巨大的推動力，地方政府對包干留用的財政收入無非主要用於兩個方面：一是地方性基礎設施建設，二是地方性的生產性項目。前者對改善社會環境有明顯的作用；後者對提高生產力水平，尤其對增加財政收入，從而增加地方財政包干留用數有直接意義。由於財政收入是根據原徵收的管轄範圍劃分的，所以，財政包乾的優點與缺點就同時顯露出來了。優點是地方上對組織財政收入和增加財政收入的來源（發展經濟）有很大的積極性；缺點是財政收入的來源和用途都不是根據市場經濟的要求來劃分的，結果地方保護主義傾向十分嚴重，在全國範圍內逐步推開後，中央財力萎縮，地方財力膨脹，不僅使中央財政發生「窟窿」，而且嚴重阻礙了市場經濟的發展。 可見，實行分稅制不應理解為在單一制下的財政體制的又一次變遷，而應當從構造與市場經濟體制相適應的財政體制的角度來對待之，並以此為標準使之完善。 2.從國家分配論到公共需要論。我國財政理論界曾對財政學的定義有過激烈的爭論，最典型的是國家分配論與公共需要論之爭。國家分配論強調的是國民收入再分配的主體，毫無疑問，無論是計劃經濟或市場經濟，國民收入再分配的主體是國家。公共需要論強調的是財政分配的主要目的是滿足公共需要，從目的論的角度來看，持國家分配論者並不一定完全同意，他們認為，公共需求論可能會把國家的職能縮小到很狹小的範圍。反過來，公共需要論者對國家分配論的觀點深有疑慮，認為如果把國家的職能過分擴大，可能會影響到市場經濟正常功能的發揮。我們從歷史背景來看，國家分配論一直是，而且直到現在都是在我國占主導地位。我們不能不注意到計劃經濟條件下用國家分配論來詮釋財政學定義是十分合適的，因為國家不僅主宰了國民收入的初次分配，而且支配了國民收入的再分配，國家的財政職能不僅表現在國民經濟的擴大再生產，而且連簡單再生產也包含在內。在這種「國家決定一切」的情況下，公共需要論是沒有一席之地的。只有在市場經濟的條件下，公共需要論才得以成立，而且在確定財政職能方面，特別在確定中央政府和地方政府的事權方面具有重大的指導意義。我認為，不是從公共需要論的角度確定政府的職能，那麼分稅制就得不到較為徹底的實施，而且會歸於失敗。既然我們要讓市場經濟充分發揮配置資源的基礎作用，那麼過去政府過多介入商品性生產的做法必須糾正過來。只有政府以滿足公共需要為己任，才有可能為分稅制奠定理論基礎，中央政府與地方政府的事權劃分只是以滿足公共需要的範圍為標準，對全國性的公共產品由中央政府來負責提供，而地方性的公共產品則由地方政府來提供。目前分稅制的事權劃分的一個主要難點就是中央政府和地方政府都在不同程度上介入了商品性的生產，這就帶來了事權確定的不確定性和財源劃分的困難。如果不是從公共需要的角度來規範和完善分稅制，可能其最終的命運恐怕與以前實行的財政包干制無異。
政府性收費的合理性分析
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