論國有企業的公產地位及其法律規制
一、公產還是私產：一則案例引起的爭議
2006年江蘇省發生了轟動全國的江蘇通裕紡織集團三職工起訴揚州市政府國有股權批覆案。本案的基本案情是：2004年7月2日，被告揚州市政府根據揚州紡織資產公司的請示，向揚州紡織資產公司作出《關於江蘇通裕紡織集團有限公司國有股權轉讓的批覆》，批准揚州紡織資產公司將其所擁有的國有企業江蘇通裕紡織集團有限公司的55.55%股權轉讓給揚州潤揚投資集團有限公司。2006年，原告殷子宏、徐志鳴、崔小華以該批覆程序違法，侵犯其知情權、公平競爭權、優先購買權向揚州市中院提起行政訴訟，請求依法撤銷《關於江蘇通裕紡織集團有限公司國有股權轉讓的批覆》。揚州市中院認為，該案被訴揚州市政府的《關於江蘇通裕紡織集團有限公司國有股權轉讓的批覆》不屬於可訴的具體行政行為，裁定駁回原告殷子宏、徐志鳴、崔小華的起訴。原告不服，上訴至江蘇省高院。
江蘇省高院的終審裁定認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《若干問題的解釋》的相關規定，可訴的行政行為是指行政主體行使行政職權、履行行政職責而產生法律效果的行為。並不是行政主體做出的所有行為都屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。基本認同了揚州市政府的答辯主張：揚州市政府做出的批覆行為，是基於資產所有權人對自身財產的處分權，是權利人對代理人代理事務的一種書面確認，並非基於行政機關的行政權力。並進一步指出：該批覆是揚州市政局以通裕集團公司國有股權所有者身份履行出資人職責而做出的，不是行使行政職權、履行行政職責的行政行為。故揚州市政府做出的批覆行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。（1）最終裁定駁回上訴，維持原裁定。
本案裁定一出，輿論譁然。本案的爭議焦點在於，政府出讓國有資產的行為到底是行政行為，還是政府的民事行為？是應該提起民事訴訟還是行政訴訟？法院解釋的基本邏輯是：政府處分（轉讓股份）自己財產的行為，不是行政行為，故不受行政訴訟法調整。行政法學界的一些學者對此判斷也持肯定態度，認為政府如果以產權主體的名義，為了利潤或投資者的其他利益關閉企業，自然是民事行為。[1]
可是，這一回答的從行政法法理的層面看卻存在一定視野上的疏漏。因為，政府處分自己財產的行為，是不是行政行為，關鍵看政府處分的是什麼財產。如果處分的是政府的公產，那麼就是行政行為，如果處分的是政府的私產，就屬於民事行為。前者受到行政法和行政訴訟法的調整，後者則受到民法和民事訴訟法的調整。所以，本案真正通向的最具有探討和研究價值的核心法律問題是：政府對於國有企業的財產權到底是公產還是私產？
政府對於國有企業的財產權到底是公產還是私產，針對這一問題的研究不僅僅是為相關案例的審理提供指導，更為重要的是，這一問題的研究還意味著另一種極其重要的現實關懷，即政府應該如何依法管理國有企業的財產。當前，整個社會對國有企業財產管理中的漏洞持續高度關注，其原因在於，由於缺少國有企業財產行為的監督，導致國有企業對自己財產的絕對掌控，大量的國企資產轉變為某些高管的福利和揮霍的資本。近年來，關於國有企業的天價吊燈、豪華越野車、茅台酒等事件，都無一例外地激起了社會的高度關注。政府應該如何依法管理國有企業的財產？要想回答這個問題，首先就要搞清楚這個法律問題：國有企業的財產到底是公產還是私產？如果國企的財產是一種私產，其揮霍或者浪費就僅僅是政府的家事，不受行政法的調整，外人（社會公眾）無權指手畫腳，這最多就是個違紀的問題。可是，如果國企的財產是一種公產，其揮霍或者浪費就是一種損害公共利益的公共事件，理應受到行政法的調整，相關部門和人員就需要承擔相應的行政法律責任。
二、辨識：公產和私產的本質區別
辨識的前提是界定，因此，對公產概念的界定將是論證的第一步。在行政法學體系中，公產是作為行政的手段而出現的。一般而言，任何公共行政活動都依賴於三個基本條件，第一，法律對政府部門行政權力的授予，即公共行政的權力要件；第二，具體實施行政權力的公務人員，這是公共行政的人力要件；第三，行政機關實施行政活動，離不開物的手段。[2]其中為實現公共行政而必備的財產物質保障通常被稱之為行政公產或公物，它構成了公共行政的物力要件。
公產是以大陸法系的公私法劃分為其理論前提的。公產和私產的區別是在19世紀初，首先由民法學者在理論上提出來的。法國第戎法學院院長V·普魯東受民法學者理論的啟發，1833年著公產論一書，對公產理論首次做出系統的說明。普魯東認為在政治共同體的財產中有，一些是公共的財產，供一般公眾使用。這是非生產性財產，受到特殊的保護。由於這些財產供公眾使用，在它們的用途沒有改變以前不能轉讓，也不能作為取得時效的標的。政治共同體另外還有一些財產，它們屬於共同體所有，正如私人的財產屬於私人所有一樣。這是私產，是生產性的可以用以謀取利益的財產。[3]
由此可見，公產和私產的本質區別不在於財產權的主體問題，而是看財產是否服務於公共利益。設定某種財產為公產的，其目標正是為了通過公共使用和公共服務來實現公共行政目標。可以說，公共目的性才是公產最為核心的價值所在。即使是私人的財產，如果服務於公共行政的目標，也可以經過特別的程序轉變為公產，例如，作為BOT項目的南京長江三橋在法律屬性上就屬於公產。
一、公產還是私產：一則案例引起的爭議
2006年江蘇省發生了轟動全國的江蘇通裕紡織集團三職工起訴揚州市政府國有股權批覆案。本案的基本案情是：2004年7月2日，被告揚州市政府根據揚州紡織資產公司的請示，向揚州紡織資產公司作出《關於江蘇通裕紡織集團有限公司國有股權轉讓的批覆》，批准揚州紡織資產公司將其所擁有的國有企業江蘇通裕紡織集團有限公司的55.55%股權轉讓給揚州潤揚投資集團有限公司。2006年，原告殷子宏、徐志鳴、崔小華以該批覆程序違法，侵犯其知情權、公平競爭權、優先購買權向揚州市中院提起行政訴訟，請求依法撤銷《關於江蘇通裕紡織集團有限公司國有股權轉讓的批覆》。揚州市中院認為，該案被訴揚州市政府的《關於江蘇通裕紡織集團有限公司國有股權轉讓的批覆》不屬於可訴的具體行政行為，裁定駁回原告殷子宏、徐志鳴、崔小華的起訴。原告不服，上訴至江蘇省高院。
江蘇省高院的終審裁定認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》和《若干問題的解釋》的相關規定，可訴的行政行為是指行政主體行使行政職權、履行行政職責而產生法律效果的行為。並不是行政主體做出的所有行為都屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。基本認同了揚州市政府的答辯主張：揚州市政府做出的批覆行為，是基於資產所有權人對自身財產的處分權，是權利人對代理人代理事務的一種書面確認，並非基於行政機關的行政權力。並進一步指出：該批覆是揚州市政局以通裕集團公司國有股權所有者身份履行出資人職責而做出的，不是行使行政職權、履行行政職責的行政行為。故揚州市政府做出的批覆行為不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。（1）最終裁定駁回上訴，維持原裁定。
本案裁定一出，輿論譁然。本案的爭議焦點在於，政府出讓國有資產的行為到底是行政行為，還是政府的民事行為？是應該提起民事訴訟還是行政訴訟？法院解釋的基本邏輯是：政府處分（轉讓股份）自己財產的行為，不是行政行為，故不受行政訴訟法調整。行政法學界的一些學者對此判斷也持肯定態度，認為政府如果以產權主體的名義，為了利潤或投資者的其他利益關閉企業，自然是民事行為。[1]
可是，這一回答的從行政法法理的層面看卻存在一定視野上的疏漏。因為，政府處分自己財產的行為，是不是行政行為，關鍵看政府處分的是什麼財產。如果處分的是政府的公產，那麼就是行政行為，如果處分的是政府的私產，就屬於民事行為。前者受到行政法和行政訴訟法的調整，後者則受到民法和民事訴訟法的調整。所以，本案真正通向的最具有探討和研究價值的核心法律問題是：政府對於國有企業的財產權到底是公產還是私產？
政府對於國有企業的財產權到底是公產還是私產，針對這一問題的研究不僅僅是為相關案例的審理提供指導，更為重要的是，這一問題的研究還意味著另一種極其重要的現實關懷，即政府應該如何依法管理國有企業的財產。當前，整個社會對國有企業財產管理中的漏洞持續高度關注，其原因在於，由於缺少國有企業財產行為的監督，導致國有企業對自己財產的絕對掌控，大量的國企資產轉變為某些高管的福利和揮霍的資本。近年來，關於國有企業的天價吊燈、豪華越野車、茅台酒等事件，都無一例外地激起了社會的高度關注。政府應該如何依法管理國有企業的財產？要想回答這個問題，首先就要搞清楚這個法律問題：國有企業的財產到底是公產還是私產？如果國企的財產是一種私產，其揮霍或者浪費就僅僅是政府的家事，不受行政法的調整，外人（社會公眾）無權指手畫腳，這最多就是個違紀的問題。可是，如果國企的財產是一種公產，其揮霍或者浪費就是一種損害公共利益的公共事件，理應受到行政法的調整，相關部門和人員就需要承擔相應的行政法律責任。
二、辨識：公產和私產的本質區別
辨識的前提是界定，因此，對公產概念的界定將是論證的第一步。在行政法學體系中，公產是作為行政的手段而出現的。一般而言，任何公共行政活動都依賴於三個基本條件，第一，法律對政府部門行政權力的授予，即公共行政的權力要件；第二，具體實施行政權力的公務人員，這是公共行政的人力要件；第三，行政機關實施行政活動，離不開物的手段。[2]其中為實現公共行政而必備的財產物質保障通常被稱之為行政公產或公物，它構成了公共行政的物力要件。
公產是以大陸法系的公私法劃分為其理論前提的。公產和私產的區別是在19世紀初，首先由民法學者在理論上提出來的。法國第戎法學院院長V·普魯東受民法學者理論的啟發，1833年著公產論一書，對公產理論首次做出系統的說明。普魯東認為在政治共同體的財產中有，一些是公共的財產，供一般公眾使用。這是非生產性財產，受到特殊的保護。由於這些財產供公眾使用，在它們的用途沒有改變以前不能轉讓，也不能作為取得時效的標的。政治共同體另外還有一些財產，它們屬於共同體所有，正如私人的財產屬於私人所有一樣。這是私產，是生產性的可以用以謀取利益的財產。[3]
由此可見，公產和私產的本質區別不在於財產權的主體問題，而是看財產是否服務於公共利益。設定某種財產為公產的，其目標正是為了通過公共使用和公共服務來實現公共行政目標。可以說，公共目的性才是公產最為核心的價值所在。即使是私人的財產，如果服務於公共行政的目標，也可以經過特別的程序轉變為公產，例如，作為BOT項目的南京長江三橋在法律屬性上就屬於公產。
收藏