治·修法
【編者按】
2014年，可謂「立法大年」。在這個年度，《環境保護法》《安全生產法》《行政訴訟法》等一批事關國計民生的重要法律完成大修且都經過了「向全社會徵求意見」這一程序。修改後的法律中體現了「在限制政府權力的同時賦權於民」這種取向：被稱為「史上最嚴環保法」的新《環境保護法》通過確立環境公益訴訟制度等規定賦權於民，修改時涉及70多個條款的《安全生產法》把保護人的生命安全放在更為重要的位置，事關政府錢袋子的《預算法》除涉密信息外將財政資金使用情況公開的規定賦予公眾充分的知情權，《行政訴訟法》的修改則在多處體現了把權力關進制度籠子的信息。
因為《行政訴訟法》事關「依法治國」之大事，我們請行政法專家王才亮就該法修改寫下本文。
特約撰稿／王才亮
2014年11月1日，發布第十五號中華人民共和國主席令，公布了《全國人民代表大會常務委員會關於修改（中華人民共和國行政訴訟法）的決定》。這意味著，在實施25年之後，全國人大完成了對《行政訴訟法》的首次大修改。這一人們期盼已久的立法大動作，站在「依法治國」的高度進行。
1000萬人次上訪助推修法
25年前，《行政訴訟法》出台。
這部法律的出台，是因為執政者看到了這樣的問題：依法治國的基礎是依法執政，依法執政的核心是依據憲法與法律的規定管理國家的行政事務；而行政權力能否得到有效的監督與約束，則是依法行政的必要條件。
《行政訴訟法》使「依法執政」上了一個台階。可惜，此後的執行情況並不理想。從我的切身感受來看，行政訴訟制度離讓人民群眾感到公平正義還有一定差距；行政訴訟在解決行政爭議方面所起的作用，還得不到民眾的由衷認同。
作為一名長期關心不動產徵收制度並以行政訴訟作為解決拆遷糾紛途徑的執業律師，我當然希望因為征地拆遷產生的各方矛盾能通過法院解決，以防止極端事件的發生。遺憾的是，在長期的實踐中，我感受到的是法院立案難、審判難、執行難的問題十分嚴重，導致許多被征地、拆遷人難以得到司法救濟而踏上上訪之路。
據有關部門統計，2013年，全國信訪系統接待的上訪數量超過1000萬人（次），涉及對行政機關的行政行為有爭議的上訪案例超過600萬件，由於被征地、拆遷而產生的爭議占40%左右。與上述數字相對應的是，近年來，各級人民法院受理的行政案件每年不到14萬件，而作為行政機關自我糾正錯誤的行政複議受理行政複議不到10萬件，二者合計只占當年行政糾紛的3%。這麼多行政糾紛沒有進入法律途徑解決問題，而是沉澱在上訪路上，讓行政訴訟制度已經處於架空的邊緣。說到原因，既與法官的法律意識有關，也與法律本身存在缺陷有關。
為了解決法律本身的問題，全國人大啟動了《行政訴訟法》25年來的首次大修改。這是人們預料之中且深切期盼的立法大動作。
「解決行政爭議」是修法核心
作為修改活動的積極參與者，我對《行政訴訟法（修正案）》（簡稱修正案）持肯定態度，並認為其將對司法公正、公民維權和法律服務產生重大影響。
修正案將第一條修改為：「為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法。」與原法條相比，這一條文存在一改、一增、一減：「一改」是將原來的「正確、及時審理行政案件」改為「公正、及時審理行政案件」；「一增」是增加了「解決行政爭議」六個字；「一減」是減去了「維護和監督行政機關依法行使職權」中的「維護和」三個字。一改、一增、一減中，顯示最高權力機關此次修改法律的目的。
「解決行政爭議」是此次修改的核心，也是該法實施的目的。長期以來，許多地方的行政審判活動流於形式，不解決行政爭議，致使行政訴訟制度的存在意義打了折扣。原來的《行政訴訟法》中關於行政訴訟要維護行政機關依法行使職權的規定，模糊了司法監督的職能，同時也是導致民眾「信訪不信法」的主要原因。
修正案圍繞上述指導思想修法，綱舉目張地在具體條款中作出了許多進一步的規定，有利於以司法手段解決行政爭議。歸納起來，通過九個方面（計65處）使一些長期爭論的問題得以明確。
如將被訴對象由「具體行政行為」擴大至「行政行為」。25年前，立法中採用「具體行政行為」的概念，針對的是「抽象行政行為」，主要是為了限定可訴範圍。這次修法，將「具體行政行為」統一修改為「行政行為」。
又如，複議機關不依法履責就可能當被告。行政複議本來是解決行政爭議的重要途徑之一。但是近年來，行政複議因「走過場」而失去了應有的作用。究其原因，問題之一是法律制度設計不合理。在實踐中，複議機關為了不當被告，維持原行政行為的現象比較普遍。修正案對此修改為：「經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告」；「複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告」。法院對複議機關享有全面審查權。修正案新增的第79條規定：「行政複議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對複議決定和原行政行為一併作出裁判。」
再如，對於行政合同能否列入行政訴訟範圍的爭論作出突破性的規定。修正案第12條受理範圍中增加的「（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的」規定，不僅有利於原告減輕訴累，而日一有利於督促行政機關依法辦事。
在解決「立案難」和「審判難」方面，修正案也有重大突破。
破解「立案難」和「審判難」
此次《行政訴訟法》的修改，在解決「立案難」方面作了系列規定。立案環節的公正，是行政訴訟制度得到社會認可的基礎。當立案成為問題，民眾對司法救濟的希望將破碎，轉而上訪或自力救濟，矛盾激化往往難以逆轉。針對「立案難」問題，這次修法將其作為重點之一作了針對性的規定，將「立案審查制度」改變為「立案登記制度」，並日．有一系列配套規定來保證公民的訴權，如規定法官在立案環節刁難起訴人的言行將受到查處。立案環節的公正，對於所有提起行政訴訟的公民、法人和其他組織建立對行政訴訟制度的信心的意義，如何評價都不為過。
為了解決「審判難」問題，修正案在管轄制度、行政首長出庭制度、訴訟期間、舉證責任、規範性文件審查、方便原告訴訟和裁判種類等方面作了一系列新規定。值得一提的是「規範性文件審查」的規定。
2000年實施的《立法法》對地方政府的立法權限作了明確規定。但在實踐中，許多地方政府仍然習慣於超越職權頒布實施一些與法律不符月損害大眾利益的紅頭文件。而人民法院在審理行政案件中，儘管發現了這些規範性文件不合法，卻因為沒有審查權等多種原因，仍將其作為認定具體行政行為合法的依據，因此造成司法不公。
針對上述問題，修正案規定：「公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查」；「人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規範性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，並應當向制定機關提出處理建議」。
雖然法律的意義在於實施，修改後的《行政訴訟法》的實施也不會一帆風順，但有一個相對先進的法律規定仍然十分重要。但願法官、政府工作人員、民眾都能認真學習《行政訴訟法（修正案）》，為行政訴訟真正發揮促進民生、民主與法治的作用打好基礎。
（作者為全國律協行政法委員會副主任、北京市才良律師事務所主任）
【編者按】
2014年，可謂「立法大年」。在這個年度，《環境保護法》《安全生產法》《行政訴訟法》等一批事關國計民生的重要法律完成大修且都經過了「向全社會徵求意見」這一程序。修改後的法律中體現了「在限制政府權力的同時賦權於民」這種取向：被稱為「史上最嚴環保法」的新《環境保護法》通過確立環境公益訴訟制度等規定賦權於民，修改時涉及70多個條款的《安全生產法》把保護人的生命安全放在更為重要的位置，事關政府錢袋子的《預算法》除涉密信息外將財政資金使用情況公開的規定賦予公眾充分的知情權，《行政訴訟法》的修改則在多處體現了把權力關進制度籠子的信息。
因為《行政訴訟法》事關「依法治國」之大事，我們請行政法專家王才亮就該法修改寫下本文。
特約撰稿／王才亮
2014年11月1日，發布第十五號中華人民共和國主席令，公布了《全國人民代表大會常務委員會關於修改（中華人民共和國行政訴訟法）的決定》。這意味著，在實施25年之後，全國人大完成了對《行政訴訟法》的首次大修改。這一人們期盼已久的立法大動作，站在「依法治國」的高度進行。
1000萬人次上訪助推修法
25年前，《行政訴訟法》出台。
這部法律的出台，是因為執政者看到了這樣的問題：依法治國的基礎是依法執政，依法執政的核心是依據憲法與法律的規定管理國家的行政事務；而行政權力能否得到有效的監督與約束，則是依法行政的必要條件。
《行政訴訟法》使「依法執政」上了一個台階。可惜，此後的執行情況並不理想。從我的切身感受來看，行政訴訟制度離讓人民群眾感到公平正義還有一定差距；行政訴訟在解決行政爭議方面所起的作用，還得不到民眾的由衷認同。
作為一名長期關心不動產徵收制度並以行政訴訟作為解決拆遷糾紛途徑的執業律師，我當然希望因為征地拆遷產生的各方矛盾能通過法院解決，以防止極端事件的發生。遺憾的是，在長期的實踐中，我感受到的是法院立案難、審判難、執行難的問題十分嚴重，導致許多被征地、拆遷人難以得到司法救濟而踏上上訪之路。
據有關部門統計，2013年，全國信訪系統接待的上訪數量超過1000萬人（次），涉及對行政機關的行政行為有爭議的上訪案例超過600萬件，由於被征地、拆遷而產生的爭議占40%左右。與上述數字相對應的是，近年來，各級人民法院受理的行政案件每年不到14萬件，而作為行政機關自我糾正錯誤的行政複議受理行政複議不到10萬件，二者合計只占當年行政糾紛的3%。這麼多行政糾紛沒有進入法律途徑解決問題，而是沉澱在上訪路上，讓行政訴訟制度已經處於架空的邊緣。說到原因，既與法官的法律意識有關，也與法律本身存在缺陷有關。
為了解決法律本身的問題，全國人大啟動了《行政訴訟法》25年來的首次大修改。這是人們預料之中且深切期盼的立法大動作。
「解決行政爭議」是修法核心
作為修改活動的積極參與者，我對《行政訴訟法（修正案）》（簡稱修正案）持肯定態度，並認為其將對司法公正、公民維權和法律服務產生重大影響。
修正案將第一條修改為：「為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權，根據憲法制定本法。」與原法條相比，這一條文存在一改、一增、一減：「一改」是將原來的「正確、及時審理行政案件」改為「公正、及時審理行政案件」；「一增」是增加了「解決行政爭議」六個字；「一減」是減去了「維護和監督行政機關依法行使職權」中的「維護和」三個字。一改、一增、一減中，顯示最高權力機關此次修改法律的目的。
「解決行政爭議」是此次修改的核心，也是該法實施的目的。長期以來，許多地方的行政審判活動流於形式，不解決行政爭議，致使行政訴訟制度的存在意義打了折扣。原來的《行政訴訟法》中關於行政訴訟要維護行政機關依法行使職權的規定，模糊了司法監督的職能，同時也是導致民眾「信訪不信法」的主要原因。
修正案圍繞上述指導思想修法，綱舉目張地在具體條款中作出了許多進一步的規定，有利於以司法手段解決行政爭議。歸納起來，通過九個方面（計65處）使一些長期爭論的問題得以明確。
如將被訴對象由「具體行政行為」擴大至「行政行為」。25年前，立法中採用「具體行政行為」的概念，針對的是「抽象行政行為」，主要是為了限定可訴範圍。這次修法，將「具體行政行為」統一修改為「行政行為」。
又如，複議機關不依法履責就可能當被告。行政複議本來是解決行政爭議的重要途徑之一。但是近年來，行政複議因「走過場」而失去了應有的作用。究其原因，問題之一是法律制度設計不合理。在實踐中，複議機關為了不當被告，維持原行政行為的現象比較普遍。修正案對此修改為：「經複議的案件，複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告；複議機關改變原行政行為的，複議機關是被告」；「複議機關在法定期限內未作出複議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴複議機關不作為的，複議機關是被告」。法院對複議機關享有全面審查權。修正案新增的第79條規定：「行政複議機關與作出原行政行為的行政機關為共同被告的案件，人民法院應當對複議決定和原行政行為一併作出裁判。」
再如，對於行政合同能否列入行政訴訟範圍的爭論作出突破性的規定。修正案第12條受理範圍中增加的「（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的」規定，不僅有利於原告減輕訴累，而日一有利於督促行政機關依法辦事。
在解決「立案難」和「審判難」方面，修正案也有重大突破。
破解「立案難」和「審判難」
此次《行政訴訟法》的修改，在解決「立案難」方面作了系列規定。立案環節的公正，是行政訴訟制度得到社會認可的基礎。當立案成為問題，民眾對司法救濟的希望將破碎，轉而上訪或自力救濟，矛盾激化往往難以逆轉。針對「立案難」問題，這次修法將其作為重點之一作了針對性的規定，將「立案審查制度」改變為「立案登記制度」，並日．有一系列配套規定來保證公民的訴權，如規定法官在立案環節刁難起訴人的言行將受到查處。立案環節的公正，對於所有提起行政訴訟的公民、法人和其他組織建立對行政訴訟制度的信心的意義，如何評價都不為過。
為了解決「審判難」問題，修正案在管轄制度、行政首長出庭制度、訴訟期間、舉證責任、規範性文件審查、方便原告訴訟和裁判種類等方面作了一系列新規定。值得一提的是「規範性文件審查」的規定。
2000年實施的《立法法》對地方政府的立法權限作了明確規定。但在實踐中，許多地方政府仍然習慣於超越職權頒布實施一些與法律不符月損害大眾利益的紅頭文件。而人民法院在審理行政案件中，儘管發現了這些規範性文件不合法，卻因為沒有審查權等多種原因，仍將其作為認定具體行政行為合法的依據，因此造成司法不公。
針對上述問題，修正案規定：「公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規範性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查」；「人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規範性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，並應當向制定機關提出處理建議」。
雖然法律的意義在於實施，修改後的《行政訴訟法》的實施也不會一帆風順，但有一個相對先進的法律規定仍然十分重要。但願法官、政府工作人員、民眾都能認真學習《行政訴訟法（修正案）》，為行政訴訟真正發揮促進民生、民主與法治的作用打好基礎。
（作者為全國律協行政法委員會副主任、北京市才良律師事務所主任）
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