經濟行為，總是超前於立法活動，房地產市場上自1992年以來就出現了轉讓 建設項目的交易行為，而長期以來國家法規以至《城市房地產管理法》對此都均未加予規範 .有交易活動就必然產生糾紛，因此，分析認識該類行為的性質，探討，研究解決這類案件 的措施、方法，就顯得十分必要。從房地產審判實際出發，本文中的建設項目特指房地產開 發經營中當事人確立民事法律關係其權利、義務所共同指向的對象，與建設管理中所稱的建 設項目其含義、內容均不同。建設管理中的建設項目是指在一個總體設計或初步設計範圍內，由一個或幾個單項工程所組成，經濟上實行統一核算，行政上實行統一管理的建設單位。而房地產開發經營中的項目，是指已經批准立項、取得完備的土地使用權手續，並在土地上作了一定投資，完成了土地上的三通一平以上和勘探、設計等基礎工作，經過報建批准，取得施工許可證（或施工任務通知書），已具備開工條件的建設工程項目。建設項目轉讓，指權利人將其擁有的建設工程項目出賣給受讓人，其轉受讓雙方就轉受讓該建設項目確立權利、義務關係的民事行為。商品房屋建設項目，是國家固定資產投資計劃的組成部分，在房地產業興起和發展的前期，建設項目是不允許交易的，如國務院辦公廳在1990年7月14日轉發建設部《關於進一步清理整頓房地產開發公司的意見》第九條第一項中就明確規定：「房地產開發公司必須在核准的經營範圍內真正從事房地產開發，只能經營公司自己開發的商品房，不得轉手倒賣，不得向其他單位轉讓商品房屋建設計劃，嚴禁超範圍經營」。但隨著經濟體制改革的深入和市場經濟體制的確立，一些計劃經濟制度下制定的政策和管理制度已被市場經濟發展的大潮所突破，各地政府對房地產開發經營的政策有所放寬。1992年前後，在沿海一些城市，首先出現了對建設項目進行交易的行為，並很快有了較大的發展。這一交易形式的出現是因為房地產開發商考慮到，如完成整個房地產開發的全過程出售商品房，其將受到開發經營房地產投資大、周期長、回收慢、風險大的局限，而相對於完成房地產開發的全過程來說，採取開放靈活的運作方式，將建設項目推向市場進行交易就具有更多的優點。即對於出讓方來說，只需完成建設項目的基礎工作，這樣，其投資少，經營周期短，利潤大，還可分散投資風險；對於受讓方來說，可簡化手續，避免前期征地、規劃報建等大量花費時間的基礎工作，這一交易形式可使雙方長處互補，均有利可圖。由於這種交易形式有上述優點，故對房地產商頗具有吸引力，被廣為採用。可以這樣說，項目轉讓代表著房地產業發展的又一個主要方向，它起到彙集各方力量籌集建設資金，加速資金流轉和循環，調整生產要素合理配置的作用，加速了房地產業發展的進程。但由於房地產商品化在我國仍處於發展的初期，房地產市場尚處於層次不豐富、體系不完善的狀態，國家房地產管理法規不健全，法律上還沒有涉及買賣建設項目的問題，而政策規定又不具體、不明確，甚至有的未作出規定，管理制度也不完善。由於政府未對這一新的交易形式及時加予規範和管理。因此，項目轉讓交易活動，曾一度處於無序狀態，這種狀態下的交易不可避免產生了大量的糾紛。起訴到法院的轉讓建設項目糾紛案件，由於缺乏法律依據，難以定性和分清責任。因此，確認建設項目交易手續是否完備、轉讓行為是否合法，成為法院審理房地產案件中十分突出的新問題。
總結審理這類案件的經驗，我們曾經歷了從統一認識到逐漸形成一個比較完善的處理辦法的過程。按最高法院（1992）38號文件規定，1993年下半年，房地產權益糾紛案件正式劃歸民庭審理，這一時期正是國家宏觀調控政策施行、海南房地產市場從超常規發展時期進入了回落階段，房地產開發經營中潛在的問題逐漸暴露出來，糾紛日益增多。在受理的房地產糾紛案件中，建設項目轉讓糾紛案件具有數量多、標的大、涉及面廣、影響大的特點。當時如何審理項目轉讓糾紛案件，全省各級法院之間、甚至同一法院的審判人員之間還存在著認識不一，看法不一的情況。分歧主要集中在：具備何條件才算是一個完整的項目，如何認定其交易行為有效，適用何法律？審理案件處理原則和認識的不統一將直接影響到執法的嚴肅性和社會效果。面對這種現狀，我們集中時間和人員對房地產市場進行了深入廣泛的調查，摸清了項目構成及其轉讓的基本內容，抓住了項目轉讓最根本的實質是土地使用權轉讓，其主要批准手續和應向國家繳納的稅費均是在土地使用權轉讓中完成，其他有關手續的更名，都是以此為前提和依據的。由於抓准了這一轉讓行為的實質，按國家准許土地使用權轉讓這一基本原則，可以確認建設項目進行交易並不違法，因此，在與有關業務主管部門達成共識後，我們形成了處理意見，明確提出「轉讓建設項目，是土地使用權轉讓的特殊形式、應按轉讓土地使用權的有關規定處理」。這一意見，統一了全省審判人員和各級法院的認識，從而解決了過去政策規定與市場經濟下高速發展的房地產業不相適應的矛盾和經濟超前發展與政策、法律滯後的矛盾。按照這一處理原則，我們審結了大量的建設項目轉讓糾紛，消化了大批遺留案件。這從我省近年來審理的房地產糾紛案中可見一斑。例如：1993年全省受理各類一審房地產糾紛案件308宗、訴訟標的約7.56億元，1994年受理各類一審房地產糾紛案件426宗，訴訟標的約14.7億元，1995年受理各類一審房地產糾紛案件607宗，訴訟標的約30.3億元。連續三年所受理的各類房地產糾紛案件中，建設項目轉讓糾紛案件數量均約占百分之二十五的比例，而訴訟標的額卻占總額的百分之三十左右。通過對大批案件的審理，配合主管機關促使當事人完備了交易手續，在一定程度上對穩定海南房地產市場和規範當事人的交易行為，起到了積極的作用，使法院的審判職能得到正確、充分、有效的發揮。
1995年3月1日，建設部以第四十一號令頒布了《城市房地產開發管理暫行辦法》，該辦法第二十四條規定：已經預售商品房的，預售人轉讓該房地產開發項目，原商品預售合同由項目受讓人繼續履行。項目轉讓人、項目受讓人、商品房預購人三方應當簽訂原商品房預售合同的補充合同。該條同時規定：項目轉讓人、項目受讓人應當在補充合同簽訂之日起十五日內，持補充合同到主管部門備案並辦理有關變更手續。最高人民法院於1995年12月27日以法發（1966）2號文頒布了《關於審理地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》第九條規定：享有土地使用權的土地使用者未按照項目建設的要求對土地進行開發建設，也未辦理審批手續和土地使用權轉讓手續，轉讓建設項目的，一般應當認定項目轉讓和土地使用權轉讓的合同無效；如符合土地使用權轉讓條件的，可認定項目轉讓合同有效，責令當事人補辦土地使用權轉讓登記手續。這兩個法律文件分別第一次提到了項目轉讓，在「辦法」作為部門規章只是對項目轉讓在辦理手續上作了原則性的規定：「解答」也只是從審判的角度對項目轉讓行為效力作了較為原則的規定，隨著房地產業的進一步發展，項目轉讓這一房地產開發經營的新形式，不僅在沿海、而且在內地也將有著更為廣闊的市場，並將成為房地產市場活躍的一個重要因素。在主管部門的管理制度還不夠健全和完善的情況下，它的發展給房地產審判工作提出了更高的標準和要求，因此，全面系統地探討建設項目轉讓應具備的基本條件和轉
總結審理這類案件的經驗，我們曾經歷了從統一認識到逐漸形成一個比較完善的處理辦法的過程。按最高法院（1992）38號文件規定，1993年下半年，房地產權益糾紛案件正式劃歸民庭審理，這一時期正是國家宏觀調控政策施行、海南房地產市場從超常規發展時期進入了回落階段，房地產開發經營中潛在的問題逐漸暴露出來，糾紛日益增多。在受理的房地產糾紛案件中，建設項目轉讓糾紛案件具有數量多、標的大、涉及面廣、影響大的特點。當時如何審理項目轉讓糾紛案件，全省各級法院之間、甚至同一法院的審判人員之間還存在著認識不一，看法不一的情況。分歧主要集中在：具備何條件才算是一個完整的項目，如何認定其交易行為有效，適用何法律？審理案件處理原則和認識的不統一將直接影響到執法的嚴肅性和社會效果。面對這種現狀，我們集中時間和人員對房地產市場進行了深入廣泛的調查，摸清了項目構成及其轉讓的基本內容，抓住了項目轉讓最根本的實質是土地使用權轉讓，其主要批准手續和應向國家繳納的稅費均是在土地使用權轉讓中完成，其他有關手續的更名，都是以此為前提和依據的。由於抓准了這一轉讓行為的實質，按國家准許土地使用權轉讓這一基本原則，可以確認建設項目進行交易並不違法，因此，在與有關業務主管部門達成共識後，我們形成了處理意見，明確提出「轉讓建設項目，是土地使用權轉讓的特殊形式、應按轉讓土地使用權的有關規定處理」。這一意見，統一了全省審判人員和各級法院的認識，從而解決了過去政策規定與市場經濟下高速發展的房地產業不相適應的矛盾和經濟超前發展與政策、法律滯後的矛盾。按照這一處理原則，我們審結了大量的建設項目轉讓糾紛，消化了大批遺留案件。這從我省近年來審理的房地產糾紛案中可見一斑。例如：1993年全省受理各類一審房地產糾紛案件308宗、訴訟標的約7.56億元，1994年受理各類一審房地產糾紛案件426宗，訴訟標的約14.7億元，1995年受理各類一審房地產糾紛案件607宗，訴訟標的約30.3億元。連續三年所受理的各類房地產糾紛案件中，建設項目轉讓糾紛案件數量均約占百分之二十五的比例，而訴訟標的額卻占總額的百分之三十左右。通過對大批案件的審理，配合主管機關促使當事人完備了交易手續，在一定程度上對穩定海南房地產市場和規範當事人的交易行為，起到了積極的作用，使法院的審判職能得到正確、充分、有效的發揮。
1995年3月1日，建設部以第四十一號令頒布了《城市房地產開發管理暫行辦法》，該辦法第二十四條規定：已經預售商品房的，預售人轉讓該房地產開發項目，原商品預售合同由項目受讓人繼續履行。項目轉讓人、項目受讓人、商品房預購人三方應當簽訂原商品房預售合同的補充合同。該條同時規定：項目轉讓人、項目受讓人應當在補充合同簽訂之日起十五日內，持補充合同到主管部門備案並辦理有關變更手續。最高人民法院於1995年12月27日以法發（1966）2號文頒布了《關於審理地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》第九條規定：享有土地使用權的土地使用者未按照項目建設的要求對土地進行開發建設，也未辦理審批手續和土地使用權轉讓手續，轉讓建設項目的，一般應當認定項目轉讓和土地使用權轉讓的合同無效；如符合土地使用權轉讓條件的，可認定項目轉讓合同有效，責令當事人補辦土地使用權轉讓登記手續。這兩個法律文件分別第一次提到了項目轉讓，在「辦法」作為部門規章只是對項目轉讓在辦理手續上作了原則性的規定：「解答」也只是從審判的角度對項目轉讓行為效力作了較為原則的規定，隨著房地產業的進一步發展，項目轉讓這一房地產開發經營的新形式，不僅在沿海、而且在內地也將有著更為廣闊的市場，並將成為房地產市場活躍的一個重要因素。在主管部門的管理制度還不夠健全和完善的情況下，它的發展給房地產審判工作提出了更高的標準和要求，因此，全面系統地探討建設項目轉讓應具備的基本條件和轉
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