隨著合作已經成為社會行動的基本主題，需要適應社會治理主體多元化的現實要求，從政府壟斷社會管理轉變為與其他社會治理力量合作治理，下面是小編搜集整理的一篇相關論文範文，歡迎閱讀查看。
[摘要]社會治理創新服務於建設新型社會體制的目標，一是由於經濟體制改革已經取得了長足進展，提出了社會體制改革的要求;二是由於後工業化的壓力使原先的社會體制不適應新的時代，提出了探索新的社會體制的要求。在新型社會體制建立的過程中，社會治理創新是重心和突破口，需要適應社會治理主體多元化的現實要求，從政府壟斷社會管理轉變為與其他社會治理力量合作治理。最為重要的是打破政府本位主義，確立起“他在性”的原則，根除行政傲慢。社會治理創新是與服務型政府建設聯繫在一起的，既要通過服務型政府建設創新社會治理，也要在社會治理創新中促進服務型政府建設。
[關鍵詞]主體多元化;政府本位;他在性;社會治理;服務型政府
在全球化、後工業化的進程中，在中國社會改革開放取得重大進展的時代，中國社會轉型的步伐越來越快，從而使社會治理的問題凸顯出來。近年來，關於社會治理全面創新的問題引起了廣泛關注，成了一個熱點話題。如果說在改革開放初期關於從計劃經濟向市場經濟轉型的問題引起了全社會的廣泛關注和熱烈討論的話，那麼，這一次關於社會治理創新問題的討論有著更為深遠的意義。正如經濟體制改革得益於一場空前的大討論一樣，在我們的社會體制建構中，關於社會治理創新的大討論也能夠起到同樣的作用。在社會主義市場經濟體制建立起來之後，我們需要探討建立起與其相適應的社會體制。而且，從當今世界的大背景來看，人類正處於後工業化的進程中，後工業化也同樣提出了建構新的社會體制的要求。社會治理創新是服務於新的社會體制建立的要求的。社會治理是社會體制的一個構成部分，我們今天所提出的社會治理創新是對一種新的社會體制的探索，是新的社會體制生成中的積極行動。一旦我們建立起了這一新的社會體制，就應把社會治理放置在這一新的社會體制下運行。所以，我們當前關於社會治理創新的探討應當有著自覺地追求新的社會體制建立這一總體目標的意識，只有明確這一目標，才能使我們在社會治理創新方面的一切操作性建議具有面向前進方向的建設性。
一、社會治理體系中的政府
關於社會治理創新，我們所要探索的最為直接的課題是社會治理體系的重新規劃問題，包括社會治理中的行動者、體制、運行機制、環境、問題、方法和路徑等方面的創新性構想。其中，社會治理體系中的行動者是一個需要首先加以厘定的重要問題。我們已經進入一個開放的社會，社會的多元化正在成為時代的新特徵，由政府單一主體肩負社會治理職責的時代正漸行漸遠，非政府組織以及其他社會自治力量正在迅速成長起來，並開始在社會治理中扮演越來越重要的角色。在這種情況下，社會治理中的行動者就是一個由政府、非政府組織和其他社會自治力量構成的行動者系統。在這樣一個多元化的行動者系統中，政府應當扮演什麼樣的角色，又是一個需要優先解決的問題。在很長時期，政府壟斷了全部社會管理的職責。從政府單一主體的社會管理到多元主體共同承擔社會治理職責，這是人類社會治理史上的一場巨大的變革過程，對政府提出的要求也具有挑戰性。如果政府在此過程中不能主動地開展一場自我變革的運動，就會阻礙社會治理文明化的腳步，甚至會給我們的社會帶來災難性的後果。從客觀情況來看，社會治理行動者的多元化實際上已經置政府於多元治理主體一方的地位上了，即打破了政府在社會管理中的壟斷地位，以至於政府必須在服務型政府的建設過程中去尋找自己的位置。可見，正是社會治理主體多元化的客觀歷史運動迫使政府必須走在服務型政府建設的道路上，而服務型政府建設又反過來推動了社會治理體系的發展，促成社會治理體系的健全，並推動一種新的社會體制的建立。
大致是從20世紀80年代開始，人類社會啟動了後工業化進程。在從工業社會向後工業社會轉型的歷史進程中，非政府組織大量湧現，但在一個很長的時期中，它們發揮作用的範圍主要是在那些非政治性的或遠離政治的領域，而在與政治相關聯的領域，即使是在那些與政治關聯度很低的事務上，非政府組織的介入都是不被允許的，它的自組織性可能會被理解成是非法的。所以，在非政府組織成長的初期，這一點應當成為那些自組織性的非政府組織開展活動的時候自我警醒的戒條。也就是說，這些自組織性的非政府組織的領導者需要意識到自己與那些“被組織”的非政府組織是不同的，那些“被組織”的非政府組織往往是政府甚至政治部門加以組織的，它們甚至會被要求去從事一些政治性較強的事務。
不過，作為後工業化進程中已經呈現出來的歷史趨勢，非政府組織的自組織性程度會不斷得以提高，“被組織”的非政府組織也會朝著自組織化的方向演進。隨著非政府組織的自組織在程度上的提高，作為一種獨立自主開展行動的組織在社會生活中所發揮的作用也會不斷增強。種種跡象表明，非政府組織正在成為一種社會治理力量。
其實，不僅是非政府組織，還有諸如社區等各種各樣的社會自治力量也在迅速成長。這樣一來，一個多元社會治理主體共同治理社會的局面即將生成。正是在這種歷史背景下，中國社會提出了社會治理創新的課題。其中，在多元社會治理力量並存的條件下，政府應當扮演什麼樣的角色?
政府職能應當發生什麼樣的改變?政府與其他社會治理力量之間的關係是怎樣的?或者說，政府在社會體制建構以及社會治理中應當發揮什麼樣的作用?這些問題都需要認真研究。
在經濟體制改革的過程中，圍繞著經濟建設這個中心，我們進行了深入的研究和實踐探索，取得了經濟體制改革的偉大成就。現在，在社會體制建設和構建社會治理體系方面，我們也需要進行積極的努力。
在非政府組織以及其他社會自治力量迅速成長的情況下，關於政府的定位這樣一個在近代早期就已經形成共識的基本問題也許應當被重新提起。密爾指出：“一切政府的活動，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個人的努力與發展，那是不厭其多的。可是，政府一到不去發揮個人和團體的活動與力量卻以它自己的活動去代替他們的活動的時候;一到不是對他們進行指教、勸導並有時指摘而是叫他們在束縛之下工作，或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時候，害處就開始發生了。”[1](P125)密爾的這一論述也被後人概括為“有限政府”的原則。
現在的情況與19世紀大不相同，在多元社會治理力量並存的條件下，已經不再是一個政府“少干預”和“不代替社會”去開展行動的問題了，而是一個政府如何去與多元社會治理主體共同開展行動的問題了。也就是說，我們現在所遇到的問題是：在非政府組織以及其他社會自治力量開展行動的過程中，政府如何“不厭其多”地提供服務和引導，建立起共同(亦稱“協同”)治理的社會治理體系。密爾的觀點，或者說有限政府的原則，是在政府與社會分立的意義上對政府提出的要求。即是說，政府是管理者，而社會是被管理者，管理者對被管理者的管理應當是更少控制、更少干預、更少束縛，這有利於社會活力的維護和生成，有利於社會構成因素更加獨立自主地開展行動。現在，政府的管理者角色受到了挑戰、削弱或沖淡。因為，在社會中成長起了各種各樣的新的治理力量，它們也是以管理者的角色出現的，從而使政府不再以唯一管理者角色出現。這是在20世紀後期出現的新的社會現象，它意味著政府按照有限政府的原則行事已經失去了客觀依據。事實上，這一新的現象表明，政府與社會分立的局面已經開始鬆動，在社會治理力量成長的過程中，政府與社會的界限開始變得模糊。雖然政府依然是管理者，但社會自身也發展出了眾多的管理者，原先單一的管理者與被管理者的關係變得複雜了，管理者與被管理者之間從簡單的線性關係變成了複雜的網絡關係。
在政府是社會管理的單一主體的條件下，容易形成集權體制。在近代以來的民主和法治精神中，一切集權都是受到抑制的，甚至是不被允許的。因而，必須設立一個有限政府的原則。從政府在近代以來的實際運行情況看，即使確立了有限政府的原則也沒能完全杜絕集權，相反，集權與民主的衝突一直是人們爭論的中心議題，以至於人們不得不時時提防集權的侵襲，需要反反覆復地強調有限政府的原則。的確，集權體制具有迅速動員的優勢，它可以使政府表現出較高的應對環境壓力的能力。特別是在應對一些臨時性的、突發性的、非預期的事件時，集權的優勢往往是非常明顯的，也能夠使政府展示出其真實能力。正是由於這個原因，在政府的運行中，往往會不自覺地走向集權的方向，直到帶來諸多惡果後人們才意識到它，並對它提出批評和要求對此加以糾正，使之重歸政治民主的生態。這也說明，集權在非常態條件下具有優勢，而在社會的常態運行中，集權不僅不意味著政府的能力更強，反而意味著政府能力的弱化，甚至會使政府表現出一種“低能”的狀況。這就是在有限政府與集權政府之間存在爭議的原因所在。
現在看來，圍繞這個問題所開展的一切爭議都失去了合理性，因為，有限政府與集權政府的生成以及存在條件已成為過去。在近代工業化過程中生成的現代政府所面對的一直是一個低度複雜性和低度不確定性的社會，或者說政府是在低度複雜性和低度不確定性條件下扮演著管理者的角色，是在低度複雜性和低度不確定性條件下開展社會管理活動的。然而，自20世紀80年代開始，人類社會逐漸呈現出高度複雜性和高度不確定性的特徵，以至於有限政府與集權政府的爭論不再有意義。顯然，集權政府是能夠滿足社會複雜性程度較低和社會變動速度較緩慢的社會管理要求的，在社會複雜性程度較高和變動速度較快的社會中，來自集權體制中的大多數積極行動方案都會造成方向性的誤導，因而會在社會管理中表現出嚴重的不適應。同樣，在社會的複雜性程度較低和運行速度較慢的條件下，在社會中開展活動的形形色色的社會主體也並不需要政府過多的干預，反而不願意接受來自政府的各種各樣的束縛，而是希望擁有更多的自由活動的空間，所以，有限政府的原則性要求顯得更加合理。而在高度複雜性和高度不確定性條件下，無論是集權政府還是有限政府，都與社會治理的實際要求相去甚遠。
20世紀70年代，米歇爾·克羅齊耶在寫作《法令不能改變社會》時已經深切地感受到：“與以往相比，我們中間的每一個人與他人的交往和互動都要頻繁得多，無論是在對象的選擇還是在交往的性質上，這種交往都比以往要自由得多。
我們不僅能夠輕而易舉地獲取數量極為驚人的不同經驗，而且可以不費吹灰之力地更換合作夥伴。”[2](P7)現在，隨著網際網路等交往平台和其他便捷交流途徑的出現，隨著高速交通工具的廣泛應用，人的流動和人際交往變得更加方便，上述社會交往和交流特徵每日每時都在成倍地放大，從而把我們的社會塑造成了高度複雜性和高度不確定性的社會。反過來，社會的高度複雜性和高度不確定性又將一種無形的壓力施予人，使人們的交往、交流賴以進行的途徑以及各個相關方面都處在迅速的變動之中，讓我們感受到這是一個難以捉摸的社會，從每一個方面都可以獲得合理性的認識和理解。同樣，在每一個方面又都存在著悖論的現象和問題，我們不僅需要通過隨時更換合作夥伴的方式去解決所遇到的問題，而且，我們即使在沒有明確的解決問題的目標和願望時，也會被動地更換合作夥伴。我們擁有了更多的自由，又在任何一個方面都感受到不自由。原先，我們可以依據權威機構頒行的規則或我們共同認可的原則行事，而現在，這些規則和原則卻變得礙手礙腳，顯得成事不足而敗事有餘……這就是我們面對的世界，它對我們的習慣、經驗、知識甚至理智都提出了嚴峻的挑戰。
最為典型的事實和最令人困惑的感受是控制的失靈。我們發現，在政府的社會管理中，當政府定位在協調和控制社會中各種各樣競爭行為的位置上時，像福克斯和米勒所說的那樣：“在公共行政領域，實際的結果是政府無力按公共意願辦事。政府已經成了破壞性的部門，它無法保證公共利益免受強大的私人利益的衝突造成的損害。沒有一個真誠的公眾話語，就不要指望滿足公眾利益且為此付諸行動。”①這是因為，在競爭的社會中，多元利益群體之間的關係是矛盾著的，在利益上是相互衝突著的，他們會提出各種各樣殊異的利益訴求。對於這些不同的利益訴求，只有在超然於其外的條件下才能找到其中最為關鍵的部分，才能真正理解具有代表性的公眾意願。如果不是這樣，而是介入其中的話，就會被一些並不重要和不具有代表性的利益訴求蒙住眼睛。事實上，當政府扮演著直接協調和控制社會的角色時，是將自己的觸角深深地伸入到了社會之中。因而，也就不可能發現實質性的和具有代表性的公眾意願。這個時候，政府為了實現公共利益而對社會所進行的控制越是得到增強，也就離公共利益的要求越遠，甚至會在社會控制中破壞公共利益，使公共利益異化為私人利益。學者們在利益分析的視角中往往看到的是政府如何被利益集團所綁架而成為私人利益的代言人。我們認為，根據這種利益分析得出的結論可能是不客觀的。客觀事實往往是：政府出於維護和促進公共利益的願望而去對社會施以控制，然而，正是因為這種控制，使結果與原初願望恰恰相反。
我們承認政府被利益集團所綁架是一個經常發生的事實，但是，我們必須看到，政府之所以會受到利益集團的綁架，那是因為它在主觀上認為其行為和政策能夠促進公共利益的實現。之所以政府總是表現出為利益集團所利用的狀況，那是因為政府的社會控制出了問題。造成這類問題的根本，恰恰是社會的高度複雜性和高度不確定性，正是社會的高度複雜性和高度不確定性使政府原先實施有效的維護公共利益的方式方法都顯示出某種失靈的狀況。
導致政府控制失靈的原因是多方面的，歸結起來，是由於社會的高度複雜性和高度不確定性而使政府進行社會控制的前提和基礎消失了，其中，信息的失真性更是直接原因。
20世紀後期，人類在步入後工業化進程的同時，也迎來了信息爆炸的時代。在這種情況下，不僅政府，而且其他社會行動者在獲取信息方面都變得空前容易和方便，但信息垃圾卻使那些真實有用的信息被掩蓋了起來，使政府掌握可靠的信息變得更加困難。政府在決策中缺乏可資依賴的真實信息往往對人們的心理造成嚴重的消極影響，它不僅使公眾對事實產生懷疑，也使政府官員不再相信會有什麼真實的存在。這就是克羅齊耶所說的：“最為嚴重的問題是，人們業已失去了對真正的事實給予尊重的做法。所剩下的只有行政管理的事實，也就是說，只有由每一個專業職能部門依據知識的狹隘分類，刻意製造出來的事實。”[3](P82)這些“刻意製造出來的事實”儘管是事實，卻是缺乏客觀合理性的事實。它不僅造成政府職能碎片化的結果，也使政府各部門之間相互懷疑和相互隔離，更使政府與社會之間離心離德，以至於政府呆板地恪守制度化分工結構為它們定義的職能，卻不可能以主動配合的方式開展行動。
在工業社會低度複雜性和低度不確定性的條件下，在社會的普遍聯繫程度和有機互動要求不甚強烈的條件下，政府職能的碎片化以及按部就班辦事的行為模式還不至於使政府的功能障礙顯現出來，相反，還可能會令人陶醉於其專業化解決問題的能力和科學分工的效率機制。然而，在後工業化進程中的高度複雜性和高度不確定性條件下，在社會的普遍聯繫程度和有機互動要求都迅速增強的條件下，對於政府作為一個整體以及行動的果敢、迅速和有機性提出了新的要求。而且，僅僅是政府具有整體性並以一個完整的行動系統而出現是遠遠不夠的，在政府的外部還存在著多元化的社會治理主體，政府必須與他們進行合作，一道去開展社會治理活動。所以，與高度複雜性和高度不確定性的時代相適應的社會治理模式應當是一種合作行動模式，只有多元社會治理主體在合作的意願下共同開展社會治理活動，才能解決已出現的各種各樣的社會問題，才能在社會治理方面取得優異的業績。
二、從政府本位到“他在性”
克羅齊耶指出：“任何一個社會，無論它多麼富有，都不可能運用官僚主義的方式來解決提供新工作的問題……人們在最大限度上所能夠做的，也就是給失業者更多的救濟補貼，然而，行政管理的盲目性使其永遠也不可能對其無法看到的諸種需要做出嚴肅認真的回應。”[4](P231-232)不僅是就業的問題，其實，絕大多數社會問題的解決，都需要通過調動社會自身的活力和挖掘社會中所蘊含的潛力去爭取理想的效果，這就意味著政府不應當直接運用行政手段去解決諸多社會問題，而是需要在認識到某種社會問題的時候採取引導的方式，積極調動社會力量去加以解決。這樣一來，政府可以避免因直接解決某一社會問題而有可能犯的錯誤，也可以防止政府因解決某一社會問題而導致或引發其他的問題，更為重要的是，政府可以在對直接解決某種社會問題的社會力量的關注中去發現需要加以制止和糾正的行為，從而使解決問題的行動路線總能保持一個正確的方向。然而，回顧近代以來的歷史，我們發現這種理論上的追求從來也沒有轉化為現實。現實情況總是向我們展示出政府在社會管理方面的壟斷者面目，在對公共利益的維護方面，在公共產品的供給方面，政府一直希望包打天下。到20世紀70、80年代，政府在社會管理方面的壟斷者角色受到諸多批評，而且，旨在解決這一問題的矯正方案也以“新公共管理理論”的名稱而得到廣泛的傳播，以至於“私有化”、“民營化”、“引入競爭機制”等操作技巧得到了廣泛使用。
然而，進入21世紀，按照新公共管理理論再造出來的政府又暴露出諸多缺陷，特別是在公共利益和公正價值等方面的缺失引起了人們的廣泛關注，因而出現了再度矯正的方案，那就是公眾參與治理方案的提出。
從人類進入21世紀以來的情況看，參與治理的方案在社會治理理論和實踐中都可以說取得了大獲全勝的業績。的確，參與治理護衛了民主價值，彌補了代表制的缺陷，使多樣化的利益訴求都有了可能得到伸張的機會，但是，公眾參與會給社會治理帶來什麼?克羅齊耶的描述對我們是有所教益的：“在我們社會的每個領域、每一個方面，參與決策的人數大量地增加，與此同時，必須在決策時加以考慮的觀點也顯著增多。
要做成任何一件事情，都需要與為數眾多的人進行商談，需要與各種不同的群體及組織機構的代表進行協商。行政管理的形式化通常會誇大諮詢機制的作用，可又總是在削弱這種諮詢機制的功能。然而，難點並不首先在行政管理方面。假如完全不考慮各種不同的相關群體與階層可能做出的反應，那麼就會與危險的反對者交鋒，要實施的方案就有可能面臨失敗。由此可見，推出一種新的方案，必須進行的活動是如此眾多，每一項活動都承載著重負，都蘊含著巨大風險，計劃之中的行動的本身的意義因此被大大降低了。”[5](P18)克羅齊耶所憂心的是公眾參與使社會治理行動無法按計劃進行，而我們所看到的則是另一個方面，那就是使行動變得遲緩，無法適應高度複雜性和高度不確定性條件下的治理需要。
顯而易見，公眾參與社會治理必然會被要求有序地進行，必須被納入民主程序和法制框架之中，參與者的權利都被要求得到保障和得到充分尊重。在利益訴求和意見不一致的情況下，需要開展民主協商以達成共識，然後，在共識的基礎上進行決策和開展行動。這個過程必然會要求有充分的時間支持，可是，在高度複雜性和高度不確定性的條件下，時常出現突發性事件，從問題的出現到問題的解決往往沒有充分的時間去給行動者達成共識。所以，行動者往往需要做出更多的隨機性選擇，需要根據判斷去當機立斷地採取行動。如果去接納公眾參與的話，十有***是要錯過解決問題的時機的。事實上，它總是讓問題的影響範圍迅速擴大而演化成大規模的危機事件。
在工業社會達到其發展頂點之後，社會管理需要在後工業化進程中開拓新路。這是因為，人類與其生存環境之間的關係發生了逆轉性變化，已經不能夠用工業社會條件下所形成的經驗和採取的方式方法去應對新的問題了。以人與自然的關係為例，正如克羅齊耶所指出的：“19世紀與20世紀的一切發展，都是以對環境的損害為代價的。諸種錯誤造就的結果終由環境來承擔。然而，我們已不再能夠承擔得起犯這類錯誤的代價了，即使是進行最小的冒險，假如不是不可能的，那麼也已經變得越來越困難了，體系喪失了靈活性，每一項決策都將遭遇到不可逾越的障礙。”[6](P21)表面看來，環境的限制所宣告的是工業社會發展模式的終結，而在其實質性的層面，我們所看到的則是工業社會管理模式的歷史合理性的喪失。就工業社會的前期來看，自由主義條件下的競爭會把每一項經濟損失和社會災害都轉嫁給環境，讓環境承擔人的競爭行為的後果;在凱恩斯主義的政府干預模式中，經常性地讓環境承受政府的決策失誤。現在，從理論上推定，參與治理是可以避免政府決策的經常性失誤的，而在實踐中，參與治理往往使政府在多種相互衝突的意見中面臨選擇困難，以至於陷入“行也不是，不行也不是”的尷尬境地。進而言之，如果政府缺乏誠意去配合參與治理的話，就會褻瀆民主信念，特別是在法制較為健全的國家中，也是不被允許的;如果政府對參與治理陽奉陰違地採取權術、權謀的方式操縱公眾參與，能夠使政府獲得較強的行動能力，卻又會陷入決策失誤的陷阱。所有這些，同樣需要環境來承擔後果。實際上，環境報復的危機還是要襲向人類的，以至於政府不得不騰出手來專門對付環境問題，而且，需要建立專門的機構和花費專項財政支出去解決環境問題，造成大量的資源消耗。可見，人製造了環境問題，又不得不去解決這一問題，並在解決這一問題中增加了社會治理體系的負荷。單就這一問題而言，也有充分的理由去建構新的社會治理模式以替代既有的工業社會的社會管理模式。
在高度複雜性和高度不確定性的條件下，“在一些決定性的關鍵時刻，最大的危險就在於輕而易舉地達成表面上的共識”[7](P22)。在參與治理的問題上，現在所呈現給我們的正是這種“表面上的共識”。如果不對之加以警惕，社會又不知要為之付出什麼樣的代價。更何況我們所處的時代與歷史上的任何一個時期都截然不同，社會的高度複雜性和高度不確定性呈現為風險社會的形式，社會治理如果不顧及這一現實而在自己的循環中踱步，那將意味著什麼樣的危險呢?總之，我們不相信參與治理是一條可以改變政府控制導向的正確道路。參與治理也許在一定時期和一定條件下緩和了政府的控制導向，使政府表現出一種對社會的溫和控制，但在政府與社會的關係問題上，它所實現的只是量的意義上的改變，並沒有促使這種關係發生結構性的變化。
其實，政府在20世紀後期之所以接納了公眾參與的主張，之所以願意按照參與治理的思路去採取某些行動，那是因為其控制力弱化而不得不做出妥協。可以想像，一旦政府的控制力得到增強，它立即就會拋棄參與治理的方案。從現實情況看，政府為了迎接公眾對政府過程的參與，加強了其內部控制，特別是近些年來，由於信息技術在政府中的廣泛應用，對政府自身的內部控制提供了充分的技術支持，使政府能夠有效地控制其工作人員。這種政府內部控制日益增強，會激盪著政府控制社會的衝動，必然會在某個適宜的時刻轉向外部。在某種意義上，政府在21世紀所呈現出來的這種內部控制增強的趨勢恰恰包含著企圖控制社會的衝動和追求。任何組織的控制導向都會表現在兩個方面：一方面是對其內部的控制，另一方面是對其外部的控制。這兩個方面是聯繫在一起的，沒有也不可能出現僅僅謀求其中一個方面控制的組織。政府新近表現出來的內部控制的增強也必然會施加於其外部，那就是實施對社會的控制。然而，全球化、後工業化帶來的社會高度複雜性和高度不確定性將使一切控制都變得不再可能，當政府在其內部控制達到了一定程度而去謀求升級並且追求對社會的控制時，必然會遇到一種極其尷尬的局面。
就參與治理理論的源頭而言，佩特曼在建構自己的參與民主理論時根據當時的情況而把當代民主的批評者的意見概括為兩個方面：“首先，他們認為當代民主理論的倡導者已經誤解了‘古典’民主理論，它主要不是通常所認為的一種描述性理論，而是一種規範性理論，一種‘處方式’的理論……其次，批評者認為在對古典理論進行修正的過程中，古典理論中內涵的民主理想已經被拋棄，代之以其他的理想，‘修正主義者已經從根本上改變了民主的規範意義’。”[8](P13)這一概括是準確的，批評者的意見也確實揭示了當代民主理論與古典民主理想之間的不同。造成這種不同的原因就在於當代民主理論在將視線集中到制度安排時更多地從屬於民主的可操作性要求。所以，“當代民主理論不僅僅描述特定政治體系的運行過程，而且也意味著這是一種我們應當予以高度評價的制度，這種制度中包含了判斷一種政治體系是否是‘民主’的一套標準或準則……隨著這一民主制度的發展，我們逐漸建立了理想的民主政體”[9](P14)。由於將注意力集中到實踐的可操作性上，“當代民主理論不包含著規範性的內容”[10](P14)。也就是說，當代民主更注重的是行動。就此而言，參與治理是忠實於參與民主理論的精神的。也正是在這裡，我們不能不想到，當一種理論專注於行動而不是社會以及制度的基本價值，它在何種意義上能夠保證社會管理以及整個社會治理不出現目標異化?更不用說在高度複雜性和高度不確定性這一後工業化進程中出現的新的社會現實面前，參與治理的一切操作性方案都無法實施。
姑且不論參與治理的方案是否一個理想的方案，單就參與治理理論的空間形態來看，它也無非是近代以來所有理論以及思維方式的中心邊緣結構的另一個版本。簡單地說，參與治理就是以政府為主，而公眾以及其他社會力量都是作為政府可以接納的積極因素來加以看待的，是指公眾以及其他社會力量參與到政府的決策和社會治理過程中來。也就是說，政府在一切社會管理行動以及一切出於社會管理需要的行動中都扮演著中心的角色，而公眾以及其他社會力量所扮演的都是邊緣的角色。雖然這與傳統的政府本位主義有所不同，但是，並沒有從根本上使政府本位主義得到改變。應當承認，近代以來的社會在啟蒙思想的設定中應當遵從社會本位的原則。比如，從個人權利理念中就可以推導出社會本位的思想，法國法學家狄驥就進行了這方面的嘗試，他認為個人權利是實現社會目的的必要設置。但是，這依然是在關於個人權利設置已經成為事實之後而對權利功用的考慮。推及源頭，個人權利之假設本身所反映出的則是個人主義的立場。如果在初始性的個人主義立場之中去討論個人本位與社會本位的問題，對於近代社會理論的基本框架其實並不構成挑戰。所以，社會本位是一種理論設定，而且是具有某種神聖性的理論設定。然而，在政府與社會的關係問題上，無論理論上的這一設定得到了何種程度的廣泛認同，實際上，當政府開展行動的時候，給我們展示出來的就是政府本位。你可以申明政府是人民的政府，你可以要求政府中的所有官員都是人民的公僕，而在事實上，無法改變政府本位的現實。
特別是在政府作用於社會的過程中，政府就是這個社會中的不可移易的中心，其他一切社會存在都是圍繞著政府這個中心展開的。而且，政府本位主義已經滲透到了人的思維方式之中，而參與治理所證明的恰恰是這種思維方式，那就是以政府為本，公眾以及所有的社會力量都只是參與者。
在社會的高度複雜性和高度不確定性的條件下，在由多元治理主體構成的社會治理體系中，政府本位主義已經喪失了歷史合理性。我們在後工業化進程中所嚮往的是服務型政府，而服務型政府應當以“他在性”為導向，應當確立起“他在性”的原則。法默爾在談論“他在性”問題時是將其限制在行政人員的層面上的，其實，服務型政府在整體上也應當獲得“他在性”的特徵。
法默爾認為，“他在性”是“公共行政行為的一個組成部分”。在實質性的意義上，“他在性關涉的是‘道德的他者’，而且顯然，每個行政活動都直接或間接地會影響他人，例如影響到委託人、下屬、上司甚至旁觀者”[11](P309)。但是，“在現代主義西方哲學中，‘他者’基本上是一個認識論問題，包括諸如‘他人的心靈的問題’或‘主體間性的問題’”[12](P309)。由於它是作為一個認識論問題提出來並得到廣泛接受的，所以，人與“他者”的社會的和歷史的現實性也被抽象掉了，或者說，人們之間的倫理關係的內容喪失了。法默爾要求在實踐的意義上重建他在性，即要求行政人員在開展行動時把他者放置在首要的地位上。但是，如果政府在整體上不具有他在性的屬性和特徵的話，怎樣去保證行政人員的他在性取向呢?這顯然是一個無從回答的問題。我們認為，如果要求行政人員的行動以他在性為原則的話，就必須以政府整體上的他在性為行政人員行動的前提。
的確，他在性是在主客體關係中派生出來的一個問題，無論是在認識論還是實踐論的意義上，都有一個主客體的關係問題。也正是在認識以及實踐的路徑中存在著主客體關係，才有了“以自我為中心”還是“以他人為中心”的問題。
從社會管理的角度看，當政府是唯一的認識主體和實踐主體的時候，自然而然地就會走向以政府自我為中心的方向，從而出現政府本位主義。一旦政府壟斷社會管理的局面被打破，政府本位主義就不再是一個不可懷疑的問題，而是一個需要從根本上加以變革的舊的社會治理現象。
法默爾認為，“他在性”意味著主體的離心化，而且這種“主體的離心化對於公共行政人員有著同樣的意義，後者因其工作的性質而被扔進一個總要被中心化的位置”[13](P320)。因而，產生了官僚主義、行政傲慢、行政不作為、主觀主義、獨斷性決策等各種各樣的問題。正是在行政人員的層面上認識他在性的問題，法默爾說：“儘管其旨趣主要地不在於倫理學，但後現代性的確有一種道德力量，後現代性的他在性有著道德的含義。”[14](P311)讓行政人員獲得並遵守他在性的原則，無疑是解決上述問題的正確出路。但是，同樣的要求也需要指向政府整體，即要求政府整體建立在他在性的原則上。如果我們做到了這一點，也就可以說我們已經在服務型政府建設方面取得了積極進展。
法默爾認為：“自我創造來自於自我創造的行動對於他在性具有明顯的意義。”[15](P319)我們在談論社會治理的問題時力主創新，首先就是一個要求多元主體都以創新精神投入到社會體制重建之中去的問題。其實，20世紀後期以來，西方學術界表達他在性思想的學者越來越多，這也說明，後工業化引發的社會治理模式重建的任務已經得到許多學者的深入思考，他們希望尋求一種不同於工業社會管理模式建構的基點，而他在性就是思想探賾索隱的方向。
福克斯和米勒指向他在性的追求被表述為“去中心化”，他們認為：“或許是為了起到震驚的效果，或許是因為過度殺傷的修辭也在哲學中流行，主體已被宣布死亡。無論隨後自我的重新理論化如何多變，後現代主義仍然聯合起來貶低現代性的自我，認為啟蒙運動‘太中心化、太統一化、太理性主義，總之，太笛卡兒主義’;‘我思’(我思故我在)所意指的構建性的自我是不可能實現的理想。”[16](P61)後現代的追求是要解構主體，走出認識論的窠臼，而後工業化的實踐恰恰為此提供了支持。
雖然社會治理主體的多元化並沒有使主體消失，但無論是認識主體還是實踐主體的自我中心主義都已經不可能成立，反映在社會治理的問題上，政府的自我中心主義也失去了思維上的支持。這樣一來，政府本位就必然要為他在性所取代。所以，在當前我國的社會治理體系重建過程中，首先需要解決的就是政府本位主義的問題，要從政府本位主義轉向他在性。在某種意義上，這是一種消解任何一種本位主義思路的發展方向。如果把政府本位轉化為社會本位，不僅不能走出近代以來的理論悖論，反而會在社會的高度複雜性和高度不確定性條件下置政府於一種更加被動的位置。這就是服務型政府建設的邏輯，也是在社會治理創新中需要首先解決的問題。
三、根除社會管理中的行政傲慢
政府本位可以歸結為兩種形態，即權力本位和制度本位。但是，無論是哪一種政府本位，都必然導致行政傲慢，或者說，政府本位就是一切行政傲慢的根源。而且，在存在著政府本位的時代，社會中的組織也會感染上組織本位的問題，這種組織本位同樣會帶來傲慢。我們知道，自從人類社會被組織起來後，就有了“官”。但是，“官”能夠定格為一定的官職和官銜，則是在政治生活過程中出現的。總的說來，“官”是為了政治生活的有序開展而設的，“為官”也就是從事政治活動和開展政治生活的基本途徑。當然，在現代化的過程中，隨著社會的分化，不僅在政治組織中，而且在行政組織以及廣泛的社會組織中和企業組織中都可以見到“官”的身影。儘管如此，當我們說到“官”的時候，主要是指政治領域以及政府中的“官”，更多的時候，我們所指的是那些在政府中擔任一定職務的人。在一個很漫長的時期中，政治屬於“為官者”，是與廣大的黎民百姓無緣的。即便是在現代公共生活發生的過程中，政治變得開放而且具有多樣化的形式，“為官者”們的活動仍然是政治生活的最基本的構成部分，“做官”仍然是加入到公共生活中去的最基本的途徑。儘管所謂“參與治理”理論畫了一個極大的“餡餅”送給了普通民眾，讓他們以為能夠參與政治生活和影響政府的決策，而在實際上，政治活動以及政府中的行政管理活動，都依然牢牢地控制在“為官者”的手中。
由於“官”掌握著各種各樣的社會資源，或者說，能夠實現對幾乎所有社會資源的支配，生成行政傲慢也就是必然的了。而且，客觀情況表明，政府不僅可以控制和支配社會資源，還能夠實現對社會的塑造。克羅齊耶指出：“行政管理的職能世界錯綜複雜而又層級繁複，在所有的領域之中，始終不遺餘力地維繫一種同樣集權化模式與層級化模式，並且將其諸種結果強加給了整個社會社會不得不按照行政管理部門的模式來塑造自己，而不是採取相反的做法。”[17](P58)特別是這種政府作用於社會的方式被模式化後，也助長了政府支配社會的信心，政府以為它在塑造社會方面無所不能，因而，一種行政傲慢產生了。在現代政府的民主政治生態之中，由於存在著來自公眾的各種各樣的壓力，特別是作用於選舉的壓力，政府表現出某種恭恭敬敬的樣子。事實上，即便政府面對公眾小心翼翼，並把公眾的意見放在優先考慮的地位，而來自行政人員的傲慢也是無法避免的。因為行政人員所掌握的權力極易在其道德意志不夠堅定的情況下產生傲慢心態。對於這種行政傲慢，權力制約以及有效的監督可以起到抑制作用，但這只能夠保證行政傲慢不至於達到誇張表現的地步，而不是杜絕行政傲慢的有效途徑。
在極端的意義上，我們也可以把行政傲慢歸結於理性的高揚。艾賅博和百里楓注意到一種“行政之惡”的文化現象，認為這種“行政之惡是一種技術理性文化的現象，它在社會中無處不在，不僅僅局限於公共部門當中”[18](P18)。這種文化的生成，是與去人性化聯繫在一起的。雖然近代早期的思想家們在反“神性”的鬥爭中要求把“人性”置於突出的地位，但近代以來的社會發展卻走向了對技術理性的迷信，從而壓抑甚至剔除了人性。在人性失去了生存空間的情況下，一種“行政之惡”也就泛濫開來。以官僚制組織為例，在個人與社會之間，組織是中介，就我們的社會是組織化的社會而言，正是由組織所構成的，我們在兩極之間看到的都是人的和屬於人的存在，我們任何時候都不會懷疑社會屬於人的特性。但是，在作為個人與社會的中介構成物的組織之中，看到的卻是非人，組織是非人化的。全鍾燮指出：“組織的秩序和生存由行使權力、掌握權威的組織上層行政官或管理者決定。然而，建立一個新的政府機構，制定一項新的公共政策或確定一個新的目標，是一個社會建構的過程，因為來自立法和行政部門的許多官員都要介入新法案或新政策的設計與通過……這種強制式的管理要求常常使人們產生一種錯誤印象，去人性化的組織控制和秩序是正當的。組織成員常常被期望對組織忠誠、負責任，並能夠處置危機狀況，而不管他們效力的組織氣候是多麼的嚴厲，多麼的非人格化……現代公共行政主要的局限性恰恰就表現在，這些被認為對機構管理效率具有貢獻力的因素卻帶來了無奈的後果。在今天這個充滿變數的環境中，這些因素往往制約著人類的行動，影響著民眾參與、橫向關係與人類合作的形成。”[19](P3)艾賅博和百里楓在分析法西斯現象的時候揭示從雅利安的種族傲慢走到了法西斯政府行政傲慢，認為技術理性不僅帶來了行政傲慢，而且帶來了邪惡。他們認為：“技術理性是一種強調科學分析心理定勢以及技術進步信念的思維方式與生活方式(即是一種文化)。”[20](P13)作為一種文化，技術理性是與工業社會聯繫在一起的，是工業文明體系中的一個重要組成部分。特別是技術理性帶來的效率和社會生活各個方面的合理化，是人類社會進步的標誌。但是，另一方面，“技術理性的文化已經帶來一種新的、讓人迷惑的邪惡……人們參與邪惡行為的同時，根本意識不到自己的不當之處……在更為惡劣的時候，即在我們所謂的道德錯位的條件下，邪惡之事被很有說服力地重新定義為良善之事，因此普通大眾會非常願意投入行政之惡的運動，還一心以為自己的行為不僅是對的，而且是善的”[21](P13-14)。
所以技術理性具有兩面性，它在推動社會進步的過程中也把邪惡放入“進步”這個概念之中，讓邪惡被行動者誤以為良善。至少，在政府表達或表現出了行政傲慢的時候，還可能渾然不覺。即使政府官員意識到了他們有著相對於公眾的傲慢，也是有著心理支持的。因為，他們被認為是行政管理方面的專家，掌握著技術理性，而公眾則什麼都不是，他們就會生出一種瞧不起公眾的心理。進而，在社會管理之中，就會把公眾看做是必須接受他們支配和控制的客體。即便是在參與治理理論獲得了話語霸權的情況下，他們接納公眾參與也完全是擺擺樣子，而在內心深處，會把公眾的意見作為無用的噪音。
現代組織作為一個分工協作體系，必然要受到技術理性的支配，政府也不例外。或者說，基於技術理性和包含了技術理性的“現代組織分解了個人的責任，要求部門化地實現角色目標來完成每天的工作任務”[22](P14)。結果，個人成為單向度的生物，作為人的完整性喪失了，也就不再以道德主體的形式出現。當然，在我們的社會中，也存在著慈善組織，一些人通過這些組織而從事慈善事業。但是，當組織成為慈善主體的時候，組織成員卻按照技術理性去安排他們的工作，他們不需要去考慮自身工作的性質，而是把組織目標分解後所確認的那一份崗位責任承擔起來。甚至他們在工作中也會有著追名逐利的衝動和行為，他們可能讓其工作從屬於自利的目的。
總之，他們不是基於善的理念而是基於技術理性去承擔慈善組織中的崗位責任。其實，不僅慈善組織，而且在政府過程中，也是如此。這就是我們社會中普遍存在的一種具有諷刺意味的現象。
典型的事例是，“納粹”的大屠殺就是“發生於現代，生於一種浸淫於技術理性里的文化當中，大屠殺的主要活動都是由組織角色通過法制化的公共政策來進行的”[23](P14)。技術理性對邪惡都提供了支持，更不用說行政傲慢了。所以，因技術理性而產生的行政傲慢不僅在一切組織中都把組織成員變成“非人”的存在物，變成組織的構件，而且，在外向作用過程中，也同樣表現出了行政傲慢，甚至在極端的情況下導致了“納粹”式的邪惡。
行政傲慢會使政府陷入控制導向的思維窠臼之中，因而，會不顧客觀情況，不顧事實，不思進取，惰於創新，主觀主義地對待一切。克羅齊耶和費埃德伯格認為：“最為發達的社會，通常是富於創新性的社會。一個社會越複雜，而且整合程度越低，它所擁有的資源就會越豐富，而且它就越容易從根本上改變自己。”[24](P386)也就是說，一個健全而發達的社會並不需要政府較多的控制。可是，當政府擁有一種行政傲慢的時候，它又不可能不對社會實施嚴厲的控制，而且，越是控制社會就越會滋生行政傲慢;而行政傲慢越強，對社會的控制也就會加倍增強。我們承認，政府的社會控制能夠為一個社會帶來秩序，但是，卻不能使這個社會的資源和財富增長。控制越嚴密，就越會使一個社會失去創造力，甚至會變得死氣沉沉，成為一個走向死寂的系統。當然，對於任何一個社會，秩序都是必要的，只是在人類社會還處於文明的低級階段時，才傾向於通過社會控制的方式謀求秩序。在人類社會向更高級的文明階段前進的時候，人們會越來越發現有著多種提供社會秩序的途徑和方式，其中，控制只是一種簡單的和粗暴的方式，是一種低級的途徑。即使就控制而言，與人類社會早期的以暴力為後盾的控制相比，法律的控制和資本的控制就顯得文明和隱蔽得多。當人類社會出現了後工業化的跡象後，這種顯得更加文明的法律和資本控制也逐漸暴露出其消極性，事實上，它們已經成為阻礙歷史進步的力量。
由於人類已經進入高度複雜性和高度不確定性狀態，它使既往曾經使用過的各種控制方式都顯現出失靈的窘態。而且，任何一種試圖強化控制的努力，也都會使問題變得更加複雜，使矛盾變得更加激烈。因而，控制已經不再成為可以提供社會秩序的路徑，以至於我們不得不在控制之外去尋求新的路徑。事實上，即使在人類社會化程度較低的狀態中，控制也不是社會秩序的決定性因素，而是在其他條件具備的情況下作為一種限制性因素存在的。也就是說，在支持社會秩序的各種條件缺失的情況下，控制不僅不能帶來秩序，反而會成為激化矛盾和導致衝突的導火索。
這也就是歷史上迷信控制的暴君最終總要接受亡國現實的原因所在。所以，關於控制的問題，不僅要做理性的分析，而且要做出合理的歷史定位。既然歷史上任何表現出痴迷於控制的統治者都會落得自掘墳墓的下場，那麼，在社會的高度複雜性和高度不確定性已經使控制變得不可能的情況下，熱衷於控制也就只能是一種既不明智也不理性的做法。在後工業化的進程中，在高度複雜性和高度不確定性的條件下，隨著合作已經成為社會行動的基本主題，用合作而不是控制去重構社會秩序，就是我們必須做出的選擇。所以，在社會治理創新的主題破題之時，我們需要首先終結政府的社會控制導向。而政府能否放棄社會控制的思路，又取決於政府對行政傲慢的根除，只有當政府不再有行政傲慢的心態和行為，才會放棄社會控制。
在多元治理主體並存的條件下，共同開展社會治理的行動必然是合作的。然而，只要在政府中存在著哪怕任何一種形式或任何一種程度的行政傲慢，都會對合作構成巨大的威脅，都會妨礙政府與其他社會治理主體間的合作，即使有了合作的願望，也會因為行政傲慢而受到破壞。因為，行政傲慢必然阻止行動過程中的一切必要的溝通，必然會拒絕信息共享，而這些都恰恰是合作的條件。合作意味著平等關係的確立，合作意味著共同行動凝聚力的生成，合作意味著任何形式的中心邊緣結構的消解，而且，更為重要的是，合作首先意味著主客體結構的消解。這是因為，合作者之間的關係不再是主客體之間的關係，他們在合作行動中都具有充分的主動性。當然，如果把任務即需要解決的問題納入行動系統中，那麼，所要解決的問題是行動的作用對象，這時，可以把合作者與所要解決的問題之間的關係看做是主客體間的關係。然而，所要解決的問題基本上不是以實體性的形式出現的，因而，將其稱為客體是非常勉強的，甚至是不成立的。對主客體的辯證關係而言，在失去了客體的情況下顯然是不可能再有主體的。所以，近代以來在認識論的發展中所形成的主客體分析框架是不適用於理解合作關係的。這一點對於合作關係的建構非常重要，如果認識不到這一點，而是在主客體分析框架中去建構合作關係和思考合作行動方案的話，必然會使合作變味。當我們把後工業化背景下的社會治理轉化為合作治理時，就需要告別主客體二分的思維，就需要在社會管理主體之間尋求平等的行動者關係。對於平等的行動者而言，政府的角色扮演絕不可能凌駕於其他社會管理主體之上，因而，也就不允許任何行政傲慢發生在政府裡面。政府與其他的社會治理行動者之間是一種平等合作的關係，都是合作行動者。
根除行政傲慢，需要在服務型政府的建構中才能達成目標，反過來，根除行政傲慢也是出於服務型政府建設的需要。克羅齊耶認為，官僚制“無法喚起人們潛在的良好意願，因此，它對於環境的適應始終極為緩慢，而且總是代價高昂。
它幾乎完全沒有能力利用在社會之中湧現的諸種創新成果，即使這些成果是其成員通過實驗而獲得的”[25](P95)。這個體系是封閉的，在行為上總是有著自為的特徵，而且總是表現得極度專橫，它一旦有了一個新的想法，就會把整個社會折騰一遍，而對於那些來自於社會中的客觀要求，它卻總是熟視無睹。雖然社會離不開它，而有了它又是一個極大的負擔，特別是在全球化、後工業化這樣一個風險社會中，官僚制的行動緩慢、脫離實際、拒絕創新已經引發了各種各樣的危機。其中，2008年爆發的全球性金融危機就是一個活生生的事例。可是，當這類危機出現了，除了依靠這樣一個政府，又有什麼辦法呢?顯然，如果不在人類社會的歷史性變革中去思考這個問題，是走不出惡性循環的怪圈的。一旦我們在歷史的維度中看政府的體制，答案就非常明確了。那就是，在人類的每一個歷史階段中，都需要一種與這個歷史階段相適應的政府類型，正如農業社會歷史階段中的政府不可能被搬到工業社會的歷史階段中一樣，工業社會的政府類型也不可能原封不動地植入後工業社會的歷史階段之中。在後工業化時代，解決迅速湧現出來的各種各樣的問題以及超越官僚制的構想，都彙集到了一點，那就是建構一種新型的政府服務型政府。在何種意義上建構起了服務型政府，也就在同等意義上實現了社會治理創新，而且，也就建立起了與這個特定歷史階段相適應的社會體制。
參考文獻
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[摘要]社會治理創新服務於建設新型社會體制的目標，一是由於經濟體制改革已經取得了長足進展，提出了社會體制改革的要求;二是由於後工業化的壓力使原先的社會體制不適應新的時代，提出了探索新的社會體制的要求。在新型社會體制建立的過程中，社會治理創新是重心和突破口，需要適應社會治理主體多元化的現實要求，從政府壟斷社會管理轉變為與其他社會治理力量合作治理。最為重要的是打破政府本位主義，確立起“他在性”的原則，根除行政傲慢。社會治理創新是與服務型政府建設聯繫在一起的，既要通過服務型政府建設創新社會治理，也要在社會治理創新中促進服務型政府建設。
[關鍵詞]主體多元化;政府本位;他在性;社會治理;服務型政府
在全球化、後工業化的進程中，在中國社會改革開放取得重大進展的時代，中國社會轉型的步伐越來越快，從而使社會治理的問題凸顯出來。近年來，關於社會治理全面創新的問題引起了廣泛關注，成了一個熱點話題。如果說在改革開放初期關於從計劃經濟向市場經濟轉型的問題引起了全社會的廣泛關注和熱烈討論的話，那麼，這一次關於社會治理創新問題的討論有著更為深遠的意義。正如經濟體制改革得益於一場空前的大討論一樣，在我們的社會體制建構中，關於社會治理創新的大討論也能夠起到同樣的作用。在社會主義市場經濟體制建立起來之後，我們需要探討建立起與其相適應的社會體制。而且，從當今世界的大背景來看，人類正處於後工業化的進程中，後工業化也同樣提出了建構新的社會體制的要求。社會治理創新是服務於新的社會體制建立的要求的。社會治理是社會體制的一個構成部分，我們今天所提出的社會治理創新是對一種新的社會體制的探索，是新的社會體制生成中的積極行動。一旦我們建立起了這一新的社會體制，就應把社會治理放置在這一新的社會體制下運行。所以，我們當前關於社會治理創新的探討應當有著自覺地追求新的社會體制建立這一總體目標的意識，只有明確這一目標，才能使我們在社會治理創新方面的一切操作性建議具有面向前進方向的建設性。
一、社會治理體系中的政府
關於社會治理創新，我們所要探索的最為直接的課題是社會治理體系的重新規劃問題，包括社會治理中的行動者、體制、運行機制、環境、問題、方法和路徑等方面的創新性構想。其中，社會治理體系中的行動者是一個需要首先加以厘定的重要問題。我們已經進入一個開放的社會，社會的多元化正在成為時代的新特徵，由政府單一主體肩負社會治理職責的時代正漸行漸遠，非政府組織以及其他社會自治力量正在迅速成長起來，並開始在社會治理中扮演越來越重要的角色。在這種情況下，社會治理中的行動者就是一個由政府、非政府組織和其他社會自治力量構成的行動者系統。在這樣一個多元化的行動者系統中，政府應當扮演什麼樣的角色，又是一個需要優先解決的問題。在很長時期，政府壟斷了全部社會管理的職責。從政府單一主體的社會管理到多元主體共同承擔社會治理職責，這是人類社會治理史上的一場巨大的變革過程，對政府提出的要求也具有挑戰性。如果政府在此過程中不能主動地開展一場自我變革的運動，就會阻礙社會治理文明化的腳步，甚至會給我們的社會帶來災難性的後果。從客觀情況來看，社會治理行動者的多元化實際上已經置政府於多元治理主體一方的地位上了，即打破了政府在社會管理中的壟斷地位，以至於政府必須在服務型政府的建設過程中去尋找自己的位置。可見，正是社會治理主體多元化的客觀歷史運動迫使政府必須走在服務型政府建設的道路上，而服務型政府建設又反過來推動了社會治理體系的發展，促成社會治理體系的健全，並推動一種新的社會體制的建立。
大致是從20世紀80年代開始，人類社會啟動了後工業化進程。在從工業社會向後工業社會轉型的歷史進程中，非政府組織大量湧現，但在一個很長的時期中，它們發揮作用的範圍主要是在那些非政治性的或遠離政治的領域，而在與政治相關聯的領域，即使是在那些與政治關聯度很低的事務上，非政府組織的介入都是不被允許的，它的自組織性可能會被理解成是非法的。所以，在非政府組織成長的初期，這一點應當成為那些自組織性的非政府組織開展活動的時候自我警醒的戒條。也就是說，這些自組織性的非政府組織的領導者需要意識到自己與那些“被組織”的非政府組織是不同的，那些“被組織”的非政府組織往往是政府甚至政治部門加以組織的，它們甚至會被要求去從事一些政治性較強的事務。
不過，作為後工業化進程中已經呈現出來的歷史趨勢，非政府組織的自組織性程度會不斷得以提高，“被組織”的非政府組織也會朝著自組織化的方向演進。隨著非政府組織的自組織在程度上的提高，作為一種獨立自主開展行動的組織在社會生活中所發揮的作用也會不斷增強。種種跡象表明，非政府組織正在成為一種社會治理力量。
其實，不僅是非政府組織，還有諸如社區等各種各樣的社會自治力量也在迅速成長。這樣一來，一個多元社會治理主體共同治理社會的局面即將生成。正是在這種歷史背景下，中國社會提出了社會治理創新的課題。其中，在多元社會治理力量並存的條件下，政府應當扮演什麼樣的角色?
政府職能應當發生什麼樣的改變?政府與其他社會治理力量之間的關係是怎樣的?或者說，政府在社會體制建構以及社會治理中應當發揮什麼樣的作用?這些問題都需要認真研究。
在經濟體制改革的過程中，圍繞著經濟建設這個中心，我們進行了深入的研究和實踐探索，取得了經濟體制改革的偉大成就。現在，在社會體制建設和構建社會治理體系方面，我們也需要進行積極的努力。
在非政府組織以及其他社會自治力量迅速成長的情況下，關於政府的定位這樣一個在近代早期就已經形成共識的基本問題也許應當被重新提起。密爾指出：“一切政府的活動，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個人的努力與發展，那是不厭其多的。可是，政府一到不去發揮個人和團體的活動與力量卻以它自己的活動去代替他們的活動的時候;一到不是對他們進行指教、勸導並有時指摘而是叫他們在束縛之下工作，或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時候，害處就開始發生了。”[1](P125)密爾的這一論述也被後人概括為“有限政府”的原則。
現在的情況與19世紀大不相同，在多元社會治理力量並存的條件下，已經不再是一個政府“少干預”和“不代替社會”去開展行動的問題了，而是一個政府如何去與多元社會治理主體共同開展行動的問題了。也就是說，我們現在所遇到的問題是：在非政府組織以及其他社會自治力量開展行動的過程中，政府如何“不厭其多”地提供服務和引導，建立起共同(亦稱“協同”)治理的社會治理體系。密爾的觀點，或者說有限政府的原則，是在政府與社會分立的意義上對政府提出的要求。即是說，政府是管理者，而社會是被管理者，管理者對被管理者的管理應當是更少控制、更少干預、更少束縛，這有利於社會活力的維護和生成，有利於社會構成因素更加獨立自主地開展行動。現在，政府的管理者角色受到了挑戰、削弱或沖淡。因為，在社會中成長起了各種各樣的新的治理力量，它們也是以管理者的角色出現的，從而使政府不再以唯一管理者角色出現。這是在20世紀後期出現的新的社會現象，它意味著政府按照有限政府的原則行事已經失去了客觀依據。事實上，這一新的現象表明，政府與社會分立的局面已經開始鬆動，在社會治理力量成長的過程中，政府與社會的界限開始變得模糊。雖然政府依然是管理者，但社會自身也發展出了眾多的管理者，原先單一的管理者與被管理者的關係變得複雜了，管理者與被管理者之間從簡單的線性關係變成了複雜的網絡關係。
在政府是社會管理的單一主體的條件下，容易形成集權體制。在近代以來的民主和法治精神中，一切集權都是受到抑制的，甚至是不被允許的。因而，必須設立一個有限政府的原則。從政府在近代以來的實際運行情況看，即使確立了有限政府的原則也沒能完全杜絕集權，相反，集權與民主的衝突一直是人們爭論的中心議題，以至於人們不得不時時提防集權的侵襲，需要反反覆復地強調有限政府的原則。的確，集權體制具有迅速動員的優勢，它可以使政府表現出較高的應對環境壓力的能力。特別是在應對一些臨時性的、突發性的、非預期的事件時，集權的優勢往往是非常明顯的，也能夠使政府展示出其真實能力。正是由於這個原因，在政府的運行中，往往會不自覺地走向集權的方向，直到帶來諸多惡果後人們才意識到它，並對它提出批評和要求對此加以糾正，使之重歸政治民主的生態。這也說明，集權在非常態條件下具有優勢，而在社會的常態運行中，集權不僅不意味著政府的能力更強，反而意味著政府能力的弱化，甚至會使政府表現出一種“低能”的狀況。這就是在有限政府與集權政府之間存在爭議的原因所在。
現在看來，圍繞這個問題所開展的一切爭議都失去了合理性，因為，有限政府與集權政府的生成以及存在條件已成為過去。在近代工業化過程中生成的現代政府所面對的一直是一個低度複雜性和低度不確定性的社會，或者說政府是在低度複雜性和低度不確定性條件下扮演著管理者的角色，是在低度複雜性和低度不確定性條件下開展社會管理活動的。然而，自20世紀80年代開始，人類社會逐漸呈現出高度複雜性和高度不確定性的特徵，以至於有限政府與集權政府的爭論不再有意義。顯然，集權政府是能夠滿足社會複雜性程度較低和社會變動速度較緩慢的社會管理要求的，在社會複雜性程度較高和變動速度較快的社會中，來自集權體制中的大多數積極行動方案都會造成方向性的誤導，因而會在社會管理中表現出嚴重的不適應。同樣，在社會的複雜性程度較低和運行速度較慢的條件下，在社會中開展活動的形形色色的社會主體也並不需要政府過多的干預，反而不願意接受來自政府的各種各樣的束縛，而是希望擁有更多的自由活動的空間，所以，有限政府的原則性要求顯得更加合理。而在高度複雜性和高度不確定性條件下，無論是集權政府還是有限政府，都與社會治理的實際要求相去甚遠。
20世紀70年代，米歇爾·克羅齊耶在寫作《法令不能改變社會》時已經深切地感受到：“與以往相比，我們中間的每一個人與他人的交往和互動都要頻繁得多，無論是在對象的選擇還是在交往的性質上，這種交往都比以往要自由得多。
我們不僅能夠輕而易舉地獲取數量極為驚人的不同經驗，而且可以不費吹灰之力地更換合作夥伴。”[2](P7)現在，隨著網際網路等交往平台和其他便捷交流途徑的出現，隨著高速交通工具的廣泛應用，人的流動和人際交往變得更加方便，上述社會交往和交流特徵每日每時都在成倍地放大，從而把我們的社會塑造成了高度複雜性和高度不確定性的社會。反過來，社會的高度複雜性和高度不確定性又將一種無形的壓力施予人，使人們的交往、交流賴以進行的途徑以及各個相關方面都處在迅速的變動之中，讓我們感受到這是一個難以捉摸的社會，從每一個方面都可以獲得合理性的認識和理解。同樣，在每一個方面又都存在著悖論的現象和問題，我們不僅需要通過隨時更換合作夥伴的方式去解決所遇到的問題，而且，我們即使在沒有明確的解決問題的目標和願望時，也會被動地更換合作夥伴。我們擁有了更多的自由，又在任何一個方面都感受到不自由。原先，我們可以依據權威機構頒行的規則或我們共同認可的原則行事，而現在，這些規則和原則卻變得礙手礙腳，顯得成事不足而敗事有餘……這就是我們面對的世界，它對我們的習慣、經驗、知識甚至理智都提出了嚴峻的挑戰。
最為典型的事實和最令人困惑的感受是控制的失靈。我們發現，在政府的社會管理中，當政府定位在協調和控制社會中各種各樣競爭行為的位置上時，像福克斯和米勒所說的那樣：“在公共行政領域，實際的結果是政府無力按公共意願辦事。政府已經成了破壞性的部門，它無法保證公共利益免受強大的私人利益的衝突造成的損害。沒有一個真誠的公眾話語，就不要指望滿足公眾利益且為此付諸行動。”①這是因為，在競爭的社會中，多元利益群體之間的關係是矛盾著的，在利益上是相互衝突著的，他們會提出各種各樣殊異的利益訴求。對於這些不同的利益訴求，只有在超然於其外的條件下才能找到其中最為關鍵的部分，才能真正理解具有代表性的公眾意願。如果不是這樣，而是介入其中的話，就會被一些並不重要和不具有代表性的利益訴求蒙住眼睛。事實上，當政府扮演著直接協調和控制社會的角色時，是將自己的觸角深深地伸入到了社會之中。因而，也就不可能發現實質性的和具有代表性的公眾意願。這個時候，政府為了實現公共利益而對社會所進行的控制越是得到增強，也就離公共利益的要求越遠，甚至會在社會控制中破壞公共利益，使公共利益異化為私人利益。學者們在利益分析的視角中往往看到的是政府如何被利益集團所綁架而成為私人利益的代言人。我們認為，根據這種利益分析得出的結論可能是不客觀的。客觀事實往往是：政府出於維護和促進公共利益的願望而去對社會施以控制，然而，正是因為這種控制，使結果與原初願望恰恰相反。
我們承認政府被利益集團所綁架是一個經常發生的事實，但是，我們必須看到，政府之所以會受到利益集團的綁架，那是因為它在主觀上認為其行為和政策能夠促進公共利益的實現。之所以政府總是表現出為利益集團所利用的狀況，那是因為政府的社會控制出了問題。造成這類問題的根本，恰恰是社會的高度複雜性和高度不確定性，正是社會的高度複雜性和高度不確定性使政府原先實施有效的維護公共利益的方式方法都顯示出某種失靈的狀況。
導致政府控制失靈的原因是多方面的，歸結起來，是由於社會的高度複雜性和高度不確定性而使政府進行社會控制的前提和基礎消失了，其中，信息的失真性更是直接原因。
20世紀後期，人類在步入後工業化進程的同時，也迎來了信息爆炸的時代。在這種情況下，不僅政府，而且其他社會行動者在獲取信息方面都變得空前容易和方便，但信息垃圾卻使那些真實有用的信息被掩蓋了起來，使政府掌握可靠的信息變得更加困難。政府在決策中缺乏可資依賴的真實信息往往對人們的心理造成嚴重的消極影響，它不僅使公眾對事實產生懷疑，也使政府官員不再相信會有什麼真實的存在。這就是克羅齊耶所說的：“最為嚴重的問題是，人們業已失去了對真正的事實給予尊重的做法。所剩下的只有行政管理的事實，也就是說，只有由每一個專業職能部門依據知識的狹隘分類，刻意製造出來的事實。”[3](P82)這些“刻意製造出來的事實”儘管是事實，卻是缺乏客觀合理性的事實。它不僅造成政府職能碎片化的結果，也使政府各部門之間相互懷疑和相互隔離，更使政府與社會之間離心離德，以至於政府呆板地恪守制度化分工結構為它們定義的職能，卻不可能以主動配合的方式開展行動。
在工業社會低度複雜性和低度不確定性的條件下，在社會的普遍聯繫程度和有機互動要求不甚強烈的條件下，政府職能的碎片化以及按部就班辦事的行為模式還不至於使政府的功能障礙顯現出來，相反，還可能會令人陶醉於其專業化解決問題的能力和科學分工的效率機制。然而，在後工業化進程中的高度複雜性和高度不確定性條件下，在社會的普遍聯繫程度和有機互動要求都迅速增強的條件下，對於政府作為一個整體以及行動的果敢、迅速和有機性提出了新的要求。而且，僅僅是政府具有整體性並以一個完整的行動系統而出現是遠遠不夠的，在政府的外部還存在著多元化的社會治理主體，政府必須與他們進行合作，一道去開展社會治理活動。所以，與高度複雜性和高度不確定性的時代相適應的社會治理模式應當是一種合作行動模式，只有多元社會治理主體在合作的意願下共同開展社會治理活動，才能解決已出現的各種各樣的社會問題，才能在社會治理方面取得優異的業績。
二、從政府本位到“他在性”
克羅齊耶指出：“任何一個社會，無論它多麼富有，都不可能運用官僚主義的方式來解決提供新工作的問題……人們在最大限度上所能夠做的，也就是給失業者更多的救濟補貼，然而，行政管理的盲目性使其永遠也不可能對其無法看到的諸種需要做出嚴肅認真的回應。”[4](P231-232)不僅是就業的問題，其實，絕大多數社會問題的解決，都需要通過調動社會自身的活力和挖掘社會中所蘊含的潛力去爭取理想的效果，這就意味著政府不應當直接運用行政手段去解決諸多社會問題，而是需要在認識到某種社會問題的時候採取引導的方式，積極調動社會力量去加以解決。這樣一來，政府可以避免因直接解決某一社會問題而有可能犯的錯誤，也可以防止政府因解決某一社會問題而導致或引發其他的問題，更為重要的是，政府可以在對直接解決某種社會問題的社會力量的關注中去發現需要加以制止和糾正的行為，從而使解決問題的行動路線總能保持一個正確的方向。然而，回顧近代以來的歷史，我們發現這種理論上的追求從來也沒有轉化為現實。現實情況總是向我們展示出政府在社會管理方面的壟斷者面目，在對公共利益的維護方面，在公共產品的供給方面，政府一直希望包打天下。到20世紀70、80年代，政府在社會管理方面的壟斷者角色受到諸多批評，而且，旨在解決這一問題的矯正方案也以“新公共管理理論”的名稱而得到廣泛的傳播，以至於“私有化”、“民營化”、“引入競爭機制”等操作技巧得到了廣泛使用。
然而，進入21世紀，按照新公共管理理論再造出來的政府又暴露出諸多缺陷，特別是在公共利益和公正價值等方面的缺失引起了人們的廣泛關注，因而出現了再度矯正的方案，那就是公眾參與治理方案的提出。
從人類進入21世紀以來的情況看，參與治理的方案在社會治理理論和實踐中都可以說取得了大獲全勝的業績。的確，參與治理護衛了民主價值，彌補了代表制的缺陷，使多樣化的利益訴求都有了可能得到伸張的機會，但是，公眾參與會給社會治理帶來什麼?克羅齊耶的描述對我們是有所教益的：“在我們社會的每個領域、每一個方面，參與決策的人數大量地增加，與此同時，必須在決策時加以考慮的觀點也顯著增多。
要做成任何一件事情，都需要與為數眾多的人進行商談，需要與各種不同的群體及組織機構的代表進行協商。行政管理的形式化通常會誇大諮詢機制的作用，可又總是在削弱這種諮詢機制的功能。然而，難點並不首先在行政管理方面。假如完全不考慮各種不同的相關群體與階層可能做出的反應，那麼就會與危險的反對者交鋒，要實施的方案就有可能面臨失敗。由此可見，推出一種新的方案，必須進行的活動是如此眾多，每一項活動都承載著重負，都蘊含著巨大風險，計劃之中的行動的本身的意義因此被大大降低了。”[5](P18)克羅齊耶所憂心的是公眾參與使社會治理行動無法按計劃進行，而我們所看到的則是另一個方面，那就是使行動變得遲緩，無法適應高度複雜性和高度不確定性條件下的治理需要。
顯而易見，公眾參與社會治理必然會被要求有序地進行，必須被納入民主程序和法制框架之中，參與者的權利都被要求得到保障和得到充分尊重。在利益訴求和意見不一致的情況下，需要開展民主協商以達成共識，然後，在共識的基礎上進行決策和開展行動。這個過程必然會要求有充分的時間支持，可是，在高度複雜性和高度不確定性的條件下，時常出現突發性事件，從問題的出現到問題的解決往往沒有充分的時間去給行動者達成共識。所以，行動者往往需要做出更多的隨機性選擇，需要根據判斷去當機立斷地採取行動。如果去接納公眾參與的話，十有***是要錯過解決問題的時機的。事實上，它總是讓問題的影響範圍迅速擴大而演化成大規模的危機事件。
在工業社會達到其發展頂點之後，社會管理需要在後工業化進程中開拓新路。這是因為，人類與其生存環境之間的關係發生了逆轉性變化，已經不能夠用工業社會條件下所形成的經驗和採取的方式方法去應對新的問題了。以人與自然的關係為例，正如克羅齊耶所指出的：“19世紀與20世紀的一切發展，都是以對環境的損害為代價的。諸種錯誤造就的結果終由環境來承擔。然而，我們已不再能夠承擔得起犯這類錯誤的代價了，即使是進行最小的冒險，假如不是不可能的，那麼也已經變得越來越困難了，體系喪失了靈活性，每一項決策都將遭遇到不可逾越的障礙。”[6](P21)表面看來，環境的限制所宣告的是工業社會發展模式的終結，而在其實質性的層面，我們所看到的則是工業社會管理模式的歷史合理性的喪失。就工業社會的前期來看，自由主義條件下的競爭會把每一項經濟損失和社會災害都轉嫁給環境，讓環境承擔人的競爭行為的後果;在凱恩斯主義的政府干預模式中，經常性地讓環境承受政府的決策失誤。現在，從理論上推定，參與治理是可以避免政府決策的經常性失誤的，而在實踐中，參與治理往往使政府在多種相互衝突的意見中面臨選擇困難，以至於陷入“行也不是，不行也不是”的尷尬境地。進而言之，如果政府缺乏誠意去配合參與治理的話，就會褻瀆民主信念，特別是在法制較為健全的國家中，也是不被允許的;如果政府對參與治理陽奉陰違地採取權術、權謀的方式操縱公眾參與，能夠使政府獲得較強的行動能力，卻又會陷入決策失誤的陷阱。所有這些，同樣需要環境來承擔後果。實際上，環境報復的危機還是要襲向人類的，以至於政府不得不騰出手來專門對付環境問題，而且，需要建立專門的機構和花費專項財政支出去解決環境問題，造成大量的資源消耗。可見，人製造了環境問題，又不得不去解決這一問題，並在解決這一問題中增加了社會治理體系的負荷。單就這一問題而言，也有充分的理由去建構新的社會治理模式以替代既有的工業社會的社會管理模式。
在高度複雜性和高度不確定性的條件下，“在一些決定性的關鍵時刻，最大的危險就在於輕而易舉地達成表面上的共識”[7](P22)。在參與治理的問題上，現在所呈現給我們的正是這種“表面上的共識”。如果不對之加以警惕，社會又不知要為之付出什麼樣的代價。更何況我們所處的時代與歷史上的任何一個時期都截然不同，社會的高度複雜性和高度不確定性呈現為風險社會的形式，社會治理如果不顧及這一現實而在自己的循環中踱步，那將意味著什麼樣的危險呢?總之，我們不相信參與治理是一條可以改變政府控制導向的正確道路。參與治理也許在一定時期和一定條件下緩和了政府的控制導向，使政府表現出一種對社會的溫和控制，但在政府與社會的關係問題上，它所實現的只是量的意義上的改變，並沒有促使這種關係發生結構性的變化。
其實，政府在20世紀後期之所以接納了公眾參與的主張，之所以願意按照參與治理的思路去採取某些行動，那是因為其控制力弱化而不得不做出妥協。可以想像，一旦政府的控制力得到增強，它立即就會拋棄參與治理的方案。從現實情況看，政府為了迎接公眾對政府過程的參與，加強了其內部控制，特別是近些年來，由於信息技術在政府中的廣泛應用，對政府自身的內部控制提供了充分的技術支持，使政府能夠有效地控制其工作人員。這種政府內部控制日益增強，會激盪著政府控制社會的衝動，必然會在某個適宜的時刻轉向外部。在某種意義上，政府在21世紀所呈現出來的這種內部控制增強的趨勢恰恰包含著企圖控制社會的衝動和追求。任何組織的控制導向都會表現在兩個方面：一方面是對其內部的控制，另一方面是對其外部的控制。這兩個方面是聯繫在一起的，沒有也不可能出現僅僅謀求其中一個方面控制的組織。政府新近表現出來的內部控制的增強也必然會施加於其外部，那就是實施對社會的控制。然而，全球化、後工業化帶來的社會高度複雜性和高度不確定性將使一切控制都變得不再可能，當政府在其內部控制達到了一定程度而去謀求升級並且追求對社會的控制時，必然會遇到一種極其尷尬的局面。
就參與治理理論的源頭而言，佩特曼在建構自己的參與民主理論時根據當時的情況而把當代民主的批評者的意見概括為兩個方面：“首先，他們認為當代民主理論的倡導者已經誤解了‘古典’民主理論，它主要不是通常所認為的一種描述性理論，而是一種規範性理論，一種‘處方式’的理論……其次，批評者認為在對古典理論進行修正的過程中，古典理論中內涵的民主理想已經被拋棄，代之以其他的理想，‘修正主義者已經從根本上改變了民主的規範意義’。”[8](P13)這一概括是準確的，批評者的意見也確實揭示了當代民主理論與古典民主理想之間的不同。造成這種不同的原因就在於當代民主理論在將視線集中到制度安排時更多地從屬於民主的可操作性要求。所以，“當代民主理論不僅僅描述特定政治體系的運行過程，而且也意味著這是一種我們應當予以高度評價的制度，這種制度中包含了判斷一種政治體系是否是‘民主’的一套標準或準則……隨著這一民主制度的發展，我們逐漸建立了理想的民主政體”[9](P14)。由於將注意力集中到實踐的可操作性上，“當代民主理論不包含著規範性的內容”[10](P14)。也就是說，當代民主更注重的是行動。就此而言，參與治理是忠實於參與民主理論的精神的。也正是在這裡，我們不能不想到，當一種理論專注於行動而不是社會以及制度的基本價值，它在何種意義上能夠保證社會管理以及整個社會治理不出現目標異化?更不用說在高度複雜性和高度不確定性這一後工業化進程中出現的新的社會現實面前，參與治理的一切操作性方案都無法實施。
姑且不論參與治理的方案是否一個理想的方案，單就參與治理理論的空間形態來看，它也無非是近代以來所有理論以及思維方式的中心邊緣結構的另一個版本。簡單地說，參與治理就是以政府為主，而公眾以及其他社會力量都是作為政府可以接納的積極因素來加以看待的，是指公眾以及其他社會力量參與到政府的決策和社會治理過程中來。也就是說，政府在一切社會管理行動以及一切出於社會管理需要的行動中都扮演著中心的角色，而公眾以及其他社會力量所扮演的都是邊緣的角色。雖然這與傳統的政府本位主義有所不同，但是，並沒有從根本上使政府本位主義得到改變。應當承認，近代以來的社會在啟蒙思想的設定中應當遵從社會本位的原則。比如，從個人權利理念中就可以推導出社會本位的思想，法國法學家狄驥就進行了這方面的嘗試，他認為個人權利是實現社會目的的必要設置。但是，這依然是在關於個人權利設置已經成為事實之後而對權利功用的考慮。推及源頭，個人權利之假設本身所反映出的則是個人主義的立場。如果在初始性的個人主義立場之中去討論個人本位與社會本位的問題，對於近代社會理論的基本框架其實並不構成挑戰。所以，社會本位是一種理論設定，而且是具有某種神聖性的理論設定。然而，在政府與社會的關係問題上，無論理論上的這一設定得到了何種程度的廣泛認同，實際上，當政府開展行動的時候，給我們展示出來的就是政府本位。你可以申明政府是人民的政府，你可以要求政府中的所有官員都是人民的公僕，而在事實上，無法改變政府本位的現實。
特別是在政府作用於社會的過程中，政府就是這個社會中的不可移易的中心，其他一切社會存在都是圍繞著政府這個中心展開的。而且，政府本位主義已經滲透到了人的思維方式之中，而參與治理所證明的恰恰是這種思維方式，那就是以政府為本，公眾以及所有的社會力量都只是參與者。
在社會的高度複雜性和高度不確定性的條件下，在由多元治理主體構成的社會治理體系中，政府本位主義已經喪失了歷史合理性。我們在後工業化進程中所嚮往的是服務型政府，而服務型政府應當以“他在性”為導向，應當確立起“他在性”的原則。法默爾在談論“他在性”問題時是將其限制在行政人員的層面上的，其實，服務型政府在整體上也應當獲得“他在性”的特徵。
法默爾認為，“他在性”是“公共行政行為的一個組成部分”。在實質性的意義上，“他在性關涉的是‘道德的他者’，而且顯然，每個行政活動都直接或間接地會影響他人，例如影響到委託人、下屬、上司甚至旁觀者”[11](P309)。但是，“在現代主義西方哲學中，‘他者’基本上是一個認識論問題，包括諸如‘他人的心靈的問題’或‘主體間性的問題’”[12](P309)。由於它是作為一個認識論問題提出來並得到廣泛接受的，所以，人與“他者”的社會的和歷史的現實性也被抽象掉了，或者說，人們之間的倫理關係的內容喪失了。法默爾要求在實踐的意義上重建他在性，即要求行政人員在開展行動時把他者放置在首要的地位上。但是，如果政府在整體上不具有他在性的屬性和特徵的話，怎樣去保證行政人員的他在性取向呢?這顯然是一個無從回答的問題。我們認為，如果要求行政人員的行動以他在性為原則的話，就必須以政府整體上的他在性為行政人員行動的前提。
的確，他在性是在主客體關係中派生出來的一個問題，無論是在認識論還是實踐論的意義上，都有一個主客體的關係問題。也正是在認識以及實踐的路徑中存在著主客體關係，才有了“以自我為中心”還是“以他人為中心”的問題。
從社會管理的角度看，當政府是唯一的認識主體和實踐主體的時候，自然而然地就會走向以政府自我為中心的方向，從而出現政府本位主義。一旦政府壟斷社會管理的局面被打破，政府本位主義就不再是一個不可懷疑的問題，而是一個需要從根本上加以變革的舊的社會治理現象。
法默爾認為，“他在性”意味著主體的離心化，而且這種“主體的離心化對於公共行政人員有著同樣的意義，後者因其工作的性質而被扔進一個總要被中心化的位置”[13](P320)。因而，產生了官僚主義、行政傲慢、行政不作為、主觀主義、獨斷性決策等各種各樣的問題。正是在行政人員的層面上認識他在性的問題，法默爾說：“儘管其旨趣主要地不在於倫理學，但後現代性的確有一種道德力量，後現代性的他在性有著道德的含義。”[14](P311)讓行政人員獲得並遵守他在性的原則，無疑是解決上述問題的正確出路。但是，同樣的要求也需要指向政府整體，即要求政府整體建立在他在性的原則上。如果我們做到了這一點，也就可以說我們已經在服務型政府建設方面取得了積極進展。
法默爾認為：“自我創造來自於自我創造的行動對於他在性具有明顯的意義。”[15](P319)我們在談論社會治理的問題時力主創新，首先就是一個要求多元主體都以創新精神投入到社會體制重建之中去的問題。其實，20世紀後期以來，西方學術界表達他在性思想的學者越來越多，這也說明，後工業化引發的社會治理模式重建的任務已經得到許多學者的深入思考，他們希望尋求一種不同於工業社會管理模式建構的基點，而他在性就是思想探賾索隱的方向。
福克斯和米勒指向他在性的追求被表述為“去中心化”，他們認為：“或許是為了起到震驚的效果，或許是因為過度殺傷的修辭也在哲學中流行，主體已被宣布死亡。無論隨後自我的重新理論化如何多變，後現代主義仍然聯合起來貶低現代性的自我，認為啟蒙運動‘太中心化、太統一化、太理性主義，總之，太笛卡兒主義’;‘我思’(我思故我在)所意指的構建性的自我是不可能實現的理想。”[16](P61)後現代的追求是要解構主體，走出認識論的窠臼，而後工業化的實踐恰恰為此提供了支持。
雖然社會治理主體的多元化並沒有使主體消失，但無論是認識主體還是實踐主體的自我中心主義都已經不可能成立，反映在社會治理的問題上，政府的自我中心主義也失去了思維上的支持。這樣一來，政府本位就必然要為他在性所取代。所以，在當前我國的社會治理體系重建過程中，首先需要解決的就是政府本位主義的問題，要從政府本位主義轉向他在性。在某種意義上，這是一種消解任何一種本位主義思路的發展方向。如果把政府本位轉化為社會本位，不僅不能走出近代以來的理論悖論，反而會在社會的高度複雜性和高度不確定性條件下置政府於一種更加被動的位置。這就是服務型政府建設的邏輯，也是在社會治理創新中需要首先解決的問題。
三、根除社會管理中的行政傲慢
政府本位可以歸結為兩種形態，即權力本位和制度本位。但是，無論是哪一種政府本位，都必然導致行政傲慢，或者說，政府本位就是一切行政傲慢的根源。而且，在存在著政府本位的時代，社會中的組織也會感染上組織本位的問題，這種組織本位同樣會帶來傲慢。我們知道，自從人類社會被組織起來後，就有了“官”。但是，“官”能夠定格為一定的官職和官銜，則是在政治生活過程中出現的。總的說來，“官”是為了政治生活的有序開展而設的，“為官”也就是從事政治活動和開展政治生活的基本途徑。當然，在現代化的過程中，隨著社會的分化，不僅在政治組織中，而且在行政組織以及廣泛的社會組織中和企業組織中都可以見到“官”的身影。儘管如此，當我們說到“官”的時候，主要是指政治領域以及政府中的“官”，更多的時候，我們所指的是那些在政府中擔任一定職務的人。在一個很漫長的時期中，政治屬於“為官者”，是與廣大的黎民百姓無緣的。即便是在現代公共生活發生的過程中，政治變得開放而且具有多樣化的形式，“為官者”們的活動仍然是政治生活的最基本的構成部分，“做官”仍然是加入到公共生活中去的最基本的途徑。儘管所謂“參與治理”理論畫了一個極大的“餡餅”送給了普通民眾，讓他們以為能夠參與政治生活和影響政府的決策，而在實際上，政治活動以及政府中的行政管理活動，都依然牢牢地控制在“為官者”的手中。
由於“官”掌握著各種各樣的社會資源，或者說，能夠實現對幾乎所有社會資源的支配，生成行政傲慢也就是必然的了。而且，客觀情況表明，政府不僅可以控制和支配社會資源，還能夠實現對社會的塑造。克羅齊耶指出：“行政管理的職能世界錯綜複雜而又層級繁複，在所有的領域之中，始終不遺餘力地維繫一種同樣集權化模式與層級化模式，並且將其諸種結果強加給了整個社會社會不得不按照行政管理部門的模式來塑造自己，而不是採取相反的做法。”[17](P58)特別是這種政府作用於社會的方式被模式化後，也助長了政府支配社會的信心，政府以為它在塑造社會方面無所不能，因而，一種行政傲慢產生了。在現代政府的民主政治生態之中，由於存在著來自公眾的各種各樣的壓力，特別是作用於選舉的壓力，政府表現出某種恭恭敬敬的樣子。事實上，即便政府面對公眾小心翼翼，並把公眾的意見放在優先考慮的地位，而來自行政人員的傲慢也是無法避免的。因為行政人員所掌握的權力極易在其道德意志不夠堅定的情況下產生傲慢心態。對於這種行政傲慢，權力制約以及有效的監督可以起到抑制作用，但這只能夠保證行政傲慢不至於達到誇張表現的地步，而不是杜絕行政傲慢的有效途徑。
在極端的意義上，我們也可以把行政傲慢歸結於理性的高揚。艾賅博和百里楓注意到一種“行政之惡”的文化現象，認為這種“行政之惡是一種技術理性文化的現象，它在社會中無處不在，不僅僅局限於公共部門當中”[18](P18)。這種文化的生成，是與去人性化聯繫在一起的。雖然近代早期的思想家們在反“神性”的鬥爭中要求把“人性”置於突出的地位，但近代以來的社會發展卻走向了對技術理性的迷信，從而壓抑甚至剔除了人性。在人性失去了生存空間的情況下，一種“行政之惡”也就泛濫開來。以官僚制組織為例，在個人與社會之間，組織是中介，就我們的社會是組織化的社會而言，正是由組織所構成的，我們在兩極之間看到的都是人的和屬於人的存在，我們任何時候都不會懷疑社會屬於人的特性。但是，在作為個人與社會的中介構成物的組織之中，看到的卻是非人，組織是非人化的。全鍾燮指出：“組織的秩序和生存由行使權力、掌握權威的組織上層行政官或管理者決定。然而，建立一個新的政府機構，制定一項新的公共政策或確定一個新的目標，是一個社會建構的過程，因為來自立法和行政部門的許多官員都要介入新法案或新政策的設計與通過……這種強制式的管理要求常常使人們產生一種錯誤印象，去人性化的組織控制和秩序是正當的。組織成員常常被期望對組織忠誠、負責任，並能夠處置危機狀況，而不管他們效力的組織氣候是多麼的嚴厲，多麼的非人格化……現代公共行政主要的局限性恰恰就表現在，這些被認為對機構管理效率具有貢獻力的因素卻帶來了無奈的後果。在今天這個充滿變數的環境中，這些因素往往制約著人類的行動，影響著民眾參與、橫向關係與人類合作的形成。”[19](P3)艾賅博和百里楓在分析法西斯現象的時候揭示從雅利安的種族傲慢走到了法西斯政府行政傲慢，認為技術理性不僅帶來了行政傲慢，而且帶來了邪惡。他們認為：“技術理性是一種強調科學分析心理定勢以及技術進步信念的思維方式與生活方式(即是一種文化)。”[20](P13)作為一種文化，技術理性是與工業社會聯繫在一起的，是工業文明體系中的一個重要組成部分。特別是技術理性帶來的效率和社會生活各個方面的合理化，是人類社會進步的標誌。但是，另一方面，“技術理性的文化已經帶來一種新的、讓人迷惑的邪惡……人們參與邪惡行為的同時，根本意識不到自己的不當之處……在更為惡劣的時候，即在我們所謂的道德錯位的條件下，邪惡之事被很有說服力地重新定義為良善之事，因此普通大眾會非常願意投入行政之惡的運動，還一心以為自己的行為不僅是對的，而且是善的”[21](P13-14)。
所以技術理性具有兩面性，它在推動社會進步的過程中也把邪惡放入“進步”這個概念之中，讓邪惡被行動者誤以為良善。至少，在政府表達或表現出了行政傲慢的時候，還可能渾然不覺。即使政府官員意識到了他們有著相對於公眾的傲慢，也是有著心理支持的。因為，他們被認為是行政管理方面的專家，掌握著技術理性，而公眾則什麼都不是，他們就會生出一種瞧不起公眾的心理。進而，在社會管理之中，就會把公眾看做是必須接受他們支配和控制的客體。即便是在參與治理理論獲得了話語霸權的情況下，他們接納公眾參與也完全是擺擺樣子，而在內心深處，會把公眾的意見作為無用的噪音。
現代組織作為一個分工協作體系，必然要受到技術理性的支配，政府也不例外。或者說，基於技術理性和包含了技術理性的“現代組織分解了個人的責任，要求部門化地實現角色目標來完成每天的工作任務”[22](P14)。結果，個人成為單向度的生物，作為人的完整性喪失了，也就不再以道德主體的形式出現。當然，在我們的社會中，也存在著慈善組織，一些人通過這些組織而從事慈善事業。但是，當組織成為慈善主體的時候，組織成員卻按照技術理性去安排他們的工作，他們不需要去考慮自身工作的性質，而是把組織目標分解後所確認的那一份崗位責任承擔起來。甚至他們在工作中也會有著追名逐利的衝動和行為，他們可能讓其工作從屬於自利的目的。
總之，他們不是基於善的理念而是基於技術理性去承擔慈善組織中的崗位責任。其實，不僅慈善組織，而且在政府過程中，也是如此。這就是我們社會中普遍存在的一種具有諷刺意味的現象。
典型的事例是，“納粹”的大屠殺就是“發生於現代，生於一種浸淫於技術理性里的文化當中，大屠殺的主要活動都是由組織角色通過法制化的公共政策來進行的”[23](P14)。技術理性對邪惡都提供了支持，更不用說行政傲慢了。所以，因技術理性而產生的行政傲慢不僅在一切組織中都把組織成員變成“非人”的存在物，變成組織的構件，而且，在外向作用過程中，也同樣表現出了行政傲慢，甚至在極端的情況下導致了“納粹”式的邪惡。
行政傲慢會使政府陷入控制導向的思維窠臼之中，因而，會不顧客觀情況，不顧事實，不思進取，惰於創新，主觀主義地對待一切。克羅齊耶和費埃德伯格認為：“最為發達的社會，通常是富於創新性的社會。一個社會越複雜，而且整合程度越低，它所擁有的資源就會越豐富，而且它就越容易從根本上改變自己。”[24](P386)也就是說，一個健全而發達的社會並不需要政府較多的控制。可是，當政府擁有一種行政傲慢的時候，它又不可能不對社會實施嚴厲的控制，而且，越是控制社會就越會滋生行政傲慢;而行政傲慢越強，對社會的控制也就會加倍增強。我們承認，政府的社會控制能夠為一個社會帶來秩序，但是，卻不能使這個社會的資源和財富增長。控制越嚴密，就越會使一個社會失去創造力，甚至會變得死氣沉沉，成為一個走向死寂的系統。當然，對於任何一個社會，秩序都是必要的，只是在人類社會還處於文明的低級階段時，才傾向於通過社會控制的方式謀求秩序。在人類社會向更高級的文明階段前進的時候，人們會越來越發現有著多種提供社會秩序的途徑和方式，其中，控制只是一種簡單的和粗暴的方式，是一種低級的途徑。即使就控制而言，與人類社會早期的以暴力為後盾的控制相比，法律的控制和資本的控制就顯得文明和隱蔽得多。當人類社會出現了後工業化的跡象後，這種顯得更加文明的法律和資本控制也逐漸暴露出其消極性，事實上，它們已經成為阻礙歷史進步的力量。
由於人類已經進入高度複雜性和高度不確定性狀態，它使既往曾經使用過的各種控制方式都顯現出失靈的窘態。而且，任何一種試圖強化控制的努力，也都會使問題變得更加複雜，使矛盾變得更加激烈。因而，控制已經不再成為可以提供社會秩序的路徑，以至於我們不得不在控制之外去尋求新的路徑。事實上，即使在人類社會化程度較低的狀態中，控制也不是社會秩序的決定性因素，而是在其他條件具備的情況下作為一種限制性因素存在的。也就是說，在支持社會秩序的各種條件缺失的情況下，控制不僅不能帶來秩序，反而會成為激化矛盾和導致衝突的導火索。
這也就是歷史上迷信控制的暴君最終總要接受亡國現實的原因所在。所以，關於控制的問題，不僅要做理性的分析，而且要做出合理的歷史定位。既然歷史上任何表現出痴迷於控制的統治者都會落得自掘墳墓的下場，那麼，在社會的高度複雜性和高度不確定性已經使控制變得不可能的情況下，熱衷於控制也就只能是一種既不明智也不理性的做法。在後工業化的進程中，在高度複雜性和高度不確定性的條件下，隨著合作已經成為社會行動的基本主題，用合作而不是控制去重構社會秩序，就是我們必須做出的選擇。所以，在社會治理創新的主題破題之時，我們需要首先終結政府的社會控制導向。而政府能否放棄社會控制的思路，又取決於政府對行政傲慢的根除，只有當政府不再有行政傲慢的心態和行為，才會放棄社會控制。
在多元治理主體並存的條件下，共同開展社會治理的行動必然是合作的。然而，只要在政府中存在著哪怕任何一種形式或任何一種程度的行政傲慢，都會對合作構成巨大的威脅，都會妨礙政府與其他社會治理主體間的合作，即使有了合作的願望，也會因為行政傲慢而受到破壞。因為，行政傲慢必然阻止行動過程中的一切必要的溝通，必然會拒絕信息共享，而這些都恰恰是合作的條件。合作意味著平等關係的確立，合作意味著共同行動凝聚力的生成，合作意味著任何形式的中心邊緣結構的消解，而且，更為重要的是，合作首先意味著主客體結構的消解。這是因為，合作者之間的關係不再是主客體之間的關係，他們在合作行動中都具有充分的主動性。當然，如果把任務即需要解決的問題納入行動系統中，那麼，所要解決的問題是行動的作用對象，這時，可以把合作者與所要解決的問題之間的關係看做是主客體間的關係。然而，所要解決的問題基本上不是以實體性的形式出現的，因而，將其稱為客體是非常勉強的，甚至是不成立的。對主客體的辯證關係而言，在失去了客體的情況下顯然是不可能再有主體的。所以，近代以來在認識論的發展中所形成的主客體分析框架是不適用於理解合作關係的。這一點對於合作關係的建構非常重要，如果認識不到這一點，而是在主客體分析框架中去建構合作關係和思考合作行動方案的話，必然會使合作變味。當我們把後工業化背景下的社會治理轉化為合作治理時，就需要告別主客體二分的思維，就需要在社會管理主體之間尋求平等的行動者關係。對於平等的行動者而言，政府的角色扮演絕不可能凌駕於其他社會管理主體之上，因而，也就不允許任何行政傲慢發生在政府裡面。政府與其他的社會治理行動者之間是一種平等合作的關係，都是合作行動者。
根除行政傲慢，需要在服務型政府的建構中才能達成目標，反過來，根除行政傲慢也是出於服務型政府建設的需要。克羅齊耶認為，官僚制“無法喚起人們潛在的良好意願，因此，它對於環境的適應始終極為緩慢，而且總是代價高昂。
它幾乎完全沒有能力利用在社會之中湧現的諸種創新成果，即使這些成果是其成員通過實驗而獲得的”[25](P95)。這個體系是封閉的，在行為上總是有著自為的特徵，而且總是表現得極度專橫，它一旦有了一個新的想法，就會把整個社會折騰一遍，而對於那些來自於社會中的客觀要求，它卻總是熟視無睹。雖然社會離不開它，而有了它又是一個極大的負擔，特別是在全球化、後工業化這樣一個風險社會中，官僚制的行動緩慢、脫離實際、拒絕創新已經引發了各種各樣的危機。其中，2008年爆發的全球性金融危機就是一個活生生的事例。可是，當這類危機出現了，除了依靠這樣一個政府，又有什麼辦法呢?顯然，如果不在人類社會的歷史性變革中去思考這個問題，是走不出惡性循環的怪圈的。一旦我們在歷史的維度中看政府的體制，答案就非常明確了。那就是，在人類的每一個歷史階段中，都需要一種與這個歷史階段相適應的政府類型，正如農業社會歷史階段中的政府不可能被搬到工業社會的歷史階段中一樣，工業社會的政府類型也不可能原封不動地植入後工業社會的歷史階段之中。在後工業化時代，解決迅速湧現出來的各種各樣的問題以及超越官僚制的構想，都彙集到了一點，那就是建構一種新型的政府服務型政府。在何種意義上建構起了服務型政府，也就在同等意義上實現了社會治理創新，而且，也就建立起了與這個特定歷史階段相適應的社會體制。
參考文獻
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