[ 內容 摘要]本文主要探討這樣一個 問題 ：信息 社會 的到來，將對公共組織帶來什麼樣的挑戰？公共組織又將如何應對這些挑戰？筆者認為，隨著信息社會的到來，信息的分布性和異質性將增加，這將導致公共組織在作出決策時的信息成本和代理成本大大增加。為此，公共組織需要從技術、制度和文化三個途徑來應對這種挑戰，從而適應信息社會的到來。
[關鍵詞]信息；信息不對稱；信息成本；代理成本
Abstract: This paper probes the following question: what challenges will the coming of information society bring to public organizations? How these public organizations should respond? The authors hold that with the coming of information society, the distribution of heterogenEity of information will increase, which , in turn, will increase information cost and agent cost when public organizations are making decisions. Therefore, public organizations should respond to the challenges from technology, institution and culture dimensions.
Key words: information; information asymmetry; information cost; agent cost
隨著信息社會的到來，信息在 經濟 、社會生活中變得日益重要，已成為個人、組織，乃至一個國家在競爭日益激烈的國際環境中生存和 發展 的關鍵因素，已經並將繼續對人類社會發生廣泛而重要的 影響 。對此，各方面的學者均對此進行了 研究 。未來學家和社會學者主要研究信息社會的到來對人類包括生活和生產在內的個人方面的總體影響。[１]經濟學者在宏觀上主要研究信息經濟產業的問題，在微觀上主要研究信息不對稱對經濟行為的影響。[2] 政治 與行政學者也對此進行了研究。其主要視角一是研究信息社會對公共行政的影響如對行政職能、行政組織結構、行政決策、行政信息公開、行政監督、政府績效評估等的廣泛影響，[3]二是研究 網絡 對政治的影響，[4]三是集中研究 電子 政務對政府的影響。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社會對公共組織的影響。但是，上述研究只是探討了信息社會對公共組織的影響的外在表現，而對信息社會影響公共組織發展的內在機理並沒有進行深刻的剖析，這將導致我們對未來公共組織的變化趨勢缺乏一個理性而準確的把握。本文的主要目的就是 分析 信息社會影響公共組織發展的內在機理，在此基礎上探討在信息社會的背景下，公共組織將面臨什麼樣的挑戰？而公共組織又將怎樣應對這些挑戰。
一、信息社會中信息與公共組織的特性
信息社會對公共組織的挑戰主要來自於信息特性的改變，而這又與公共組織的特性緊密相關。
(一)信息社會中信息的特性
1.分布性廣泛。信息的分布性是指信息為不同的信息主體所擁有，即「我們必須使用的背景知識從來不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，經常是相互矛盾的知識片斷，分散地為分開的個人所占有。」分布性主要導源於社會分工。可以說，人類所取得的巨大的進步，都是與分工的發展分不開的。「勞動生產力上最大的增進，以及運用勞動時所表現的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結果。」[6](5)隨著社會的發展，社會分工越來越發達，「漸漸地成為了社會秩序最重要的基礎」。[7](4)公共組織的運行也需要分工，「根據純粹的技術因素，把任務分配給經過專業訓練、在永恆的實踐中繼續增加其經驗的專職人員，在行政中實現勞動分工原則。」[8](350)在信息社會中，社會分工高度發達，每個人都從事不同的工作，每個人也就擁有不同的信息，從而導致分布性增強。
2.異質性增強。信息的異質性是指信息的性質是不一樣的。隨著信息社會的到來，不同信息之間的異質性越來越強，信息與信息之間的差別越來越大。在這種情況下，每個人所擁有的知識，相對於別人而言，都是「特定時間和地點環境下的知識。」誠如哈耶克所言，這種知識對於決策具有非常重要的意義。「考慮這個因素，實際上每個人都比其他人具有某些優勢，因為他具有獨特的信息。這種信息的有用之處僅僅體現在，依賴於該信息的決策將由他做出，還是由他的活躍的合作者做出。」[9](30)哈耶克的知識觀與西蒙(Herbert A. Simon)的有限理性 理論 異曲同工。西蒙認為，在知識具有分布性的情況下，每個人的知識尤其是專門信息都是極其有限的。其深層次含義是，知識具有異質性，由此每個人的信息處理能力也是不一樣的。由於信息異質性的增強，將導致信息的可傳遞性減弱，在傳遞過程中會發生信息內容的改變、模糊或喪失。
(二)信息社會中公共組織的特性
從運行的意義上講，公共組織就是收集、處理、傳遞、儲存信息的場所。馬克斯·韋伯（Max Weber）在提出官僚制時，就特別重視知識在公共組織中的作用。①在公共組織中，「選舉候選人基於技術資格。在最理性的情況下，檢驗標準是保證了技術培訓的測試或文憑證明，或二者兼要。」也就是說，「官僚制的行政管理意味著通過知識進行統治，它的合理性建立在知識的基礎上。」[10](214)因此，從信息的觀點看，尤其是在信息社會的條件下，公共組織的實質就是構建信息流，收集、處理、傳遞和儲存信息。
公共組織運行的主要功能是面對紛繁複雜的社會作出 科學 、合理的決策。而獲得高質量決策的前提是決策權與信息的合理結合，這在 現代 組織中特別重要。西蒙等人認為，決策貫徹管理的全過程，是管理的核心和基礎。而在「後 工業 社會」的當今世界裡，主要問題不是如何有效地組織生產，而是如何進行決策，也就是如何進行信息處理。這就涉及到信息與決策權的結合，也就是信息和權力的轉移。而最優的組織結構能夠在既定的環境與信息成本條件下有效地配置決策權，從而形成一定的信息流結構。[11](72)
二、信息社會對公共組織的挑戰
在信息不對稱的情況下，有兩種基本方式完成信息和決策權的結合。一種是把相關信息傳遞給那些擁有決策權的人；另一種是把決策權配置給擁有相關信息的人。因此，在進行組織設計時，人們會面臨三種基本的選擇。第一，領導在缺少相關信息的情況下做出所有的主要決策。在這種情況下，代理問題是有限的，因而詳細的對代理人的控制系統並非十分緊要。但這樣將導致領導的決策很可能出現失誤。第二，決策者通過各種途徑收集信息，以便做出更優的決策。這一選擇可以提高決策的質量。但是，收集和處理相關信息會耗費大量的資源和時間。第三，領導將決策權力授權給掌握具體信息的下屬。然而，下放權力將引起代理問題的增加。在這種情況下，需要一套嚴密的控制系統。在信息和決策權結合過程中涉及的信息成本和代理成本是公共組織內部配置決策權和構建信息流的依據。也就是說，組織的結構是由信息成本和代理成本決定的。[12](55)
(一)信息成本加大
公共組織的活動建立在信息的基礎上，這就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用於決策的使用成本、儲存成本以及恢復成本等等。[13](72)信息成本是信息與決策權採取哪種結合方式的重要決定因素。公共組織的演化與信息成本息息相關，隨著信息成本的變化進行調整。在某種意義上說，信息成本的變化是組織機構變化的根本原因。在信息分布性和異質性增強的情況下，決策者如果堅持由自己搜集、處理信息作出決策，信息成本必將增加。
(二)代理成本加大
在決策行為中，由利益衝突所導致的成本，通常稱為「代理成本」。「代理成本」是組織所有權結構的決定因素。[14](305-360)代理成本的根源在於管理人員不是公共組織的完全所有者。一方面，當管理者對工作盡了努力時，他可能承擔全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，當他消費額外收益時，他得到全部好處但只承擔一小部分成本。結果，管理者對積極工作不感興趣，而是熱衷於追求額外消費。於是，這兩者之間的差異即為「代理成本」，[15](47)即所謂的「外部問題」。在公共組織中，由於公共組織在本質上是代理組織，所有權幾乎可以忽略，代理成本問題就成為必須花大力氣才能解決的問題。而隨著信息異質性的增加，越來越多的決策者將選擇轉移決策權，而不是自己搜集信息作出決策，這就將導致代理成本增大。 三、公共組織應對信息社會挑戰的途徑
綜合起來，公共組織可以通過三個途徑應對信息不對稱：技術性途徑、制度性途徑以及文化性途徑。技術性途徑主要解決信息成本問題，制度性途徑主要解決代理成本問題，而文化性途徑則通過意識形態解決制度所不能解決的問題。
[關鍵詞]信息；信息不對稱；信息成本；代理成本
Abstract: This paper probes the following question: what challenges will the coming of information society bring to public organizations? How these public organizations should respond? The authors hold that with the coming of information society, the distribution of heterogenEity of information will increase, which , in turn, will increase information cost and agent cost when public organizations are making decisions. Therefore, public organizations should respond to the challenges from technology, institution and culture dimensions.
Key words: information; information asymmetry; information cost; agent cost
隨著信息社會的到來，信息在 經濟 、社會生活中變得日益重要，已成為個人、組織，乃至一個國家在競爭日益激烈的國際環境中生存和 發展 的關鍵因素，已經並將繼續對人類社會發生廣泛而重要的 影響 。對此，各方面的學者均對此進行了 研究 。未來學家和社會學者主要研究信息社會的到來對人類包括生活和生產在內的個人方面的總體影響。[１]經濟學者在宏觀上主要研究信息經濟產業的問題，在微觀上主要研究信息不對稱對經濟行為的影響。[2] 政治 與行政學者也對此進行了研究。其主要視角一是研究信息社會對公共行政的影響如對行政職能、行政組織結構、行政決策、行政信息公開、行政監督、政府績效評估等的廣泛影響，[3]二是研究 網絡 對政治的影響，[4]三是集中研究 電子 政務對政府的影響。[5]以上研究或多或少涉及到了信息社會對公共組織的影響。但是，上述研究只是探討了信息社會對公共組織的影響的外在表現，而對信息社會影響公共組織發展的內在機理並沒有進行深刻的剖析，這將導致我們對未來公共組織的變化趨勢缺乏一個理性而準確的把握。本文的主要目的就是 分析 信息社會影響公共組織發展的內在機理，在此基礎上探討在信息社會的背景下，公共組織將面臨什麼樣的挑戰？而公共組織又將怎樣應對這些挑戰。
一、信息社會中信息與公共組織的特性
信息社會對公共組織的挑戰主要來自於信息特性的改變，而這又與公共組織的特性緊密相關。
(一)信息社會中信息的特性
1.分布性廣泛。信息的分布性是指信息為不同的信息主體所擁有，即「我們必須使用的背景知識從來不是以集中或整合的形式存在，而是以不完全的，經常是相互矛盾的知識片斷，分散地為分開的個人所占有。」分布性主要導源於社會分工。可以說，人類所取得的巨大的進步，都是與分工的發展分不開的。「勞動生產力上最大的增進，以及運用勞動時所表現的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結果。」[6](5)隨著社會的發展，社會分工越來越發達，「漸漸地成為了社會秩序最重要的基礎」。[7](4)公共組織的運行也需要分工，「根據純粹的技術因素，把任務分配給經過專業訓練、在永恆的實踐中繼續增加其經驗的專職人員，在行政中實現勞動分工原則。」[8](350)在信息社會中，社會分工高度發達，每個人都從事不同的工作，每個人也就擁有不同的信息，從而導致分布性增強。
2.異質性增強。信息的異質性是指信息的性質是不一樣的。隨著信息社會的到來，不同信息之間的異質性越來越強，信息與信息之間的差別越來越大。在這種情況下，每個人所擁有的知識，相對於別人而言，都是「特定時間和地點環境下的知識。」誠如哈耶克所言，這種知識對於決策具有非常重要的意義。「考慮這個因素，實際上每個人都比其他人具有某些優勢，因為他具有獨特的信息。這種信息的有用之處僅僅體現在，依賴於該信息的決策將由他做出，還是由他的活躍的合作者做出。」[9](30)哈耶克的知識觀與西蒙(Herbert A. Simon)的有限理性 理論 異曲同工。西蒙認為，在知識具有分布性的情況下，每個人的知識尤其是專門信息都是極其有限的。其深層次含義是，知識具有異質性，由此每個人的信息處理能力也是不一樣的。由於信息異質性的增強，將導致信息的可傳遞性減弱，在傳遞過程中會發生信息內容的改變、模糊或喪失。
(二)信息社會中公共組織的特性
從運行的意義上講，公共組織就是收集、處理、傳遞、儲存信息的場所。馬克斯·韋伯（Max Weber）在提出官僚制時，就特別重視知識在公共組織中的作用。①在公共組織中，「選舉候選人基於技術資格。在最理性的情況下，檢驗標準是保證了技術培訓的測試或文憑證明，或二者兼要。」也就是說，「官僚制的行政管理意味著通過知識進行統治，它的合理性建立在知識的基礎上。」[10](214)因此，從信息的觀點看，尤其是在信息社會的條件下，公共組織的實質就是構建信息流，收集、處理、傳遞和儲存信息。
公共組織運行的主要功能是面對紛繁複雜的社會作出 科學 、合理的決策。而獲得高質量決策的前提是決策權與信息的合理結合，這在 現代 組織中特別重要。西蒙等人認為，決策貫徹管理的全過程，是管理的核心和基礎。而在「後 工業 社會」的當今世界裡，主要問題不是如何有效地組織生產，而是如何進行決策，也就是如何進行信息處理。這就涉及到信息與決策權的結合，也就是信息和權力的轉移。而最優的組織結構能夠在既定的環境與信息成本條件下有效地配置決策權，從而形成一定的信息流結構。[11](72)
二、信息社會對公共組織的挑戰
在信息不對稱的情況下，有兩種基本方式完成信息和決策權的結合。一種是把相關信息傳遞給那些擁有決策權的人；另一種是把決策權配置給擁有相關信息的人。因此，在進行組織設計時，人們會面臨三種基本的選擇。第一，領導在缺少相關信息的情況下做出所有的主要決策。在這種情況下，代理問題是有限的，因而詳細的對代理人的控制系統並非十分緊要。但這樣將導致領導的決策很可能出現失誤。第二，決策者通過各種途徑收集信息，以便做出更優的決策。這一選擇可以提高決策的質量。但是，收集和處理相關信息會耗費大量的資源和時間。第三，領導將決策權力授權給掌握具體信息的下屬。然而，下放權力將引起代理問題的增加。在這種情況下，需要一套嚴密的控制系統。在信息和決策權結合過程中涉及的信息成本和代理成本是公共組織內部配置決策權和構建信息流的依據。也就是說，組織的結構是由信息成本和代理成本決定的。[12](55)
(一)信息成本加大
公共組織的活動建立在信息的基礎上，這就涉及信息成本。信息成本包括了收集成本、交流成本、用於決策的使用成本、儲存成本以及恢復成本等等。[13](72)信息成本是信息與決策權採取哪種結合方式的重要決定因素。公共組織的演化與信息成本息息相關，隨著信息成本的變化進行調整。在某種意義上說，信息成本的變化是組織機構變化的根本原因。在信息分布性和異質性增強的情況下，決策者如果堅持由自己搜集、處理信息作出決策，信息成本必將增加。
(二)代理成本加大
在決策行為中，由利益衝突所導致的成本，通常稱為「代理成本」。「代理成本」是組織所有權結構的決定因素。[14](305-360)代理成本的根源在於管理人員不是公共組織的完全所有者。一方面，當管理者對工作盡了努力時，他可能承擔全部成本而只得到收益的一部分；另一方面，當他消費額外收益時，他得到全部好處但只承擔一小部分成本。結果，管理者對積極工作不感興趣，而是熱衷於追求額外消費。於是，這兩者之間的差異即為「代理成本」，[15](47)即所謂的「外部問題」。在公共組織中，由於公共組織在本質上是代理組織，所有權幾乎可以忽略，代理成本問題就成為必須花大力氣才能解決的問題。而隨著信息異質性的增加，越來越多的決策者將選擇轉移決策權，而不是自己搜集信息作出決策，這就將導致代理成本增大。 三、公共組織應對信息社會挑戰的途徑
綜合起來，公共組織可以通過三個途徑應對信息不對稱：技術性途徑、制度性途徑以及文化性途徑。技術性途徑主要解決信息成本問題，制度性途徑主要解決代理成本問題，而文化性途徑則通過意識形態解決制度所不能解決的問題。
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