小型農田水利工程數量多、分布廣，在抗禦水旱災難、發展糧食生產、改善農民生產生活條件、促進農村經濟和社會發展等方面有著不可替代的作用。長期以來，小型農田水利工程建設與治理一直處於弱勢。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，舊的政策體系被打破，新的政策體系尚未完全建立起來，使得小型農田水利工程建設與治理面臨更多困難和矛盾。近年來，四川省各地圍繞建立新的農田水利政策體系進行了積極探索，取得了一些成效。近日，我們到四川省儀隴縣、大英縣、樂至縣、遊仙區等地進行調查，實地察看了部分已、正和未改造的小型農田水利工程，走訪了部分農民用水戶協會和農戶，先後召開4次座談會，同10餘個縣市區水利局的同志進行了座談交流。現將有關情況報告如下：
一、四川南充等地小型農田水利工程建設與治理的有益做法
四川省山區丘陵面積占全省國土面積的90％，小型農田水利工程數量占全省水利工程總數的99.6％，控制澆灌面積占全省有效澆灌面積的52.3％，小型灌區生產的糧食占全省糧食總產量的40％，加強小型農田水利工程建設與治理，對於確保四川糧食生產具有十分重要的意義。為此，四川省各級高度重視小型農田水利工程建設與治理，尤其2005年以來，他們結合中心財政小型農田水利工程建設專項資金項目的實施，探索形成了各具特色的有益做法，在全國具有學習和借鑑作用。
（一）「競爭立項，招標建設，以獎代補」的南充模式。近年來，南充市各地積極探索小型農田水利工程建設項目治理的有效辦法，逐步形成了「競爭立項，招標建設，以獎代補」的小型農田水利建設組織方式。這種組織方式以「競爭立項」核心，將競爭機制引入小型農田水利工程建設，讓群眾全過程參與，誰的積極性高就先支持誰。如：高坪區堅持小型農田水利工程建設「兩不修」：群眾不同意不支持的不修、群眾不參與的不修，並實行了定工程質量標準、定工程補助標準、將政府補助資金直接補助到工程的「兩定一補」措施；順慶區堅持效益優先原則，在競爭立項中，對群眾積極性高的項目優先支持、用水戶協會健全的村優先支持。這些措施，較好地解決了「一事一議」中存在的「事難議、議難成、成難辦」的問題，有力地推動了小型農田水利工程建設。目前，南充市利用這種組織方式已建成小型農田水利示範村14個。在這些示範村的帶動下，自去年以來，全市已投入資金4634萬元、工日617.3萬個，整治病險水庫37座，新修山平塘79口、石河堰67處、渠道42.8公里，渠道防滲76.2公里，新增蓄水能力172.5萬方，新增有效澆灌面積2.16萬畝。由於乾的都是群眾願意乾的工程，且做到了公開、公正、透明，群眾全過程參與，所有工程都能按時、保質、保量完成，達到了建一處成一處，群眾十分滿足。
（二）「群眾點菜，政府買單」的遂寧模式。「群眾點菜，政府買單」是遂寧市大英縣、船山區等地結合中心財政小型農田水利建設補助專項資金試點項目和新農村示範區建設，探索形成的一種小型農田水利工程建設治理組織方式。其做法是：小型水利工程建設項目由廣大村民提出，通過村、組向鄉鎮提出建設申請，鄉鎮經過篩選匯總後再上報縣（市、區）水行政主管部門。縣（市、區）水行政主管部門再根據規劃和實際情況決定是否實施該項目。假如同意實施，水行政主管部門將委派專業技術人員到建設地點進行調研勘測，確定建設方案並核定工程量，由鄉鎮或村組織實施。工程竣工後，先由鄉鎮進行初步驗收，最後再由縣（市、區）水利和財政部門進行綜合驗收。對通過驗收的項目給予財政補助，補助標準為工程項目實際建設材料費、技工工資總和的40-50％。
2005年，大英縣利用「群眾點菜，政府買單」的組織方式，把中心財政小型農田水利設施建設補助專項資金試點項目選在人民渠灌區通仙鄉和蓬萊鎮的普陀村、洋溪村、登榮村、北斗村、高桐村、餘糧村，共維修和新建渠道30.3公里、山平塘7口、小型建築物25處；完成工程總投資400萬元，其中：中心補助60萬元、省級財政補助100萬元、縣級財政補助40萬元，捆綁使用水保、農開發資金100萬元，項目區群眾投勞投資100萬元；新增蓄水0.8萬方，新增改善澆灌面積1.07萬畝，同時解決了1200人、1360頭牲畜的飲用水問題，產生了較好的經濟效益和社會效益。船山區利用這種組織方式，已基本完成區委、區政府下達的唐家三壩新農村示範區農村水利基礎設施建設任務。「群眾點菜，政府買單」這種組織方式，既充分體現了群眾意願，又保證了工程方案的可行性和科學性，節約了資金。同時，財政補助政策也得到了很好落實，激發了基礎和群眾參與水利建設的積極性。
遂寧等地在小型農田水利「民辦公助」項目實施中，還針對農村青壯勞力外出務工、勞動力難以組織的實際，採取了適當延長工程建設時限、請親戚朋友幫忙「工換工」、以資折勞等措施，較好解決了勞動力不足問題。
（三）「四方合作」的資陽模式。水利「四方合作」機制是資陽市部分地區借鑑畜牧業「六方合作」機制的成功經驗，針對小型水利工程建設資金短缺、治理薄弱的現狀提出，在實踐中探索形成的一種小型水利工程建設治理的組織方式。其基本運作模式是：以市農業擔保公司為紐帶，擔保公司為村、組農田水利基本建設協會或農民用水戶協會擔保，到金融機構貸款，協會利用信貸資金整治、改造小微型水利工程，再將整治改造後的工程按照公開、公平、公正的原則，選擇經營業主，用經營承包費償還貸款，不足部分利用各級財政小型農田水利設施建設專項資金加以補助。水利「四方合作」是農民用水戶協會或農田水利基本建設協會、擔保公司、金融機構、工程承包經營者四方的合作，是各利益主體在政策的引導下，以誠信為基礎、協會為平台、利益為紐帶形成的四方共贏機制，是集金融支持、政策保障、合同承包、風險防範為一體的系統工程。這種新的機制既解決了長期制約小微型農田水利工程建設維修資金短缺的「瓶頸」問題，又同時解決了治理主體缺位的問題，更重要的是較好解決了以往小型水利工程產權制度改革中，普遍存在的「一賣了之」「承包租賃費一花了之」的問題。目前，資陽市燕山區已運用這種新的機制改造山平塘近10口，均取得了較好效果。資陽市水利局擬在進一步完善的基礎上，在全市推廣。
（四）「以用水戶協會為載體，一事一議」的綿陽模式。綿陽市是探索末級渠系建設治理方式，組建農民用水戶協會比較早的地區之一。目前，全市已建成各類農民用水戶協會890個，由協會治理的灌區面積達65萬畝，占全市澆灌面積的20％。綿陽市在小型農田水利工程建設治理中，充分發揮用水戶協會作為村民開展「一事一議」的載體作用，積極引導農民對直接受益的小型農田水利工程投工投勞，有力地促進了小型農田水利工程建設。去年以來，綿陽市各用水戶協會有的在政府財政補助資金的帶動下，有的不等不靠，自發建設，先後完成了一大批小型農田水利工程。梓潼縣臥龍鎮五一農渠用水戶協會充分發揮其核心作用，在遭受嚴重旱災後，通過協會代表大會「一事一議」，人均投工5個、畝平集資50元，對管轄的部分農、毛渠進行節水改造。在市、縣武引灌區治理單位的支持下，用了不到一個月時間，完成農、毛渠節水改造9.6公里，興建計量治理設施5處。遊仙區魏城鎮農民用水戶協會按照群管自治組織原則，由協會牽頭，「一事一議」籌資籌勞，自2004年以來，全鎮共開挖農、毛渠35條115.2公里，硬化農渠36.2公里。都江堰人民渠二處灌區的涪城區金峰、新皂兩個農民用水戶協會發動群眾投工3萬多個、集資140餘萬元，配套建設末級渠系35公里，建設防滲渠24公里，改建閘口98處，新建測流點127個。去年以來，涪城區通過農民用水戶協會開展「一事一議」，籌集資金576萬餘元，維修小型水庫3座，整治塘堰189口，新修渠道130.8公里，維修渠道81.5公里。
接上樓
為進一步推動小型農田水利設施建設治理，提出以下幾點建議：
1、進一步加大對小型農田水利工程投入力度。造成小型農田水利工程老化失修、效益衰減嚴重的主要原因是投入不足。就四川省講，2005年全省用於小型農田水利工程建設的資金是3501.45萬元，其中中心財政補助540萬元，省級財政投入880萬元，市級財政投入160萬元，縣及縣以下財政投入509.31萬元，群眾集資與投勞折資1421.14萬元。這些資金假如平均分配到184個縣市區，一個縣市區還不足20萬元;假如平均分到每處小型農田水利工程或小型水庫灌區，還不足60元和8000元（截止2005年底，四川省有小型農田水利工程627792處，其中小型水庫灌區4856處）。農村基礎設施建設同城市基礎設施建設一樣，都是政府的重要職責。搞不好不僅會影響新農村建設的進程，而且還會影響社會主義和諧社會的構建。從目前情況看，政府在城市基礎設施建設方面的投入，仍然遠遠大於對農村基礎設施建設的投入，重城市輕農村的現象依然存在。各級政府必須把包括小型農田水利工程在內的農村基礎設施納入國民經濟與社會發展規劃，加大投入。對農村水利基礎設施來講，當務之急是在穩定提高大中型灌區續建配套與節水改造以及人飲安全資金的同時，儘快擴大中心小型農田水利工程建設專項資金規模，以引導和帶動地方各級財政和受益農戶的投入，加快小型農田水利設施建設步伐。
2、進一步深化和完善農村水利改革。一是要針對目前小型農田水利工程產權制度改革中出現的新情況、新問題，在廣泛吸收地方小型農田水利工程產權制度改革經驗做法的基礎上，儘快制定一個全國性的指導意見，以推動小型農田水利工程產權制度改革健康深入發展。二是要以構建和完善農民用水戶協會內部治理機制為重點，以行政區域或水利工程為單元，通過對基層水利隊伍的改組、改造、改革和完善，推動農民用水戶協會的不斷建立和發展，加快大中小型灌區治理體制改革步伐。三是不斷深化農村水利改革。當前，農村出現了勞動力大量外出打工、水利工程占地農民要求補償、群眾要求水利政務公開等一系列新情況、新問題，迫切需要我們加強政策研究和制度建設，通過不斷深化農村水利改革，培養典型，示範帶動，逐步解決農村水利發展過程中出現的熱點難點問題。
3、加強基層水利工程治理單位自身能力建設。基層水利工程治理單位自身能力建設是農村水利工作的重要內容。今後的農村水利建設要改變過去只注重工程建設而忽視自身建設的做法，工程建設與基層水管單位自身能力建設要同時審批、同時建設、同時驗收。要進一步調整農村水利資金支出結構，答應部分資金用於包括治理手段、信息網絡、辦公條件等在內的治理單位自身能力建設，以不斷提高基層水管單位服務經濟、社會的能力和水平。
4、加快農田水利立法，從根本上改變小型農田水利設施建設治理薄弱問題。目前，涉水方面的法律法規不少，但針對農田水利工程建設治理的還沒有。儘快制定出台一部關於農田水利方面的法規條例，通過健全法律制度，明確各級政府、社會組織、廣大群眾的責任，建立保障農田水利建設治理的投入機制，建立與社會主義市場經濟要求相適應的治理體制和運行機制，依法建設、治理和使用農田水利工程設施，已成為當務之急。
一、四川南充等地小型農田水利工程建設與治理的有益做法
四川省山區丘陵面積占全省國土面積的90％，小型農田水利工程數量占全省水利工程總數的99.6％，控制澆灌面積占全省有效澆灌面積的52.3％，小型灌區生產的糧食占全省糧食總產量的40％，加強小型農田水利工程建設與治理，對於確保四川糧食生產具有十分重要的意義。為此，四川省各級高度重視小型農田水利工程建設與治理，尤其2005年以來，他們結合中心財政小型農田水利工程建設專項資金項目的實施，探索形成了各具特色的有益做法，在全國具有學習和借鑑作用。
（一）「競爭立項，招標建設，以獎代補」的南充模式。近年來，南充市各地積極探索小型農田水利工程建設項目治理的有效辦法，逐步形成了「競爭立項，招標建設，以獎代補」的小型農田水利建設組織方式。這種組織方式以「競爭立項」核心，將競爭機制引入小型農田水利工程建設，讓群眾全過程參與，誰的積極性高就先支持誰。如：高坪區堅持小型農田水利工程建設「兩不修」：群眾不同意不支持的不修、群眾不參與的不修，並實行了定工程質量標準、定工程補助標準、將政府補助資金直接補助到工程的「兩定一補」措施；順慶區堅持效益優先原則，在競爭立項中，對群眾積極性高的項目優先支持、用水戶協會健全的村優先支持。這些措施，較好地解決了「一事一議」中存在的「事難議、議難成、成難辦」的問題，有力地推動了小型農田水利工程建設。目前，南充市利用這種組織方式已建成小型農田水利示範村14個。在這些示範村的帶動下，自去年以來，全市已投入資金4634萬元、工日617.3萬個，整治病險水庫37座，新修山平塘79口、石河堰67處、渠道42.8公里，渠道防滲76.2公里，新增蓄水能力172.5萬方，新增有效澆灌面積2.16萬畝。由於乾的都是群眾願意乾的工程，且做到了公開、公正、透明，群眾全過程參與，所有工程都能按時、保質、保量完成，達到了建一處成一處，群眾十分滿足。
（二）「群眾點菜，政府買單」的遂寧模式。「群眾點菜，政府買單」是遂寧市大英縣、船山區等地結合中心財政小型農田水利建設補助專項資金試點項目和新農村示範區建設，探索形成的一種小型農田水利工程建設治理組織方式。其做法是：小型水利工程建設項目由廣大村民提出，通過村、組向鄉鎮提出建設申請，鄉鎮經過篩選匯總後再上報縣（市、區）水行政主管部門。縣（市、區）水行政主管部門再根據規劃和實際情況決定是否實施該項目。假如同意實施，水行政主管部門將委派專業技術人員到建設地點進行調研勘測，確定建設方案並核定工程量，由鄉鎮或村組織實施。工程竣工後，先由鄉鎮進行初步驗收，最後再由縣（市、區）水利和財政部門進行綜合驗收。對通過驗收的項目給予財政補助，補助標準為工程項目實際建設材料費、技工工資總和的40-50％。
2005年，大英縣利用「群眾點菜，政府買單」的組織方式，把中心財政小型農田水利設施建設補助專項資金試點項目選在人民渠灌區通仙鄉和蓬萊鎮的普陀村、洋溪村、登榮村、北斗村、高桐村、餘糧村，共維修和新建渠道30.3公里、山平塘7口、小型建築物25處；完成工程總投資400萬元，其中：中心補助60萬元、省級財政補助100萬元、縣級財政補助40萬元，捆綁使用水保、農開發資金100萬元，項目區群眾投勞投資100萬元；新增蓄水0.8萬方，新增改善澆灌面積1.07萬畝，同時解決了1200人、1360頭牲畜的飲用水問題，產生了較好的經濟效益和社會效益。船山區利用這種組織方式，已基本完成區委、區政府下達的唐家三壩新農村示範區農村水利基礎設施建設任務。「群眾點菜，政府買單」這種組織方式，既充分體現了群眾意願，又保證了工程方案的可行性和科學性，節約了資金。同時，財政補助政策也得到了很好落實，激發了基礎和群眾參與水利建設的積極性。
遂寧等地在小型農田水利「民辦公助」項目實施中，還針對農村青壯勞力外出務工、勞動力難以組織的實際，採取了適當延長工程建設時限、請親戚朋友幫忙「工換工」、以資折勞等措施，較好解決了勞動力不足問題。
（三）「四方合作」的資陽模式。水利「四方合作」機制是資陽市部分地區借鑑畜牧業「六方合作」機制的成功經驗，針對小型水利工程建設資金短缺、治理薄弱的現狀提出，在實踐中探索形成的一種小型水利工程建設治理的組織方式。其基本運作模式是：以市農業擔保公司為紐帶，擔保公司為村、組農田水利基本建設協會或農民用水戶協會擔保，到金融機構貸款，協會利用信貸資金整治、改造小微型水利工程，再將整治改造後的工程按照公開、公平、公正的原則，選擇經營業主，用經營承包費償還貸款，不足部分利用各級財政小型農田水利設施建設專項資金加以補助。水利「四方合作」是農民用水戶協會或農田水利基本建設協會、擔保公司、金融機構、工程承包經營者四方的合作，是各利益主體在政策的引導下，以誠信為基礎、協會為平台、利益為紐帶形成的四方共贏機制，是集金融支持、政策保障、合同承包、風險防範為一體的系統工程。這種新的機制既解決了長期制約小微型農田水利工程建設維修資金短缺的「瓶頸」問題，又同時解決了治理主體缺位的問題，更重要的是較好解決了以往小型水利工程產權制度改革中，普遍存在的「一賣了之」「承包租賃費一花了之」的問題。目前，資陽市燕山區已運用這種新的機制改造山平塘近10口，均取得了較好效果。資陽市水利局擬在進一步完善的基礎上，在全市推廣。
（四）「以用水戶協會為載體，一事一議」的綿陽模式。綿陽市是探索末級渠系建設治理方式，組建農民用水戶協會比較早的地區之一。目前，全市已建成各類農民用水戶協會890個，由協會治理的灌區面積達65萬畝，占全市澆灌面積的20％。綿陽市在小型農田水利工程建設治理中，充分發揮用水戶協會作為村民開展「一事一議」的載體作用，積極引導農民對直接受益的小型農田水利工程投工投勞，有力地促進了小型農田水利工程建設。去年以來，綿陽市各用水戶協會有的在政府財政補助資金的帶動下，有的不等不靠，自發建設，先後完成了一大批小型農田水利工程。梓潼縣臥龍鎮五一農渠用水戶協會充分發揮其核心作用，在遭受嚴重旱災後，通過協會代表大會「一事一議」，人均投工5個、畝平集資50元，對管轄的部分農、毛渠進行節水改造。在市、縣武引灌區治理單位的支持下，用了不到一個月時間，完成農、毛渠節水改造9.6公里，興建計量治理設施5處。遊仙區魏城鎮農民用水戶協會按照群管自治組織原則，由協會牽頭，「一事一議」籌資籌勞，自2004年以來，全鎮共開挖農、毛渠35條115.2公里，硬化農渠36.2公里。都江堰人民渠二處灌區的涪城區金峰、新皂兩個農民用水戶協會發動群眾投工3萬多個、集資140餘萬元，配套建設末級渠系35公里，建設防滲渠24公里，改建閘口98處，新建測流點127個。去年以來，涪城區通過農民用水戶協會開展「一事一議」，籌集資金576萬餘元，維修小型水庫3座，整治塘堰189口，新修渠道130.8公里，維修渠道81.5公里。
接上樓
為進一步推動小型農田水利設施建設治理，提出以下幾點建議：
1、進一步加大對小型農田水利工程投入力度。造成小型農田水利工程老化失修、效益衰減嚴重的主要原因是投入不足。就四川省講，2005年全省用於小型農田水利工程建設的資金是3501.45萬元，其中中心財政補助540萬元，省級財政投入880萬元，市級財政投入160萬元，縣及縣以下財政投入509.31萬元，群眾集資與投勞折資1421.14萬元。這些資金假如平均分配到184個縣市區，一個縣市區還不足20萬元;假如平均分到每處小型農田水利工程或小型水庫灌區，還不足60元和8000元（截止2005年底，四川省有小型農田水利工程627792處，其中小型水庫灌區4856處）。農村基礎設施建設同城市基礎設施建設一樣，都是政府的重要職責。搞不好不僅會影響新農村建設的進程，而且還會影響社會主義和諧社會的構建。從目前情況看，政府在城市基礎設施建設方面的投入，仍然遠遠大於對農村基礎設施建設的投入，重城市輕農村的現象依然存在。各級政府必須把包括小型農田水利工程在內的農村基礎設施納入國民經濟與社會發展規劃，加大投入。對農村水利基礎設施來講，當務之急是在穩定提高大中型灌區續建配套與節水改造以及人飲安全資金的同時，儘快擴大中心小型農田水利工程建設專項資金規模，以引導和帶動地方各級財政和受益農戶的投入，加快小型農田水利設施建設步伐。
2、進一步深化和完善農村水利改革。一是要針對目前小型農田水利工程產權制度改革中出現的新情況、新問題，在廣泛吸收地方小型農田水利工程產權制度改革經驗做法的基礎上，儘快制定一個全國性的指導意見，以推動小型農田水利工程產權制度改革健康深入發展。二是要以構建和完善農民用水戶協會內部治理機制為重點，以行政區域或水利工程為單元，通過對基層水利隊伍的改組、改造、改革和完善，推動農民用水戶協會的不斷建立和發展，加快大中小型灌區治理體制改革步伐。三是不斷深化農村水利改革。當前，農村出現了勞動力大量外出打工、水利工程占地農民要求補償、群眾要求水利政務公開等一系列新情況、新問題，迫切需要我們加強政策研究和制度建設，通過不斷深化農村水利改革，培養典型，示範帶動，逐步解決農村水利發展過程中出現的熱點難點問題。
3、加強基層水利工程治理單位自身能力建設。基層水利工程治理單位自身能力建設是農村水利工作的重要內容。今後的農村水利建設要改變過去只注重工程建設而忽視自身建設的做法，工程建設與基層水管單位自身能力建設要同時審批、同時建設、同時驗收。要進一步調整農村水利資金支出結構，答應部分資金用於包括治理手段、信息網絡、辦公條件等在內的治理單位自身能力建設，以不斷提高基層水管單位服務經濟、社會的能力和水平。
4、加快農田水利立法，從根本上改變小型農田水利設施建設治理薄弱問題。目前，涉水方面的法律法規不少，但針對農田水利工程建設治理的還沒有。儘快制定出台一部關於農田水利方面的法規條例，通過健全法律制度，明確各級政府、社會組織、廣大群眾的責任，建立保障農田水利建設治理的投入機制，建立與社會主義市場經濟要求相適應的治理體制和運行機制，依法建設、治理和使用農田水利工程設施，已成為當務之急。
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