新時期公安行政執法中存在問題調研報告
公安機關是國家重要的行政執法部門，在建設社會主義法治國家的進程中負有重大的歷史責任。公安機關執法活動涉及社會生活的方方面面，與公民、法人和其它組織的利益密切相關。筆者就當前公安行政執法中存在的主要問題、成因及對策做一粗淺分析，不妥之處，還請大方之家批評指正：
一、當前行政執法中存在的一些主要問題
一是受經濟利益驅動，濫施罰款和以罰代拘，導致案件降格處理。由於受當地政府財力限制，公安機關辦公、辦案經費不能正常保障，導致一些基層公安機關視治安罰款為一種「創收」，尤其是辦理賭博、**嫖娼、傳播淫穢物品等案件中，辦案人員抓住當事人不願張揚的心理情況，常以罰代拘、以罰代懲。這些做法偏離了立法精神，忽視了社會效益，在群眾中造成了「犯罪犯法可以贖買」的錯覺。
二是個別民警法制觀念淡薄，特權思想嚴重，甚至辦人情案、關係案，執法中隨意性、盲目性較大。有的在辦案中隨意行使裁量權，對於二人以上和共同違法案件，不考慮從輕或從重情節，不進行綜合平衡，處罰畸重畸輕，顯失公正，造成情節輕重與處罰力度的失調；有的隨意扣押、沒收財物，甚至扣押財物而不出具合法的手續，特別是對外來人口違法的案件，暫扣物、暫扣款管理混亂，對贓款贓物、違禁品的沒收不上報審批，自行決定；有的強調形勢或專項鬥爭需要，湊人頭數而隨意「頂格」處罰或降低辦案要求；有的隨意盲目執法，隨意傳審嫌疑人，動不動就給當事人戴手銬罰跪罰站，
甚至動手動腳，造成群眾投訴，執法被動。在執法檢查中，隨意性較大，想檢查就檢查，不注重保護經營者的合法權益，擾民、干擾經營者正常活動的現象突出；有的搞行政不作為，對該發放的許可證、執照卡著不辦，在履行保護公民人身權、財產權的法定職責時，敷衍塞責，引起行政訴訟。
三是行政執法中重實體輕程序較為普遍。這方面的主要表現為：立案重視不夠；告知、聽證程序流於形式的多；留置盤問和傳喚混淆使用，手續不全，超期留置；送達執行重視不夠，剝奪當事人的訴訟權利。如有的濫用罰款或顯失公正處罰，怕送達執行時案件可能要「翻」而不進行送達，有的甚至抓住當事人不願張揚的弱點，達成「君子協議」，裁決前在送達回執空白上讓當事人簽字，以圖省事；證據意識淡薄，對證據不作保全或保全不合法，導致行政訴訟時的被動或敗訴。
四是執法程序不配套，執法手段和措施滯後。一方面，對留置盤問、強制約束、搜查、取締、查封、扣押等強制措施作為查處治安案件的必要手段明確不夠，執行程序和方式沒有統一的規定和法律文書，實踐中往往把刑事案件中的搜查、扣押等手段用於辦理治安案件；另一方面，對行政罰款的強制執行如查封、扣押、拍賣如何辦理程序不明確，實踐中難以操作。特別是隨著執罰分離制度的
實施，此問題將更突出。
五是執法透明度不高。當前公安機關的執法規定、執法程序、執法依據、執法結果、執法紀律、執法監督途徑等規定缺乏公開性，透明度不高，群眾搞不清，缺乏了解，執法監督難，因此而對公安機關公正執法普遍存在疑慮，嚴重影響了警民關係。
二、當前行政執法中存在的一些主要問題成因分析
一是執法者素質不高，法治觀念不強，對依法行政的重要性必要性缺乏正確的認識。個別民警在力戒、執行行政訴訟法、行政處罰法中存在消極情緒，執行不力，工作還是老一套模式；有的認為行政執法規定太嚴，監督太多，工作起來怕擔風險、負責任而在辦案中縮手縮腳，該處罰的不敢處罰，存在著謹慎畏難情緒。客觀上公安行政範圍涉及面廣，近年來新頒布的法律、法規較多，沒有形成完整的行政法規系統，再加上教育工作跟不上，民警一時難以適應日益繁重的執法工作。
二是現有公安體制和警務方式不夠完善。現有的公安後勤保障體系受地方財政的制約，與公安工作、經濟建設不能同步進行，造成執法活動在功利病態中惡性運作。派出所正在實行的一區一警模式，在體現警力下沉、警務前移、便民服務上是一個巨大的進步，但基於警力不足的現狀，客觀上使民警處於單兵作戰狀態，不利於公正執法，不利於治安案件的依法查處和工作效率的提高。
三是執法環境有待改善。執法環境的優劣對嚴格執法有較大的影響。當前，以權壓法、以盲代法、長官意志、「政府」行為、社會上人情世故等因素對執法活動產生很大衝擊，加上公民法律意識的淡薄，妨礙執法現象經常出現，影響了依法行政。
四是執法監督力度不夠，監督制度不健全。現在對公安行政執法監督沒有形成一套完整的制度，社會監督又缺乏必要的形式。而公安內部執法監督由於執法制度不健全，關係未理順，事前監督重視不夠，力度不大，缺乏公開、公示制度；事中監督的內部法制部門在審核時由於照顧方方面面的關係，審核把關不嚴，審核不完全到位，有的甚至流於形式；事後監督由於怕影響公安機關的名譽，一些辦案單位往往主動做當事人撤訴的思想工作，或進行私下協議，結果是變更處 罰，作降格處理了事。另一方面，事後監督的錯案追究責任製得不到完全落實，該追究的責任沒有追究。
三、解決當前行政執法中存在問題的對策探討
一是轉變觀念，提高民警執法水平，適應執法工作需要。法律是靠人來執行，靠人來遵守和維持的。公安行政執法的好壞，最基本最關鍵的因素是公安執法人員的素質。因此，各級公安機關和民警要轉變觀念，切實消除重打擊輕保護、重實體輕程序的傾向，樹立依法行政意識，樹立保護公民民主權利的意識，樹立對法律負責的思想，自覺貫徹依法治國方略，自覺抵制地方保護主義和金錢誘惑，自覺抵制人情風對執法工作的影響、干擾。要堅持實行民警執法資格執證制度，運用脫產、半脫產和傳、幫、帶等方式強化崗位學法，熟悉掌握法律的規定、程序和注意的各個環節，使法制教育、培訓制度化、網絡化，提高民警的執法水平。
二是深化公安改革，改善公安後勤保障體系。針對公安機關面臨警力不足、經費緊張等因素，大膽進行公安體制改革，把機構設置、後勤裝備、科技設施等公安建設納入國家建設的總體規劃，與經濟建設同步發展。實行「利益規避」制度，使執法活動不再包含具有執法主體的自身利益，妥善解決嚴格執法與後勤保障的矛盾，從根本上解決公安資源保障問題。合理配置警力，科學分工，使各警種既職責分明，又互相配合，協同作戰。增強執法效益觀念，充分運用強有力的行政執法手段進行依法行政管理，以推進依法治國的進程。
三是規範行政執法行為，完善執法程序和制度。公安行政執法是公安機關管理國家和社會事務的主要方式，必須有相應的措施和制度來保證。針對當前公安行政執法中的薄弱環節，切實將各項行政執法活動納入規範化、制度化軌道。
1、制定公安行政程序規定，保障行政執法的公正性、公開性和合法性，嚴格規範行政扣押、證據登記保存、查封、取締等制度，並規定相應的執行方式，增強實際操作性，使各項工作有章可循。
2、規範行政處罰的執行方式，制定強制執行的制度，將查封、扣押財物的拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳或申請人民法院強制執行的方式規範化、制度化。
3、加強立案查處工作，規定一般行政案件查結時間，規範接處警制度和工作在立案時明確指明辦案責任人，以杜絕行政案件立案、查處的隨意性及時發現和糾正執法過錯和失職行為。
4、嚴格許可證執照發放、履行保護公民人身權、財產權法定職責的實施細則，嚴格各項辦證制度，從程序上有章可循。
四是加強執法監督，健全執法監督體系。沒有監督的權力，必然導致腐敗。行政執法監督是公安法制建設的重要組成部分，是發展社會主義市場經濟的內在要求，是提高公安機關依法行政水平、廉潔高效的重要途徑。行政執法監督與行政立法、行政執法具有同等重要的位置。為此，公安機關一方面要加強公安內部監督，強化以法制部門為主導，以政工、紀檢、監察、督察、信訪及業務部門為輔助的執法監督隊伍建設，確立執法監督的責任，強化執法監督的手段，逐步實現內部監督的正常化制度化、法律化。實行案件評議考核製法制部門要通過案件審核、行政複議、理賠等形式，敢於監督並善於監督，樹立執法監督權威。加強對調解案件的監督，防止辦理人情案、關係案而漏罰當事人。嚴把審核關，並在監督中提供法律指導和服務，同時加強對不受理、不立案不查處等不作為執法行為的監督。真正把「兩公開一監督」制度落到實處，健全完善公開公示制，推行「陽光作業」，公開辦事內容、辦事程序、辦事紀律、辦事結果和投訴監督途徑，便於群眾了解和監督，提高行政執法透明度，消除產生腐敗的土壤，使各項警務活動和執法行為置於人民群眾的監督之下。
公安機關是國家重要的行政執法部門，在建設社會主義法治國家的進程中負有重大的歷史責任。公安機關執法活動涉及社會生活的方方面面，與公民、法人和其它組織的利益密切相關。筆者就當前公安行政執法中存在的主要問題、成因及對策做一粗淺分析，不妥之處，還請大方之家批評指正：
一、當前行政執法中存在的一些主要問題
一是受經濟利益驅動，濫施罰款和以罰代拘，導致案件降格處理。由於受當地政府財力限制，公安機關辦公、辦案經費不能正常保障，導致一些基層公安機關視治安罰款為一種「創收」，尤其是辦理賭博、**嫖娼、傳播淫穢物品等案件中，辦案人員抓住當事人不願張揚的心理情況，常以罰代拘、以罰代懲。這些做法偏離了立法精神，忽視了社會效益，在群眾中造成了「犯罪犯法可以贖買」的錯覺。
二是個別民警法制觀念淡薄，特權思想嚴重，甚至辦人情案、關係案，執法中隨意性、盲目性較大。有的在辦案中隨意行使裁量權，對於二人以上和共同違法案件，不考慮從輕或從重情節，不進行綜合平衡，處罰畸重畸輕，顯失公正，造成情節輕重與處罰力度的失調；有的隨意扣押、沒收財物，甚至扣押財物而不出具合法的手續，特別是對外來人口違法的案件，暫扣物、暫扣款管理混亂，對贓款贓物、違禁品的沒收不上報審批，自行決定；有的強調形勢或專項鬥爭需要，湊人頭數而隨意「頂格」處罰或降低辦案要求；有的隨意盲目執法，隨意傳審嫌疑人，動不動就給當事人戴手銬罰跪罰站，
甚至動手動腳，造成群眾投訴，執法被動。在執法檢查中，隨意性較大，想檢查就檢查，不注重保護經營者的合法權益，擾民、干擾經營者正常活動的現象突出；有的搞行政不作為，對該發放的許可證、執照卡著不辦，在履行保護公民人身權、財產權的法定職責時，敷衍塞責，引起行政訴訟。
三是行政執法中重實體輕程序較為普遍。這方面的主要表現為：立案重視不夠；告知、聽證程序流於形式的多；留置盤問和傳喚混淆使用，手續不全，超期留置；送達執行重視不夠，剝奪當事人的訴訟權利。如有的濫用罰款或顯失公正處罰，怕送達執行時案件可能要「翻」而不進行送達，有的甚至抓住當事人不願張揚的弱點，達成「君子協議」，裁決前在送達回執空白上讓當事人簽字，以圖省事；證據意識淡薄，對證據不作保全或保全不合法，導致行政訴訟時的被動或敗訴。
四是執法程序不配套，執法手段和措施滯後。一方面，對留置盤問、強制約束、搜查、取締、查封、扣押等強制措施作為查處治安案件的必要手段明確不夠，執行程序和方式沒有統一的規定和法律文書，實踐中往往把刑事案件中的搜查、扣押等手段用於辦理治安案件；另一方面，對行政罰款的強制執行如查封、扣押、拍賣如何辦理程序不明確，實踐中難以操作。特別是隨著執罰分離制度的
實施，此問題將更突出。
五是執法透明度不高。當前公安機關的執法規定、執法程序、執法依據、執法結果、執法紀律、執法監督途徑等規定缺乏公開性，透明度不高，群眾搞不清，缺乏了解，執法監督難，因此而對公安機關公正執法普遍存在疑慮，嚴重影響了警民關係。
二、當前行政執法中存在的一些主要問題成因分析
一是執法者素質不高，法治觀念不強，對依法行政的重要性必要性缺乏正確的認識。個別民警在力戒、執行行政訴訟法、行政處罰法中存在消極情緒，執行不力，工作還是老一套模式；有的認為行政執法規定太嚴，監督太多，工作起來怕擔風險、負責任而在辦案中縮手縮腳，該處罰的不敢處罰，存在著謹慎畏難情緒。客觀上公安行政範圍涉及面廣，近年來新頒布的法律、法規較多，沒有形成完整的行政法規系統，再加上教育工作跟不上，民警一時難以適應日益繁重的執法工作。
二是現有公安體制和警務方式不夠完善。現有的公安後勤保障體系受地方財政的制約，與公安工作、經濟建設不能同步進行，造成執法活動在功利病態中惡性運作。派出所正在實行的一區一警模式，在體現警力下沉、警務前移、便民服務上是一個巨大的進步，但基於警力不足的現狀，客觀上使民警處於單兵作戰狀態，不利於公正執法，不利於治安案件的依法查處和工作效率的提高。
三是執法環境有待改善。執法環境的優劣對嚴格執法有較大的影響。當前，以權壓法、以盲代法、長官意志、「政府」行為、社會上人情世故等因素對執法活動產生很大衝擊，加上公民法律意識的淡薄，妨礙執法現象經常出現，影響了依法行政。
四是執法監督力度不夠，監督制度不健全。現在對公安行政執法監督沒有形成一套完整的制度，社會監督又缺乏必要的形式。而公安內部執法監督由於執法制度不健全，關係未理順，事前監督重視不夠，力度不大，缺乏公開、公示制度；事中監督的內部法制部門在審核時由於照顧方方面面的關係，審核把關不嚴，審核不完全到位，有的甚至流於形式；事後監督由於怕影響公安機關的名譽，一些辦案單位往往主動做當事人撤訴的思想工作，或進行私下協議，結果是變更處 罰，作降格處理了事。另一方面，事後監督的錯案追究責任製得不到完全落實，該追究的責任沒有追究。
三、解決當前行政執法中存在問題的對策探討
一是轉變觀念，提高民警執法水平，適應執法工作需要。法律是靠人來執行，靠人來遵守和維持的。公安行政執法的好壞，最基本最關鍵的因素是公安執法人員的素質。因此，各級公安機關和民警要轉變觀念，切實消除重打擊輕保護、重實體輕程序的傾向，樹立依法行政意識，樹立保護公民民主權利的意識，樹立對法律負責的思想，自覺貫徹依法治國方略，自覺抵制地方保護主義和金錢誘惑，自覺抵制人情風對執法工作的影響、干擾。要堅持實行民警執法資格執證制度，運用脫產、半脫產和傳、幫、帶等方式強化崗位學法，熟悉掌握法律的規定、程序和注意的各個環節，使法制教育、培訓制度化、網絡化，提高民警的執法水平。
二是深化公安改革，改善公安後勤保障體系。針對公安機關面臨警力不足、經費緊張等因素，大膽進行公安體制改革，把機構設置、後勤裝備、科技設施等公安建設納入國家建設的總體規劃，與經濟建設同步發展。實行「利益規避」制度，使執法活動不再包含具有執法主體的自身利益，妥善解決嚴格執法與後勤保障的矛盾，從根本上解決公安資源保障問題。合理配置警力，科學分工，使各警種既職責分明，又互相配合，協同作戰。增強執法效益觀念，充分運用強有力的行政執法手段進行依法行政管理，以推進依法治國的進程。
三是規範行政執法行為，完善執法程序和制度。公安行政執法是公安機關管理國家和社會事務的主要方式，必須有相應的措施和制度來保證。針對當前公安行政執法中的薄弱環節，切實將各項行政執法活動納入規範化、制度化軌道。
1、制定公安行政程序規定，保障行政執法的公正性、公開性和合法性，嚴格規範行政扣押、證據登記保存、查封、取締等制度，並規定相應的執行方式，增強實際操作性，使各項工作有章可循。
2、規範行政處罰的執行方式，制定強制執行的制度，將查封、扣押財物的拍賣或將凍結的存款劃撥抵繳或申請人民法院強制執行的方式規範化、制度化。
3、加強立案查處工作，規定一般行政案件查結時間，規範接處警制度和工作在立案時明確指明辦案責任人，以杜絕行政案件立案、查處的隨意性及時發現和糾正執法過錯和失職行為。
4、嚴格許可證執照發放、履行保護公民人身權、財產權法定職責的實施細則，嚴格各項辦證制度，從程序上有章可循。
四是加強執法監督，健全執法監督體系。沒有監督的權力，必然導致腐敗。行政執法監督是公安法制建設的重要組成部分，是發展社會主義市場經濟的內在要求，是提高公安機關依法行政水平、廉潔高效的重要途徑。行政執法監督與行政立法、行政執法具有同等重要的位置。為此，公安機關一方面要加強公安內部監督，強化以法制部門為主導，以政工、紀檢、監察、督察、信訪及業務部門為輔助的執法監督隊伍建設，確立執法監督的責任，強化執法監督的手段，逐步實現內部監督的正常化制度化、法律化。實行案件評議考核製法制部門要通過案件審核、行政複議、理賠等形式，敢於監督並善於監督，樹立執法監督權威。加強對調解案件的監督，防止辦理人情案、關係案而漏罰當事人。嚴把審核關，並在監督中提供法律指導和服務，同時加強對不受理、不立案不查處等不作為執法行為的監督。真正把「兩公開一監督」制度落到實處，健全完善公開公示制，推行「陽光作業」，公開辦事內容、辦事程序、辦事紀律、辦事結果和投訴監督途徑，便於群眾了解和監督，提高行政執法透明度，消除產生腐敗的土壤，使各項警務活動和執法行為置於人民群眾的監督之下。
收藏