新時期的「三農」問題與解決思路
近幾年，農業、農村和農民問題已成為決策界和學術界普遍關注的熱點，上上下下都在討論「三農」問題，紛紛為其獻計獻策。到底「三農」問題出在哪裡、癥結何在？有什麼辦法能夠解決或緩解它？這是本文要研究的主要內容。 一、「三農」問題的核心與癥結所在 當前在農村社會經濟發展中出現了一系列需要關注和亟待解決的問題。例如，有農民收入問題、稅費負擔問題、勞動力轉移問題、土地市場制度問題、農村金融制度問題、糧食流通體制問題，還有農村市場消費、鄉村基礎設施建設、九年制義務教育、社會基本保障制度以及農民自組織等等問題。乍一看，怎麼會冒出這麼多問題來，使人覺得無從下手。其實，當前農業、農村暴露出的一系列問題，並不是近期才產生的，有許多問題早在20世紀80年代就已出現了，不過那時問題還沒有累積到現在這種嚴重程度。另外，從這些問題之間的關係分析，農業、農村和農民中出現的諸多問題並不是並列關係，也不是在同一時期發生的，其中有許多問題是相互關聯，存在著衍生關係。比如，農民收入問題與稅費負擔、勞動力轉移、土地市場、金融制度就有著直接關係，同時也與糧食流通體制、農村市場消費等密切相關。因此，在陳述「三農」問題時，不能簡單地羅列問題，應該找出事關農業、農村經濟社會發展的重大問題和核心問題來，分析其形成原因，並對症下藥。 我認為，當前「三農」問題集中反映在三個方面：一是農民收入問題，二是農村市場消費問題，三是農村勞動力轉移問題，其他問題要麼是由這三個問題引發出來，要麼與其緊密相聯。目前「三農」問題已經和過去的「三農」問題發生了本質的變化。假如說過去有「三農」問題，在八十年代中期以前，表現在宏觀層面上僅僅是一個農產品供給問題，或者說是食品安全問題；現在三農問題已經從食品安全問題演變成一個以收入、消費和就業為中心的經濟和社會問題。在現階段，歸結起來「三農」問題的核心是農民的生存權和發展權與城市居民的差距越來越大。20世紀90年代以來，中國經濟的繁榮主要表現在城市方面，農村經濟發展要相對落後。同城市相比，農村發展落後首先體現在投資嚴重不足，基礎設施供給明顯滯後。自1998年中央實施積極財政政策以來，雖然中央和各級地方政府向農業和農村投入了大量資金，明顯改善了農村基礎設施的落後狀況。但是，在利用財政資金改善城鄉基礎設施建設上，國家向城市投資多而對農村投資偏少。例如，1998年至20xx年國家連續發行建設國債6600多億元，其中用於農業和農村的資金約為1897億元，占28.7。20xx年，國家又發行國債1400億元，用於農業、農村的資金為445億元，占31.8。就是這2300多億元，還包括了大江大河工程治理、生態環境保護和建設投資等，而這些投資直接受益的是全社會，對拉動農村經濟發展的直接作用並不十分明顯。在國家集中大量資金投向城市基礎設施建設後，使得城市公共品的供給和現代化水平上了好幾個台階。和國外比較，目前我國的城市特別是大中城市的現代化水平並不比已開發國家差，甚至還超過一些國家。可是，由於農村投資少，鄉村道路、人畜飲水、醫療衛生、文化教育和社會保障等公益性事業發展嚴重落後，同城市的差距越拉越大。這裡，如果僅以基礎設施供給狀況衡量城鄉發展水平，那麼當你進入中國的大中城市就好像到了已開發國家，相反當你進入中國的農村又好像到了發展中國家。這種城鄉反差既存在於東部沿海地區，也存在於中西部地區。城鄉投資差距不僅反映在基礎設施建設方面，而且還反映在民間投資方面。在20世紀90年代里，農村集體和個人投資增長也遠遠落後於城市。從1990年到20xx年，城市集體和個人名義投資增長了14.6倍，而農村集體和個人投資僅增長了5.5倍，城市比農村增長速度快1.7倍。農村投資增長慢，經濟發展速度必然也慢，進而農民收入的增長也不會快。1990年到20xx年，農民人均純收入增長了76.9，年均增長4.48，比80年代增長速度（8.4）幾乎慢了一倍。而同期內，城市居民人均可支配收入增長由慢變快，13年里居民收入增長了159.8，年均增長7.6，增速是80年代（4.5）的1.7倍。在這種情況下，城市居民的收入越來越高，與農民的收入差距越來越大。比如，1985年城市居民的可支配收入是農民的1.86倍，1990年為2.2倍，1995年上升到2.71倍，到20xx年高達3.1倍。20xx年，由於農民人均純收入增幅比上年下降了0.5個百分點,而城市居民人均可支配收入同比增長了9，導致城鄉居民收入差距擴大到3.23倍。受收入增長的制約，農民的消費增長也極其緩慢，同城市居民的差距也在拉大。從1993年到20xx年，城市社會消費品零售總額名義上增長了2.58倍，而縣及縣以下僅增長了1.87倍。到20xx年農民人均年消費支出水平是城市居民的1/3，消費差距比80年代擴大了40以上。由於農民消費增長緩慢，農村市場需求明顯偏冷， 導致其在全社會中的市場消費份額出現了萎縮的趨勢。例如，在1990年農村市場消費在全社會中的份額是53.2，1995年降到40，20xx年進一步降到36.7，20xx年又進一步降到35（見下表）。當前，農村投資不足，農民消費增長緩慢，已嚴重影響了國民經濟的發展。因為，在12.92億人口中，有9.37億農民在緊縮投資和壓縮消費，勢必會給啟動內需拉動經濟增長帶來巨大的困難。可以肯定的講，在通貨緊縮的情況下，要想啟動內需首先必須將占全國2/3人口的農民的積極性調動起來，鼓勵他們投資，刺激他們消費，只有這樣中國的經濟增長才會有動力。面對城鄉發展差距，有人提出，目前中國的農村狀況比過去惡化了，農民的生活水平越來越差。這種說法有些偏激，甚至對農村缺乏起碼的了解。從實際情況看，當前農民的收入水平、生活狀況都比過去大大進步了。但是為什麼三農問題又突然變尖銳了呢？關鍵是農民的生存權和發展權與城市居民的差距擴大到了某種限度，給人的感官視角造成了異常刺激，引起了社會部分群體的心理失衡，危及到社會經濟的進一步發展。 1985年以來中國城鄉居民收入、消費比較表年份農民收入 (元)市民收入(元)城鄉比鄉為1農民消費(元)市民消費 (元)城鄉比鄉為1農村市場()1985397.6739.11.86317.4673.22.1256.51990686..31510.22.20538.11278.92.4053.219951577.74280.02.711310.43537.62.7040.020xx2253.46280.22.791670.04998.02.9938.220xx2366.46859.62.901741.05309.92.9937.420xx2475.67702.83.101834.36209.93.2936.720xx2622.08472.03.231943.36510.93.3535.0 因此，我認為「三農」問題集中反映在收入、消費和勞動力轉移方面，核心體現在生存和發展上。那麼是什麼原因引起「三農」問題呢？我認為是由制度和結構造成的，是由我們的制度設計缺陷和結構轉換偏差引起的。 首先從制度看，改革開放以前，國家用計劃經濟、依靠行政力量造就了一個城鄉二元體制（結構），改革開放以後儘管我們對這種制度進行了改革，但是在改革進程和制度安排上偏廢了農村。主要表現在兩個方面： 第一，八十年代中期以後，我們把主要改革精力從農村轉到城市，集中在宏觀經濟體制和國有經濟體制改革方面，對農業、農村的體制改革重視不夠，造成了許多問題積重難返。 第二，農村制度的變遷受到了抑制。列舉四個方面的例子：1、土地不能市場化。城市擴張、修築公路和開發區建設侵占了大量農村土地，這些土地都是以低價強制性從農民手中徵用的，造成巨額土地收益流失。2、民間金融機構發展受到限制，基金會撤銷，民間借貸不合法，造成農村金融從資金總量和機構雙重供給不足，使農民長期陷入貸款難的境地。3、糧食流通體制市場化改革滯後，限制非國有的市場主體進入糧食收購領域。4、城鄉財稅體制改革滯後，形成財權和事權不對稱，造成越是基層政府財權越小、事權越大，這引起基層政府向企業和農民亂收費，加重農民負擔。 再從結構演變方面分析。結構轉換是一個國家經濟發展的根本，經濟發展到一定階段之後，結構轉換會刺激經濟增長，但是國家在九十年代以後的結構轉換對農業、農村和農民是不利的。為什麼？一方面，工業的過度擴張，導致了非農產業在大量抽取農業、農村資源的同時，排斥大量勞動力進入，造成農民占有的資源和財富份額下降。另一方面，受結構轉換的影響，財富過度向城市集中，強化了城鄉二元結構矛盾。因此可以講，當前我國城鄉居民在生存權和發展權方面的差距擴大趨勢，既是由市場經濟變化引起的，也是由於一些宏觀政策不當和制度安排偏差造成的。 二、解決「三農」問題的主要途徑 解決或緩解「三農」問題的出路在什麼地方？首先要強調一點是，目前社會上不應該用過激的言論，也不能用過激的辦法來解決「三農」問題，因為三農問題是由歷史造成的，並在歷次體制變動中不斷累計起來。面對這些問題，我們企圖想讓一屆或兩屆政府來徹底解決這些問題是完全不可能的，不能操之過急，只能重點突破，如果社會上一些人總用一些偏激的言論、並提出一些異想天開的解決辦法，對解決三農問題毫無益處。最近有人講，解決三農問題關鍵是要使政權退出農村，我認為這是一種極為幼稚的想法。因為在市場經濟情況下，農民是弱勢群體，如果我們的政權退出農村，這些弱勢的群體誰來保護，農村的公共品由誰來提供，農村貧困問題由誰來解決。從世界已開發國家和發展中國家的經驗看，保護農民的生存權和發展權，幫助陷入困境的農民，並向農村提供公共品，都是政府在農村的責任。很顯然，如果讓政府退出農村，這些能產生很大外部性的公共事業會立即出現供給缺位。另外，還有人講解決「三農」問題主要在「三農之外」，我覺得這有一定的道理，但是不全面。因為他把三農的長遠問題和近期的問題混淆在一起了，我們不能把寄託於長遠的戰略手段放到現在來解決三農問題。所以最後我的結論是，解決三農問題既要在三農之外，也要在三農之內，既要在近期也要在長期。 我認為在「三農之外」解決「三農」問題，有以下幾個問題需要考慮： 首先「在三農之外」，我們的改革和政策目標是什麼？我覺得核心是要實行向城鄉一體化的制度過渡，將來我國解決三農問題的目標是要把城市和農村、政治和社會納入一體化的進程。為了實現這個目標，無論是長期還是近期關鍵是要解決農村勞動力的轉移問題，圍繞這個問題進行人口戶籍政策、就業政策、社會保障制度和財稅政策（包括農村稅費制度）的改革。這裡，有兩點需要強調：第一點是農村稅費，目前的農村稅費改革不是最終目標，它是一種過渡方案，最終應該實行「城鄉一體化的稅收制度」，所以儘管目前農村的稅費改革有進步，但是它的稅制結構設計還是不合理的，仍然是一種歧視性的政策，這種歧視性政策從長遠看是要消除的。 第二是土地市場開放問題。現在土地基本上沒有市場而言，一級市場由國家控制，二級市場農民不許進入，農民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。改革開放以後，我國為什麼會發展這麼快，發展成本會這麼低，關鍵就在於農民有一塊地。土地是農民生存的最後一道防線，也是我國社會經濟發展的一個穩定器，大量農村剩餘勞動力之所以在就業不充分的條件下，還能穩定在農村，就是因為農民還有一小塊土地。今後，如果說土地市場還不改革，還是由國家用低價強制購買土地，農民得不到應有的補償，中國的耕地就會大量、迅速地減少，我國的食品安全不但失去了可靠保障，而且農民還造反的，這會直接干擾我國社會經濟的進一步發展。 第三是「城市化」道路選擇問題。目前我們的城市化道路走了一條不符合中國的道路，為什麼？一是現有的城市發展是「關起門來搞城市化」，把農民關在城外，自己在城內搞現代化，這是為城市居民「錦上添花」，而不是搞農村「人口城市化」。二是我們在城市化道路上搞「天女散花」，強調大力發展小城鎮，錯誤地認為「小城鎮，大戰略」，能解決農村剩餘勞動力的大問題。這是一種不符合國情的戰略選擇，實際上這是一種「進廠不進城、離土不離鄉」傳統觀念的延續，它實質上就是不願意讓農民進大中城市，不許他們分享大中城市積累的文明成果。從國情來看，中國若要遍地都去發展小城鎮，總有一天我國會沒有土地可耕，我國的城市化不能仿效美國模式，因為美國的土地資源要比我國豐富得多，而日本的城市化模式值得我們學習，他們的土地、水資源稀缺，人口密集，我國應該與日本一樣，走「資源節約型」的城市化道路，這樣可以節約土地、水資源和能源，並能集中使用城市公共設施。 在外部進行改革的同時，農業內部也要進行改革。在世界任何國家，最終農民群體不可能變成零，工業化後仍會有一部分農民留在農村，政府要關注這部分人口的生存和發展問題。怎麼關注？近期有幾個問題需要研究解決： 第一，對農民的收入要採取直接的支持政策。我國目前對農民的支持政策不應放在是產量的支持方面，而應是對農民的收入進行支持。有人說對農民支持要間接支持，有人說要直接支持，我認為目前間接支持和直接支持都要搞，但是要有重點。有人講不能對農民進行直接補貼，因為我國財政能力有限，不可能以少數人補貼多數人。我認為這有兩個誤區需要澄清：一是以現行的體制，我們總搞間接補貼能不能堅持下去？因為我們過去對糧食採取的就是一種間接補貼，最後導致的結果就是越改補貼越多，20xx年補貼700多億，連續幾年來我們對糧食的補貼超過三千億，這種間接補貼會造成低效益，引起腐敗，農民損失大，支付成本高。二是中國現在實際上需要進行直接補貼的不是多數人而是少數人。我國目前用於農、林、牧、漁四大業的勞動力是31991萬人，看上去很多，但是我們實際算一下，真正用於種植業的勞動力目前不到兩個億，這兩個億如果剝離了一些東部沿海地區，僅剩一些農業主產區，實際需要補貼的就是一億人左右。在12.92億人中，我國補貼政策的目標鎖定1億人。因此「我國是以少數人補貼多數人」是個錯誤的概念，真正要補的實際是少數人，如果進行直接補貼我們還是有能力的。 第二，糧食流通體制改革。近期的糧食流通體制改革必須堅持市場化的方向，加快改革步伐。總體改革思路應該是，糧食主產區的購銷要徹底放開，國家的儲備糧數量要控制在合理安全界線內，國有糧食企業要走市場化的改革之路，對糧農的保護和補貼要與國有糧食企業劃斷，堅持採取直接的補貼辦法。 第三，農村金融改革。目前，我國推行的農村金融體制改革力度不夠，範圍太小，效果也沒有農村稅費改革那麼大。今後，改革的思路就是要在進一步對外開放的條件下，沿著金融市場化方向，設計農村金融體制改革方案，從金融市場主體和資金規模上都增加對「三農」的供給，用一種平等觀念對待農民，讓他們能和城裡人一樣有權利獲得自身發展所需要的資金。我認為想靠現有的金融體系來解決農民貸款難問題根本沒有可能，必須通過改革發育新的金融組織。 第四，土地產權制度改革。土地制度和土地市場是聯繫在一起的。下一步在土地方面應該優先實行土地市場化，要把土地作為真正的商品進行交易，讓土地變成商品，讓土地的所有權真正歸還於集體所有，不要再讓一些城市人和一些中介商來非法剝奪農民。目前有人講土地要私有化，我覺得目前提土地私有化不合適宜，不符合當前中國的國情。當前土地產權制度最重要的問題是農民應該有物權，農民用土地可以進行抵押，進行投資，要把農民現在的使用權變成一種准商品，這是一個核心問題。現在強調對土地所有權進行徹底改革的條件還不成熟，什麼時候能成熟？我覺得城市化水平達到60％以後，再來考慮土地的產權制度改革才算合適，1993年的中央11號文件強調三十年不變，這裡面有深刻的理論含義和制度背景，它充分考慮了中國經濟體制改革和結構轉換所需要的時間區段。現在不宜過早的搞土地產權制度改革，應該在立法上、在土地是商品等方面多考慮些改革辦法。當前在土地市場制度建設有以下幾個問題要儘快解決：一是對經營性用地要實行徹底的市場招標出讓制度，土地出讓價格由市場供求決定。二是對於公益性用地，雖然目前只能按照協議出讓辦法從農民征地，但是徵用價格原則上應以市場價格為標準，如果在征地過程中不能按照市場價格補償農民損失的，就必須妥善安置失地農民，並為他們提供最基本的社會保障。三是通過制度安排要將土地轉讓的大部分收益歸農民所有。為了確保土地流轉的大部分收益歸農民所有，建議在農村成立土地財產委員會，委員會由農民選舉產生，其職責是代表農民對集體土地出讓行使決策權，並決定土地補償金的使用方向，監督出讓土地補償金的分配。根據需要，農村土地財產委員會可以是長期固定的農民組織，也可以是臨時性質的組織，不管是固定還是臨時組織，都必須以保護農民土地權益為宗旨，以民主決策為原則，公正公平地為農民服務。 第五，農村公共品供給。目前，政府為農村提供公共品不是一種「恩賜」行為，而是一種責任。農民跟市民一樣有發展權，有生存權，政府應該承擔起最起碼的公共品的供給，而不應該形成現在的「公共」財政只對城市人而不對農民提供公共品，或者只對農民提供少量公共品補貼的局面。公共財政要把公共品真正公平的分攤於城市和農村，現在到了應該用中央財政大幅度增加對農村公共品投入的時候了。今年中央政府調整國債使用結構，以數百億元的規模增加了對三農的資金投入，這是非常英明正確的，可以想見，這樣堅持投下去城鄉發展差距會越來越小，總有一天還會將這種差距消除掉。 最後，農民要有自己的組織。農民作為弱勢群體不但要有政府來保護，有法律來保護，而且要由自己來保護。農民居住分散和生產活動不集中，這種無組織狀態是他們在同非農產業進行交易和談判中地位低下的重要原因。必須讓農民組織聯合起來，形成一個有影響的利益團體，引導和支持他們參與社會政治活動，參與國家決策，反映他們的利益要求。當前，我國農村合作組織是由三類組成的，第一類是在改革以前建立的供銷合作社和信用合作社。這兩類合作社具有上下垂直性質，受中央政府的控制和管理，帶有較濃厚的官辦色彩。第二類是鄉（鎮）村社區合作經濟組織。這些合作組織是人民公社解體後，原人民公社的經濟職能轉移由社區合作組織承擔。此類合作組織大多依賴於鄉鎮政府和村委會，並行使基層政權一部分經濟管理職能。第三類是改革開放以後新發育起來的合作經濟組織。這是農民和其他經營者根據經濟發展需要，以市場為導向，按照合作制原則自發建立起來的，這類合作經濟組織都採取了自願參加、共同經營、民主管理和收益返還的組織經營形式，他們在名稱上也豐富多彩，有農村股份合作社、專業合作社、專業技術協會，也有農業服務公司（中心）等。從多年的實踐考察，在三類合作經濟組織中，最受農民歡迎、最有旺盛生命力的是第三類合作經濟組織。今後，要發展和培育農村合作經濟組織，需要解決以下兩大問題：第一，目前我國還沒有合作組織的立法，各類合作社的權益得不到保障，也無法享受到政策優惠；第二，合作經濟組織總量不少，但結構性矛盾突出。一方面數以萬計的供銷社、信用社和社區合作組織，因體制落後、官氣太重，難以為「三農」有效服務；另一方面新發育的合作經濟組織又因數量少而滿足不了「三農」的需要。同時，農民急切需要的農產品購銷合作組織發展也嚴重不足。 面對上述兩大問題，首先，應加強合作社的立法建設，借鑑英國、美國、加拿大和泰國等已開發國家和發展中國家在合作組織立法上的經驗，為農村合作經濟組織的發展提供一個健全的法律制度環境；其次，要大力支持民間合作經濟組織的發展，特別是要扶持由農民自發建立起來的農產品購銷合作組織，從財政、稅收以及金融等政策上給予優惠。支持農民發展自己的合作經濟組織，政府應重視其經濟要求，堅持自願、民主、互利的原則，讓合作經濟組織自我發展，切忌拔苗助長，防止用行政手段「歸大堆」，導致合作組織發展太多、太濫，並出現行政化傾向；再次，要加快對第一、二類合作經濟組織的改造步伐，解決合作社由內部人控制和只為少數人牟利的問題，進一步明晰產權，按照合作制的原則，將其改造成真正意義上合作經濟組織，由農民自己管理經營，為「三農」服務。
近幾年，農業、農村和農民問題已成為決策界和學術界普遍關注的熱點，上上下下都在討論「三農」問題，紛紛為其獻計獻策。到底「三農」問題出在哪裡、癥結何在？有什麼辦法能夠解決或緩解它？這是本文要研究的主要內容。 一、「三農」問題的核心與癥結所在 當前在農村社會經濟發展中出現了一系列需要關注和亟待解決的問題。例如，有農民收入問題、稅費負擔問題、勞動力轉移問題、土地市場制度問題、農村金融制度問題、糧食流通體制問題，還有農村市場消費、鄉村基礎設施建設、九年制義務教育、社會基本保障制度以及農民自組織等等問題。乍一看，怎麼會冒出這麼多問題來，使人覺得無從下手。其實，當前農業、農村暴露出的一系列問題，並不是近期才產生的，有許多問題早在20世紀80年代就已出現了，不過那時問題還沒有累積到現在這種嚴重程度。另外，從這些問題之間的關係分析，農業、農村和農民中出現的諸多問題並不是並列關係，也不是在同一時期發生的，其中有許多問題是相互關聯，存在著衍生關係。比如，農民收入問題與稅費負擔、勞動力轉移、土地市場、金融制度就有著直接關係，同時也與糧食流通體制、農村市場消費等密切相關。因此，在陳述「三農」問題時，不能簡單地羅列問題，應該找出事關農業、農村經濟社會發展的重大問題和核心問題來，分析其形成原因，並對症下藥。 我認為，當前「三農」問題集中反映在三個方面：一是農民收入問題，二是農村市場消費問題，三是農村勞動力轉移問題，其他問題要麼是由這三個問題引發出來，要麼與其緊密相聯。目前「三農」問題已經和過去的「三農」問題發生了本質的變化。假如說過去有「三農」問題，在八十年代中期以前，表現在宏觀層面上僅僅是一個農產品供給問題，或者說是食品安全問題；現在三農問題已經從食品安全問題演變成一個以收入、消費和就業為中心的經濟和社會問題。在現階段，歸結起來「三農」問題的核心是農民的生存權和發展權與城市居民的差距越來越大。20世紀90年代以來，中國經濟的繁榮主要表現在城市方面，農村經濟發展要相對落後。同城市相比，農村發展落後首先體現在投資嚴重不足，基礎設施供給明顯滯後。自1998年中央實施積極財政政策以來，雖然中央和各級地方政府向農業和農村投入了大量資金，明顯改善了農村基礎設施的落後狀況。但是，在利用財政資金改善城鄉基礎設施建設上，國家向城市投資多而對農村投資偏少。例如，1998年至20xx年國家連續發行建設國債6600多億元，其中用於農業和農村的資金約為1897億元，占28.7。20xx年，國家又發行國債1400億元，用於農業、農村的資金為445億元，占31.8。就是這2300多億元，還包括了大江大河工程治理、生態環境保護和建設投資等，而這些投資直接受益的是全社會，對拉動農村經濟發展的直接作用並不十分明顯。在國家集中大量資金投向城市基礎設施建設後，使得城市公共品的供給和現代化水平上了好幾個台階。和國外比較，目前我國的城市特別是大中城市的現代化水平並不比已開發國家差，甚至還超過一些國家。可是，由於農村投資少，鄉村道路、人畜飲水、醫療衛生、文化教育和社會保障等公益性事業發展嚴重落後，同城市的差距越拉越大。這裡，如果僅以基礎設施供給狀況衡量城鄉發展水平，那麼當你進入中國的大中城市就好像到了已開發國家，相反當你進入中國的農村又好像到了發展中國家。這種城鄉反差既存在於東部沿海地區，也存在於中西部地區。城鄉投資差距不僅反映在基礎設施建設方面，而且還反映在民間投資方面。在20世紀90年代里，農村集體和個人投資增長也遠遠落後於城市。從1990年到20xx年，城市集體和個人名義投資增長了14.6倍，而農村集體和個人投資僅增長了5.5倍，城市比農村增長速度快1.7倍。農村投資增長慢，經濟發展速度必然也慢，進而農民收入的增長也不會快。1990年到20xx年，農民人均純收入增長了76.9，年均增長4.48，比80年代增長速度（8.4）幾乎慢了一倍。而同期內，城市居民人均可支配收入增長由慢變快，13年里居民收入增長了159.8，年均增長7.6，增速是80年代（4.5）的1.7倍。在這種情況下，城市居民的收入越來越高，與農民的收入差距越來越大。比如，1985年城市居民的可支配收入是農民的1.86倍，1990年為2.2倍，1995年上升到2.71倍，到20xx年高達3.1倍。20xx年，由於農民人均純收入增幅比上年下降了0.5個百分點,而城市居民人均可支配收入同比增長了9，導致城鄉居民收入差距擴大到3.23倍。受收入增長的制約，農民的消費增長也極其緩慢，同城市居民的差距也在拉大。從1993年到20xx年，城市社會消費品零售總額名義上增長了2.58倍，而縣及縣以下僅增長了1.87倍。到20xx年農民人均年消費支出水平是城市居民的1/3，消費差距比80年代擴大了40以上。由於農民消費增長緩慢，農村市場需求明顯偏冷， 導致其在全社會中的市場消費份額出現了萎縮的趨勢。例如，在1990年農村市場消費在全社會中的份額是53.2，1995年降到40，20xx年進一步降到36.7，20xx年又進一步降到35（見下表）。當前，農村投資不足，農民消費增長緩慢，已嚴重影響了國民經濟的發展。因為，在12.92億人口中，有9.37億農民在緊縮投資和壓縮消費，勢必會給啟動內需拉動經濟增長帶來巨大的困難。可以肯定的講，在通貨緊縮的情況下，要想啟動內需首先必須將占全國2/3人口的農民的積極性調動起來，鼓勵他們投資，刺激他們消費，只有這樣中國的經濟增長才會有動力。面對城鄉發展差距，有人提出，目前中國的農村狀況比過去惡化了，農民的生活水平越來越差。這種說法有些偏激，甚至對農村缺乏起碼的了解。從實際情況看，當前農民的收入水平、生活狀況都比過去大大進步了。但是為什麼三農問題又突然變尖銳了呢？關鍵是農民的生存權和發展權與城市居民的差距擴大到了某種限度，給人的感官視角造成了異常刺激，引起了社會部分群體的心理失衡，危及到社會經濟的進一步發展。 1985年以來中國城鄉居民收入、消費比較表年份農民收入 (元)市民收入(元)城鄉比鄉為1農民消費(元)市民消費 (元)城鄉比鄉為1農村市場()1985397.6739.11.86317.4673.22.1256.51990686..31510.22.20538.11278.92.4053.219951577.74280.02.711310.43537.62.7040.020xx2253.46280.22.791670.04998.02.9938.220xx2366.46859.62.901741.05309.92.9937.420xx2475.67702.83.101834.36209.93.2936.720xx2622.08472.03.231943.36510.93.3535.0 因此，我認為「三農」問題集中反映在收入、消費和勞動力轉移方面，核心體現在生存和發展上。那麼是什麼原因引起「三農」問題呢？我認為是由制度和結構造成的，是由我們的制度設計缺陷和結構轉換偏差引起的。 首先從制度看，改革開放以前，國家用計劃經濟、依靠行政力量造就了一個城鄉二元體制（結構），改革開放以後儘管我們對這種制度進行了改革，但是在改革進程和制度安排上偏廢了農村。主要表現在兩個方面： 第一，八十年代中期以後，我們把主要改革精力從農村轉到城市，集中在宏觀經濟體制和國有經濟體制改革方面，對農業、農村的體制改革重視不夠，造成了許多問題積重難返。 第二，農村制度的變遷受到了抑制。列舉四個方面的例子：1、土地不能市場化。城市擴張、修築公路和開發區建設侵占了大量農村土地，這些土地都是以低價強制性從農民手中徵用的，造成巨額土地收益流失。2、民間金融機構發展受到限制，基金會撤銷，民間借貸不合法，造成農村金融從資金總量和機構雙重供給不足，使農民長期陷入貸款難的境地。3、糧食流通體制市場化改革滯後，限制非國有的市場主體進入糧食收購領域。4、城鄉財稅體制改革滯後，形成財權和事權不對稱，造成越是基層政府財權越小、事權越大，這引起基層政府向企業和農民亂收費，加重農民負擔。 再從結構演變方面分析。結構轉換是一個國家經濟發展的根本，經濟發展到一定階段之後，結構轉換會刺激經濟增長，但是國家在九十年代以後的結構轉換對農業、農村和農民是不利的。為什麼？一方面，工業的過度擴張，導致了非農產業在大量抽取農業、農村資源的同時，排斥大量勞動力進入，造成農民占有的資源和財富份額下降。另一方面，受結構轉換的影響，財富過度向城市集中，強化了城鄉二元結構矛盾。因此可以講，當前我國城鄉居民在生存權和發展權方面的差距擴大趨勢，既是由市場經濟變化引起的，也是由於一些宏觀政策不當和制度安排偏差造成的。 二、解決「三農」問題的主要途徑 解決或緩解「三農」問題的出路在什麼地方？首先要強調一點是，目前社會上不應該用過激的言論，也不能用過激的辦法來解決「三農」問題，因為三農問題是由歷史造成的，並在歷次體制變動中不斷累計起來。面對這些問題，我們企圖想讓一屆或兩屆政府來徹底解決這些問題是完全不可能的，不能操之過急，只能重點突破，如果社會上一些人總用一些偏激的言論、並提出一些異想天開的解決辦法，對解決三農問題毫無益處。最近有人講，解決三農問題關鍵是要使政權退出農村，我認為這是一種極為幼稚的想法。因為在市場經濟情況下，農民是弱勢群體，如果我們的政權退出農村，這些弱勢的群體誰來保護，農村的公共品由誰來提供，農村貧困問題由誰來解決。從世界已開發國家和發展中國家的經驗看，保護農民的生存權和發展權，幫助陷入困境的農民，並向農村提供公共品，都是政府在農村的責任。很顯然，如果讓政府退出農村，這些能產生很大外部性的公共事業會立即出現供給缺位。另外，還有人講解決「三農」問題主要在「三農之外」，我覺得這有一定的道理，但是不全面。因為他把三農的長遠問題和近期的問題混淆在一起了，我們不能把寄託於長遠的戰略手段放到現在來解決三農問題。所以最後我的結論是，解決三農問題既要在三農之外，也要在三農之內，既要在近期也要在長期。 我認為在「三農之外」解決「三農」問題，有以下幾個問題需要考慮： 首先「在三農之外」，我們的改革和政策目標是什麼？我覺得核心是要實行向城鄉一體化的制度過渡，將來我國解決三農問題的目標是要把城市和農村、政治和社會納入一體化的進程。為了實現這個目標，無論是長期還是近期關鍵是要解決農村勞動力的轉移問題，圍繞這個問題進行人口戶籍政策、就業政策、社會保障制度和財稅政策（包括農村稅費制度）的改革。這裡，有兩點需要強調：第一點是農村稅費，目前的農村稅費改革不是最終目標，它是一種過渡方案，最終應該實行「城鄉一體化的稅收制度」，所以儘管目前農村的稅費改革有進步，但是它的稅制結構設計還是不合理的，仍然是一種歧視性的政策，這種歧視性政策從長遠看是要消除的。 第二是土地市場開放問題。現在土地基本上沒有市場而言，一級市場由國家控制，二級市場農民不許進入，農民在土地交易中始終處在被剝奪的地位。改革開放以後，我國為什麼會發展這麼快，發展成本會這麼低，關鍵就在於農民有一塊地。土地是農民生存的最後一道防線，也是我國社會經濟發展的一個穩定器，大量農村剩餘勞動力之所以在就業不充分的條件下，還能穩定在農村，就是因為農民還有一小塊土地。今後，如果說土地市場還不改革，還是由國家用低價強制購買土地，農民得不到應有的補償，中國的耕地就會大量、迅速地減少，我國的食品安全不但失去了可靠保障，而且農民還造反的，這會直接干擾我國社會經濟的進一步發展。 第三是「城市化」道路選擇問題。目前我們的城市化道路走了一條不符合中國的道路，為什麼？一是現有的城市發展是「關起門來搞城市化」，把農民關在城外，自己在城內搞現代化，這是為城市居民「錦上添花」，而不是搞農村「人口城市化」。二是我們在城市化道路上搞「天女散花」，強調大力發展小城鎮，錯誤地認為「小城鎮，大戰略」，能解決農村剩餘勞動力的大問題。這是一種不符合國情的戰略選擇，實際上這是一種「進廠不進城、離土不離鄉」傳統觀念的延續，它實質上就是不願意讓農民進大中城市，不許他們分享大中城市積累的文明成果。從國情來看，中國若要遍地都去發展小城鎮，總有一天我國會沒有土地可耕，我國的城市化不能仿效美國模式，因為美國的土地資源要比我國豐富得多，而日本的城市化模式值得我們學習，他們的土地、水資源稀缺，人口密集，我國應該與日本一樣，走「資源節約型」的城市化道路，這樣可以節約土地、水資源和能源，並能集中使用城市公共設施。 在外部進行改革的同時，農業內部也要進行改革。在世界任何國家，最終農民群體不可能變成零，工業化後仍會有一部分農民留在農村，政府要關注這部分人口的生存和發展問題。怎麼關注？近期有幾個問題需要研究解決： 第一，對農民的收入要採取直接的支持政策。我國目前對農民的支持政策不應放在是產量的支持方面，而應是對農民的收入進行支持。有人說對農民支持要間接支持，有人說要直接支持，我認為目前間接支持和直接支持都要搞，但是要有重點。有人講不能對農民進行直接補貼，因為我國財政能力有限，不可能以少數人補貼多數人。我認為這有兩個誤區需要澄清：一是以現行的體制，我們總搞間接補貼能不能堅持下去？因為我們過去對糧食採取的就是一種間接補貼，最後導致的結果就是越改補貼越多，20xx年補貼700多億，連續幾年來我們對糧食的補貼超過三千億，這種間接補貼會造成低效益，引起腐敗，農民損失大，支付成本高。二是中國現在實際上需要進行直接補貼的不是多數人而是少數人。我國目前用於農、林、牧、漁四大業的勞動力是31991萬人，看上去很多，但是我們實際算一下，真正用於種植業的勞動力目前不到兩個億，這兩個億如果剝離了一些東部沿海地區，僅剩一些農業主產區，實際需要補貼的就是一億人左右。在12.92億人中，我國補貼政策的目標鎖定1億人。因此「我國是以少數人補貼多數人」是個錯誤的概念，真正要補的實際是少數人，如果進行直接補貼我們還是有能力的。 第二，糧食流通體制改革。近期的糧食流通體制改革必須堅持市場化的方向，加快改革步伐。總體改革思路應該是，糧食主產區的購銷要徹底放開，國家的儲備糧數量要控制在合理安全界線內，國有糧食企業要走市場化的改革之路，對糧農的保護和補貼要與國有糧食企業劃斷，堅持採取直接的補貼辦法。 第三，農村金融改革。目前，我國推行的農村金融體制改革力度不夠，範圍太小，效果也沒有農村稅費改革那麼大。今後，改革的思路就是要在進一步對外開放的條件下，沿著金融市場化方向，設計農村金融體制改革方案，從金融市場主體和資金規模上都增加對「三農」的供給，用一種平等觀念對待農民，讓他們能和城裡人一樣有權利獲得自身發展所需要的資金。我認為想靠現有的金融體系來解決農民貸款難問題根本沒有可能，必須通過改革發育新的金融組織。 第四，土地產權制度改革。土地制度和土地市場是聯繫在一起的。下一步在土地方面應該優先實行土地市場化，要把土地作為真正的商品進行交易，讓土地變成商品，讓土地的所有權真正歸還於集體所有，不要再讓一些城市人和一些中介商來非法剝奪農民。目前有人講土地要私有化，我覺得目前提土地私有化不合適宜，不符合當前中國的國情。當前土地產權制度最重要的問題是農民應該有物權，農民用土地可以進行抵押，進行投資，要把農民現在的使用權變成一種准商品，這是一個核心問題。現在強調對土地所有權進行徹底改革的條件還不成熟，什麼時候能成熟？我覺得城市化水平達到60％以後，再來考慮土地的產權制度改革才算合適，1993年的中央11號文件強調三十年不變，這裡面有深刻的理論含義和制度背景，它充分考慮了中國經濟體制改革和結構轉換所需要的時間區段。現在不宜過早的搞土地產權制度改革，應該在立法上、在土地是商品等方面多考慮些改革辦法。當前在土地市場制度建設有以下幾個問題要儘快解決：一是對經營性用地要實行徹底的市場招標出讓制度，土地出讓價格由市場供求決定。二是對於公益性用地，雖然目前只能按照協議出讓辦法從農民征地，但是徵用價格原則上應以市場價格為標準，如果在征地過程中不能按照市場價格補償農民損失的，就必須妥善安置失地農民，並為他們提供最基本的社會保障。三是通過制度安排要將土地轉讓的大部分收益歸農民所有。為了確保土地流轉的大部分收益歸農民所有，建議在農村成立土地財產委員會，委員會由農民選舉產生，其職責是代表農民對集體土地出讓行使決策權，並決定土地補償金的使用方向，監督出讓土地補償金的分配。根據需要，農村土地財產委員會可以是長期固定的農民組織，也可以是臨時性質的組織，不管是固定還是臨時組織，都必須以保護農民土地權益為宗旨，以民主決策為原則，公正公平地為農民服務。 第五，農村公共品供給。目前，政府為農村提供公共品不是一種「恩賜」行為，而是一種責任。農民跟市民一樣有發展權，有生存權，政府應該承擔起最起碼的公共品的供給，而不應該形成現在的「公共」財政只對城市人而不對農民提供公共品，或者只對農民提供少量公共品補貼的局面。公共財政要把公共品真正公平的分攤於城市和農村，現在到了應該用中央財政大幅度增加對農村公共品投入的時候了。今年中央政府調整國債使用結構，以數百億元的規模增加了對三農的資金投入，這是非常英明正確的，可以想見，這樣堅持投下去城鄉發展差距會越來越小，總有一天還會將這種差距消除掉。 最後，農民要有自己的組織。農民作為弱勢群體不但要有政府來保護，有法律來保護，而且要由自己來保護。農民居住分散和生產活動不集中，這種無組織狀態是他們在同非農產業進行交易和談判中地位低下的重要原因。必須讓農民組織聯合起來，形成一個有影響的利益團體，引導和支持他們參與社會政治活動，參與國家決策，反映他們的利益要求。當前，我國農村合作組織是由三類組成的，第一類是在改革以前建立的供銷合作社和信用合作社。這兩類合作社具有上下垂直性質，受中央政府的控制和管理，帶有較濃厚的官辦色彩。第二類是鄉（鎮）村社區合作經濟組織。這些合作組織是人民公社解體後，原人民公社的經濟職能轉移由社區合作組織承擔。此類合作組織大多依賴於鄉鎮政府和村委會，並行使基層政權一部分經濟管理職能。第三類是改革開放以後新發育起來的合作經濟組織。這是農民和其他經營者根據經濟發展需要，以市場為導向，按照合作制原則自發建立起來的，這類合作經濟組織都採取了自願參加、共同經營、民主管理和收益返還的組織經營形式，他們在名稱上也豐富多彩，有農村股份合作社、專業合作社、專業技術協會，也有農業服務公司（中心）等。從多年的實踐考察，在三類合作經濟組織中，最受農民歡迎、最有旺盛生命力的是第三類合作經濟組織。今後，要發展和培育農村合作經濟組織，需要解決以下兩大問題：第一，目前我國還沒有合作組織的立法，各類合作社的權益得不到保障，也無法享受到政策優惠；第二，合作經濟組織總量不少，但結構性矛盾突出。一方面數以萬計的供銷社、信用社和社區合作組織，因體制落後、官氣太重，難以為「三農」有效服務；另一方面新發育的合作經濟組織又因數量少而滿足不了「三農」的需要。同時，農民急切需要的農產品購銷合作組織發展也嚴重不足。 面對上述兩大問題，首先，應加強合作社的立法建設，借鑑英國、美國、加拿大和泰國等已開發國家和發展中國家在合作組織立法上的經驗，為農村合作經濟組織的發展提供一個健全的法律制度環境；其次，要大力支持民間合作經濟組織的發展，特別是要扶持由農民自發建立起來的農產品購銷合作組織，從財政、稅收以及金融等政策上給予優惠。支持農民發展自己的合作經濟組織，政府應重視其經濟要求，堅持自願、民主、互利的原則，讓合作經濟組織自我發展，切忌拔苗助長，防止用行政手段「歸大堆」，導致合作組織發展太多、太濫，並出現行政化傾向；再次，要加快對第一、二類合作經濟組織的改造步伐，解決合作社由內部人控制和只為少數人牟利的問題，進一步明晰產權，按照合作制的原則，將其改造成真正意義上合作經濟組織，由農民自己管理經營，為「三農」服務。
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