關於經濟開發區管理體制機制問題的思考
一、我國經濟開發區存在的問題
（一）管理體制欠規範。我國現有的絕大多數開發區管委會在管理體制上基本保持了行政干預為主導的管理模式，但是各類開發區管理主體並不一致，大致可分為機關、參照公務員管理事業單位和全額撥款事業單位三類。作為機關單位的開發區管委會缺乏明確的法律地位依據，將開發區的管理主體界定為事業單位，必然會影響管委會經濟管理、社會管理和公共服務職能的充分發揮。因此，由於管委會的性質沒有得到明確界定，導致開發區的行政地位存在爭議，開發區管委會擁有哪些審批權、多大的審批權限，無法進行統一明確界定，只能交由各地自行把握。另外，隨著開發區不斷發展壯大、人口集聚，社區管理與服務的需求不斷增強，許多管委會不僅要承擔促進經濟發展的職責，還發揮著社會管理職能，大量社會事務管理影響了開發區主要職能的發揮，管委會管理體制亟待理順。
（二）管理權限下放不到位。我國各地政府下放給開發區管委會的經濟管理權限不充分，管委會與各級政府相關部門經濟權責界定不清晰。由於國土、工商等系統實行垂直管理，造成了諸如土地儲備、批次申報，項目立項、規劃和審批，經濟管理，環境執法檢查等管理權限下放不到位，審批權仍保留在政府相關部門，開發區無法自行直接審批辦理，必須通過各派駐機構進行協調，但是各派駐機構較為獨立，協調過程複雜，導致開發區在創優發展，提高行政效率等方面受到限制。許多企業辦理生產、經營審批事項時既要去政府相關部門，又要去管委會相關部門，辦事效率低下。總體上說，開發區保障經濟發展的職能受到限制，發揮的主要作用為幫助企業協調上級有關業務部門。當前，我國大部分開發區管委會在機構設置方面缺乏決定權，大多由上級部門負責，導致機構設置一直未理順，無法全面落實改革意見。另外，許多開發區不具備組織人事管理權，缺乏招聘決定權，對於區內所有人員的招聘，都需要逐級向上請示報告，得到批准後方可執行，在一定程度上影響了開發區各項職能的充分發揮。
（三）機構規格不統一。以東營市為例，東營市目前擁有1個國家級開發區和7個省級經濟開發區，省級經濟開發區管委會為市政府或縣政府派出機構，分別按照市、縣（區）政府授權，對各開發區實施管理。同為省級經濟開發區，但是各開發區管委會分屬市和縣（區）政府不同的派出主體，管委會的機構規格有差別，從鄉科級到司局級都有，經濟和社會管理權限差異很大，影響到了縣級政府所屬省級開發區功能的發揮。同時，管委會所屬的不同的事業單位、黨政機構規格有區別，因而機構規格確定較亂，職位設置不夠協調。
（四）激勵機制缺乏。作為政府派出機構的開發區屬於行政機構，按規定應全部使用行政編制。但是，在我國一般情況下地方無權增加行政編制，為了確保經濟管理、社會服務職能的充分發揮，絕大多數開發區管委會都使用大量非行政編制人員。開發區各類人員管理不統一，致使管委會無法統一按照《公務員法》的要求考核本開發區工作人員，削弱了工作人員積極性與創造性，不利於吸引優秀人才。在幹部任免方面，一般採取上級部門負責，開發區僅僅擁有建議權，不具備決定權。目前，開發區人員激勵、幹部培養方面的職能弱化，缺乏經濟管理和項目服務方面的人才，制約了開發區的進一步發展。
二、促進開發區發展的對策建議
（一）創新管理體制，整合優勢資源。我國的經濟開發區經過了三十年的探索與發展，取得了長足進步，基本上建立了管理規範、運行良好的市場經濟運行機制。為了充分發揮開發區促進經濟發展的作用，國內開發區可以借鑑已有的成功經驗，創新管理體制，可以參照協同政府的運行機制，整合區域內各類優勢資源、經濟組織與行業協會等，協調好所在政府及相關部門與開發區管委會之間的關係，提高行政效率，為經濟加速發展貢獻力量。同時，在土地使用制度、社會保障和行政管理方面不斷進行探索創新，為企業提供更優服務，推動開發區經濟快速健康發展，深化行政改革，增強開發區，尤其是市縣級開發區的行政權限，調動其積極性。
（二）統一機構規格，下放管理權限。機構規格不統一問題主要存在於各市縣區的省級經濟開發區中，各地應參照國家級開發區管委會設置模式，統一省級經濟開發區管委會的機構規格，將各縣區的經濟開發區管委會調整為統一規格。依據國家政策法規，按照省級經濟開發區享受同級政府管理權限的標準，賦予開發區相應的經濟管理、社會管理、行政管理權限，代表同級政府在區內行使經濟和行政管理職能。參照台灣開發區的經驗，減少管理層次，按照事權統一的原則落實管理權限，營造促進企業創業、成長的良好發展環境，使得企業從事生產、投資、經營等各項審批事項均能在開發區集中辦理，提高辦事效率；進一步簡化行政審批環節，將縣級審批權限內事項交由開發區辦理預審，報縣級投資主管部門見章蓋章，予以備案，需上報國家、省、市審批、核准或備案的項目，由開發區辦理預審，縣級主管部門見文行文，予以轉報，提高行政效率。
（三）明確經濟職權，保障職能發揮。為了確保經濟開發區充分發揮主要職能，既能為企業發展提供良好經濟環境，又能履行好社會管理職能，可以將開發區內經濟建設和社會事務管理職能進行分離，建立開發區社會事務管理委員會，專門從事開發區內社會事務的管理。對於街區合一、鎮區合一的開發區，機構規格高於本地區政府工作部門的規格，可以協調政府部門負責管理本行政區域社會事務，管委會主要負責開發區的經濟發展。
（四）創新編制管理，靈活人才引進。全國各地編辦應嚴格按照精簡、統一、效能的原則，合理確定管委會人員編制總數和領導職數，管委會依據實際情況自行確定機構名稱、職責，並報市編辦備案。在合理確定的機構編制總量內，創新機構編制和人事管理方式方法。加大人才引進力度，利用職級與薪資待遇吸引開發區建設急需人才；靈活用人機制，採取激勵政策，按照《公務員法》的規定，對於本來具有公務員身份的工作人員，繼續依照公務員制度進行管理，對於新招聘人員，可實行聘任制，並定期考核；建立新型組織管理機制，對發展實力強大的開發區賦予其內部機構調整及人事管理權，科學設置崗位，在保持機構精簡，提高行政效率的原則下，管委會的領導和內部機構領導可以根據工作需要適當配備；借鑑美國開發區的人才培養機制，注重對高科技人才的鍛鍊、
一、我國經濟開發區存在的問題
（一）管理體制欠規範。我國現有的絕大多數開發區管委會在管理體制上基本保持了行政干預為主導的管理模式，但是各類開發區管理主體並不一致，大致可分為機關、參照公務員管理事業單位和全額撥款事業單位三類。作為機關單位的開發區管委會缺乏明確的法律地位依據，將開發區的管理主體界定為事業單位，必然會影響管委會經濟管理、社會管理和公共服務職能的充分發揮。因此，由於管委會的性質沒有得到明確界定，導致開發區的行政地位存在爭議，開發區管委會擁有哪些審批權、多大的審批權限，無法進行統一明確界定，只能交由各地自行把握。另外，隨著開發區不斷發展壯大、人口集聚，社區管理與服務的需求不斷增強，許多管委會不僅要承擔促進經濟發展的職責，還發揮著社會管理職能，大量社會事務管理影響了開發區主要職能的發揮，管委會管理體制亟待理順。
（二）管理權限下放不到位。我國各地政府下放給開發區管委會的經濟管理權限不充分，管委會與各級政府相關部門經濟權責界定不清晰。由於國土、工商等系統實行垂直管理，造成了諸如土地儲備、批次申報，項目立項、規劃和審批，經濟管理，環境執法檢查等管理權限下放不到位，審批權仍保留在政府相關部門，開發區無法自行直接審批辦理，必須通過各派駐機構進行協調，但是各派駐機構較為獨立，協調過程複雜，導致開發區在創優發展，提高行政效率等方面受到限制。許多企業辦理生產、經營審批事項時既要去政府相關部門，又要去管委會相關部門，辦事效率低下。總體上說，開發區保障經濟發展的職能受到限制，發揮的主要作用為幫助企業協調上級有關業務部門。當前，我國大部分開發區管委會在機構設置方面缺乏決定權，大多由上級部門負責，導致機構設置一直未理順，無法全面落實改革意見。另外，許多開發區不具備組織人事管理權，缺乏招聘決定權，對於區內所有人員的招聘，都需要逐級向上請示報告，得到批准後方可執行，在一定程度上影響了開發區各項職能的充分發揮。
（三）機構規格不統一。以東營市為例，東營市目前擁有1個國家級開發區和7個省級經濟開發區，省級經濟開發區管委會為市政府或縣政府派出機構，分別按照市、縣（區）政府授權，對各開發區實施管理。同為省級經濟開發區，但是各開發區管委會分屬市和縣（區）政府不同的派出主體，管委會的機構規格有差別，從鄉科級到司局級都有，經濟和社會管理權限差異很大，影響到了縣級政府所屬省級開發區功能的發揮。同時，管委會所屬的不同的事業單位、黨政機構規格有區別，因而機構規格確定較亂，職位設置不夠協調。
（四）激勵機制缺乏。作為政府派出機構的開發區屬於行政機構，按規定應全部使用行政編制。但是，在我國一般情況下地方無權增加行政編制，為了確保經濟管理、社會服務職能的充分發揮，絕大多數開發區管委會都使用大量非行政編制人員。開發區各類人員管理不統一，致使管委會無法統一按照《公務員法》的要求考核本開發區工作人員，削弱了工作人員積極性與創造性，不利於吸引優秀人才。在幹部任免方面，一般採取上級部門負責，開發區僅僅擁有建議權，不具備決定權。目前，開發區人員激勵、幹部培養方面的職能弱化，缺乏經濟管理和項目服務方面的人才，制約了開發區的進一步發展。
二、促進開發區發展的對策建議
（一）創新管理體制，整合優勢資源。我國的經濟開發區經過了三十年的探索與發展，取得了長足進步，基本上建立了管理規範、運行良好的市場經濟運行機制。為了充分發揮開發區促進經濟發展的作用，國內開發區可以借鑑已有的成功經驗，創新管理體制，可以參照協同政府的運行機制，整合區域內各類優勢資源、經濟組織與行業協會等，協調好所在政府及相關部門與開發區管委會之間的關係，提高行政效率，為經濟加速發展貢獻力量。同時，在土地使用制度、社會保障和行政管理方面不斷進行探索創新，為企業提供更優服務，推動開發區經濟快速健康發展，深化行政改革，增強開發區，尤其是市縣級開發區的行政權限，調動其積極性。
（二）統一機構規格，下放管理權限。機構規格不統一問題主要存在於各市縣區的省級經濟開發區中，各地應參照國家級開發區管委會設置模式，統一省級經濟開發區管委會的機構規格，將各縣區的經濟開發區管委會調整為統一規格。依據國家政策法規，按照省級經濟開發區享受同級政府管理權限的標準，賦予開發區相應的經濟管理、社會管理、行政管理權限，代表同級政府在區內行使經濟和行政管理職能。參照台灣開發區的經驗，減少管理層次，按照事權統一的原則落實管理權限，營造促進企業創業、成長的良好發展環境，使得企業從事生產、投資、經營等各項審批事項均能在開發區集中辦理，提高辦事效率；進一步簡化行政審批環節，將縣級審批權限內事項交由開發區辦理預審，報縣級投資主管部門見章蓋章，予以備案，需上報國家、省、市審批、核准或備案的項目，由開發區辦理預審，縣級主管部門見文行文，予以轉報，提高行政效率。
（三）明確經濟職權，保障職能發揮。為了確保經濟開發區充分發揮主要職能，既能為企業發展提供良好經濟環境，又能履行好社會管理職能，可以將開發區內經濟建設和社會事務管理職能進行分離，建立開發區社會事務管理委員會，專門從事開發區內社會事務的管理。對於街區合一、鎮區合一的開發區，機構規格高於本地區政府工作部門的規格，可以協調政府部門負責管理本行政區域社會事務，管委會主要負責開發區的經濟發展。
（四）創新編制管理，靈活人才引進。全國各地編辦應嚴格按照精簡、統一、效能的原則，合理確定管委會人員編制總數和領導職數，管委會依據實際情況自行確定機構名稱、職責，並報市編辦備案。在合理確定的機構編制總量內，創新機構編制和人事管理方式方法。加大人才引進力度，利用職級與薪資待遇吸引開發區建設急需人才；靈活用人機制，採取激勵政策，按照《公務員法》的規定，對於本來具有公務員身份的工作人員，繼續依照公務員制度進行管理，對於新招聘人員，可實行聘任制，並定期考核；建立新型組織管理機制，對發展實力強大的開發區賦予其內部機構調整及人事管理權，科學設置崗位，在保持機構精簡，提高行政效率的原則下，管委會的領導和內部機構領導可以根據工作需要適當配備；借鑑美國開發區的人才培養機制，注重對高科技人才的鍛鍊、
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