近年來，為整頓 會計 工作秩序，促進 社會 主義市場 經濟 健康 發展 ，許多地區和部門相繼進行了以會計委派制為主要形式的會計人員管理體制改革的嘗試。試點工作引起了各級黨政部門的高度重視和社會各方面的關注，也在會計界引起了熱烈的討論。本文擬對其中的有關 問題 作一探討。
一、會計委派制試點的背景
改革開放無疑給我國的社會 政治 、經濟生活的各個方面帶來了巨大的變化。但是，在新舊經濟體制轉軌時期，由於新的體制未完全確立，適應市場經濟需要的 法律 體系尚不完備，社會監督體系還不健全，致使社會經濟生活中出現了一些亟待解決的問題。有的國有 企業 ，由於所有者主體的缺位，國有投資代表人不具體，對經營者缺乏必要的監督和約束，導致國有資產流失現象日益嚴重，引起了社會各方面的關注。在一些行政事業單位，由於內部控制制度和監督機制不健全，導致預算外資金管理混亂，「亂罰款、亂收費、亂攤派」以及私設「小金庫」的問題十分突出，不但造成國家財政收入的流失，而且為各種貪污腐敗等經濟犯罪提供了便利。這些問題反映在會計工作上，突出地表現為「信息失真，秩序混亂，造假嚴重」。
對上述問題的產生原因進行深刻的 分析 ，人們普遍認為，監督機制不健全是產生問題的重要因素，因此，建立有助於強化會計監督的會計人員管理體制 自然 成為人們關注的焦點。
而我國的會計人員管理體制如何呢？ 目前 是「用人單位自己管理為主」，即由各單位自主地設置會計機構，任免會計人員並對會計人員進行日常管理，政府有關部門（如財政部門或企業主管部門等）僅是對會計人員的從業資格、專業技術資格等進行間接管理。在這一體制下，會計人員隸屬於所服務的單位，並對本單位的行政領導負責。因此，儘管《會計法》賦予會計人員監督本單位經濟活動的職責，但由於現行管理體制的局限性，法律賦予會計人員的監督職能實際上難以履行。
從上述分析可以看出，一方面解決經濟生活中的一些現實問題需要強化會計監督，而另一方面現行的會計人員管理體制又使會計人員行使會計監督有諸多的困難，於是人們提出要進行會計人員管理體制的改革，會計委派制也正是在這樣的背景下應運而生。
二、會計委派制的主要形式
會計委派制也稱為會計人員委派制，是政府部門和產權管理部門以所有者身份，委派會計人員代表政府和產權管理部門監督國有單位或集體企業資產經營和財務會計情況的一種制度。
九十年代初，會計委派制的試點最早在江蘇蘇州的用直鎮、湖北襄樊市、利川市等地展開。在 總結 試點情況的基礎上，中紀委二次全會提出：「改革會計人員管理體制，在國有企業、國有控股企業進行會計委派制度試點，有條件的地方和部門也可以試行會計委派制度」。此後，試點工作在全國各地迅速展開。據不完全統計，截止1998年底，全國共有105個地級區（市）、414個縣（市）進行了試點，直接或間接委派會計人員達14472人。從筆者近年來對一些試點地區和單位的調查看，各地會計委派制的試點，大體上可歸納為三大類：
（一）對行政事業單位委派
行政事業單位會計委派制的試點可概括為「直接管理」和「財會集中制」兩種形式。
1.「直接管理」形式。即以地方政府的名義向所屬的行政事業單位直接委派會計人員。在這種形式下，委派對象大多是單位的財會負責人、主管會計，有的還包括出納；委派部門為地方政府（有些地方由財政部門代表）；試點的範圍主要是行政機關和事業單位（主要是有財政撥款的單位）；管理方式大多採用直接管理，即對會計人員的人事檔案、職務晉升、工作調動、專業職稱、工資獎勵、福利等實行集中統一管理，並實行在單位之間定期輪崗制度。這一形式在全國大多數省份（主要是地、縣和鄉鎮）都有試點。
2.「財會集中制」形式。即在基層區、縣、鄉（鎮）成立行政事業單位財務會計核算中心，在保持各單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，各單位不再設置會計機構，不配合會計人員，取消各單位銀行帳戶，由財政部門統管會計人員、資金結算和會計核算工作，實行「集中管理，分戶核算」，融會計服務和監督管理為一體。湖北沙市、宜昌等地實行的「會計委託代理制」和「零戶統管」等即屬這一形式。目前這一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推廣試點。
（二）對國有企業委派
各地對國有企業的會計委派形式，主要可分為三種：
1.對國有大型企業委派財務總監。財務總監一般由產權管理部門選派，通過一定程序進入公司董事會，承擔監督國有資產營運、重大投資決策以及審查會計報表等職責，對重大財務收支和經濟活動，實行與總經理聯簽制度；財務總監的工資、獎金與所在單位分離，以保證其實行會計監督的獨立性；委派部門對被委派的財務總監定期考核和輪崗。這一形式最早產生於廣東省深圳市，其後在許多地方均有試點，1999年初，上海市政府決定在市屬大中型國有企業推行這一做法。
2.對國有中、小型企業委派會計負責人。這一形式的委派對象主要是財會負責人或會計主管人員；委派部門大多為財政部門，也有財政部門和企業主管部門聯合委派；管理體制是按照「統一管理、統一委派、分職任免」的辦法，對委派會計人員的人事檔案、職務晉升、工作調動、專業職稱、工資獎勵、福利等實行統一管理，但工資福利等的負擔形式各地有所不同，大多是按照「誰用人，誰負擔」的原則由委派單位向用人單位收取服務費。目前向中、小型國有企業委派會計人員主要是在中小城市進行試點。
3.企業集團內部委派制。即由集團（總公司、母公司）向下屬企業或子公司委派會計人員，對被委派的會計人員一般由集團進行直接管理（包括行政關係、個人檔案、工資福利等）。這一模式在全國許多大型企業集團（或大型的事業單位）都有試點，如武漢鋼鐵集團公司、山東濰坊亞星集團公司、北京華都集團等。
（三）對鄉鎮集體企業和 農村 經濟組織委派
鄉鎮集體企業和農村經濟組織的會計人員委派試點主要有兩種形式：
1.由鄉鎮政府對鄉鎮企業委派會計主管人員。其主要做法與中小型國有企業會計人員委派制的做法基本相同。
2.實行帳目集中核算管理。如湖北仙桃市實行的「會計樓」形式等。基本做法是，企業會計從內部分離出來，統一在「會計樓」辦公，會計人員的工資報酬由會計樓負責統一管理髮放，類似於代理記帳的做法。
此外，一些地方還對農村經濟組織的帳目實行了「村帳站管」的試點。即在村級集體財產所有權不變、資金獨立核算權不變、現金管理權不變、債權債務歸屬不變等前提下，由鄉鎮「經營站」分村分組設帳，集中統一核算。
三、會計委派制試點取得的明顯成效
會計委派制經過幾年的試點取得了明顯的成效，主要體現在以下幾個方面：
（一）加強國有資產管理，在一定程度上防止了國有資產和集體資產的流失。目前，國有企業缺乏內部約束機制，對國有資產和預算收支主要靠外部監督，如由財政、審計以及政府部門選派的監事等來進行，由於這些外部監督往往是事後的和定期的，實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業委派財務總監，參與企業的重大決策，寓監督於管理和服務之中，對企業經濟活動實行全過程控制，對國家和企業負雙重責任，較好地解決了國有產權代表缺位問題，有效地防止了國有資產的流失。
（二）有利於加強預算外資金管理，治理「三亂」、私設「小金庫」等問題。在行政事業單位實 行會計委派制或採用「委託代理制」 後，一方面會計人員身份和地位的變化，能夠切實有效地加強會計監督；另一方面委派會計人員素質的提高，也有利於加強會計基礎工作和財務管理，從而切實加強了預算外資金的管理，有效地遏制了「三亂」等社會問題。
山東省章丘市對行政事業單位實行會計人員委派制後，使「收入全額上交，支出按審批計劃撥付，結餘由財政統一調控使用」的管理制度得以順利實施，取消了不合理帳戶187個，1997年1-9月份各部門、各單位上交的預算外資金達7500 萬元，比1996年全年上交數提高2.5倍；同時，被委派單位的發票使用正確率、會計報表準確率都達到100%，沒有發現較大的違法違紀問題。
湖北省荊州沙市區改革行政事業單位會計管理體制試行會計委託代理制以後，使全區預算外資金專戶存儲面達到100%、專戶存儲額達到100%；強化了財政部門對各單位財務收支的管理手段，變突擊檢查為日常監督，變事後檢查為事前監控，從而有效地加強了預算外資金的管理，解決了一些單位私設「小金庫」的頑症。
（三）為從源頭上制止鋪張浪費、貪污腐敗和官僚主義提供了可能，有助於推動黨風廉政建設和社會風氣的好轉。會計工作是經濟工作的基礎，辦經濟離不開會計。許多經濟案件的發生不僅會在會計上有所體現和反映，同時也與會計工作秩序混亂，會計監督弱化、軟化有著密切的關係。因此，要有效地遏制腐敗現象，必須從機制上解決問題，從源頭上加以治理。實行會計委派制度，正是從機制、體制上根治腐敗源頭的一項重要措施。這也正是中紀委提出進行會計委派制試點的初衷。
一、會計委派制試點的背景
改革開放無疑給我國的社會 政治 、經濟生活的各個方面帶來了巨大的變化。但是，在新舊經濟體制轉軌時期，由於新的體制未完全確立，適應市場經濟需要的 法律 體系尚不完備，社會監督體系還不健全，致使社會經濟生活中出現了一些亟待解決的問題。有的國有 企業 ，由於所有者主體的缺位，國有投資代表人不具體，對經營者缺乏必要的監督和約束，導致國有資產流失現象日益嚴重，引起了社會各方面的關注。在一些行政事業單位，由於內部控制制度和監督機制不健全，導致預算外資金管理混亂，「亂罰款、亂收費、亂攤派」以及私設「小金庫」的問題十分突出，不但造成國家財政收入的流失，而且為各種貪污腐敗等經濟犯罪提供了便利。這些問題反映在會計工作上，突出地表現為「信息失真，秩序混亂，造假嚴重」。
對上述問題的產生原因進行深刻的 分析 ，人們普遍認為，監督機制不健全是產生問題的重要因素，因此，建立有助於強化會計監督的會計人員管理體制 自然 成為人們關注的焦點。
而我國的會計人員管理體制如何呢？ 目前 是「用人單位自己管理為主」，即由各單位自主地設置會計機構，任免會計人員並對會計人員進行日常管理，政府有關部門（如財政部門或企業主管部門等）僅是對會計人員的從業資格、專業技術資格等進行間接管理。在這一體制下，會計人員隸屬於所服務的單位，並對本單位的行政領導負責。因此，儘管《會計法》賦予會計人員監督本單位經濟活動的職責，但由於現行管理體制的局限性，法律賦予會計人員的監督職能實際上難以履行。
從上述分析可以看出，一方面解決經濟生活中的一些現實問題需要強化會計監督，而另一方面現行的會計人員管理體制又使會計人員行使會計監督有諸多的困難，於是人們提出要進行會計人員管理體制的改革，會計委派制也正是在這樣的背景下應運而生。
二、會計委派制的主要形式
會計委派制也稱為會計人員委派制，是政府部門和產權管理部門以所有者身份，委派會計人員代表政府和產權管理部門監督國有單位或集體企業資產經營和財務會計情況的一種制度。
九十年代初，會計委派制的試點最早在江蘇蘇州的用直鎮、湖北襄樊市、利川市等地展開。在 總結 試點情況的基礎上，中紀委二次全會提出：「改革會計人員管理體制，在國有企業、國有控股企業進行會計委派制度試點，有條件的地方和部門也可以試行會計委派制度」。此後，試點工作在全國各地迅速展開。據不完全統計，截止1998年底，全國共有105個地級區（市）、414個縣（市）進行了試點，直接或間接委派會計人員達14472人。從筆者近年來對一些試點地區和單位的調查看，各地會計委派制的試點，大體上可歸納為三大類：
（一）對行政事業單位委派
行政事業單位會計委派制的試點可概括為「直接管理」和「財會集中制」兩種形式。
1.「直接管理」形式。即以地方政府的名義向所屬的行政事業單位直接委派會計人員。在這種形式下，委派對象大多是單位的財會負責人、主管會計，有的還包括出納；委派部門為地方政府（有些地方由財政部門代表）；試點的範圍主要是行政機關和事業單位（主要是有財政撥款的單位）；管理方式大多採用直接管理，即對會計人員的人事檔案、職務晉升、工作調動、專業職稱、工資獎勵、福利等實行集中統一管理，並實行在單位之間定期輪崗制度。這一形式在全國大多數省份（主要是地、縣和鄉鎮）都有試點。
2.「財會集中制」形式。即在基層區、縣、鄉（鎮）成立行政事業單位財務會計核算中心，在保持各單位資金使用權和財務自主權不變的前提下，各單位不再設置會計機構，不配合會計人員，取消各單位銀行帳戶，由財政部門統管會計人員、資金結算和會計核算工作，實行「集中管理，分戶核算」，融會計服務和監督管理為一體。湖北沙市、宜昌等地實行的「會計委託代理制」和「零戶統管」等即屬這一形式。目前這一形式已在湖北、山西、河南、安徽、吉林等省份推廣試點。
（二）對國有企業委派
各地對國有企業的會計委派形式，主要可分為三種：
1.對國有大型企業委派財務總監。財務總監一般由產權管理部門選派，通過一定程序進入公司董事會，承擔監督國有資產營運、重大投資決策以及審查會計報表等職責，對重大財務收支和經濟活動，實行與總經理聯簽制度；財務總監的工資、獎金與所在單位分離，以保證其實行會計監督的獨立性；委派部門對被委派的財務總監定期考核和輪崗。這一形式最早產生於廣東省深圳市，其後在許多地方均有試點，1999年初，上海市政府決定在市屬大中型國有企業推行這一做法。
2.對國有中、小型企業委派會計負責人。這一形式的委派對象主要是財會負責人或會計主管人員；委派部門大多為財政部門，也有財政部門和企業主管部門聯合委派；管理體制是按照「統一管理、統一委派、分職任免」的辦法，對委派會計人員的人事檔案、職務晉升、工作調動、專業職稱、工資獎勵、福利等實行統一管理，但工資福利等的負擔形式各地有所不同，大多是按照「誰用人，誰負擔」的原則由委派單位向用人單位收取服務費。目前向中、小型國有企業委派會計人員主要是在中小城市進行試點。
3.企業集團內部委派制。即由集團（總公司、母公司）向下屬企業或子公司委派會計人員，對被委派的會計人員一般由集團進行直接管理（包括行政關係、個人檔案、工資福利等）。這一模式在全國許多大型企業集團（或大型的事業單位）都有試點，如武漢鋼鐵集團公司、山東濰坊亞星集團公司、北京華都集團等。
（三）對鄉鎮集體企業和 農村 經濟組織委派
鄉鎮集體企業和農村經濟組織的會計人員委派試點主要有兩種形式：
1.由鄉鎮政府對鄉鎮企業委派會計主管人員。其主要做法與中小型國有企業會計人員委派制的做法基本相同。
2.實行帳目集中核算管理。如湖北仙桃市實行的「會計樓」形式等。基本做法是，企業會計從內部分離出來，統一在「會計樓」辦公，會計人員的工資報酬由會計樓負責統一管理髮放，類似於代理記帳的做法。
此外，一些地方還對農村經濟組織的帳目實行了「村帳站管」的試點。即在村級集體財產所有權不變、資金獨立核算權不變、現金管理權不變、債權債務歸屬不變等前提下，由鄉鎮「經營站」分村分組設帳，集中統一核算。
三、會計委派制試點取得的明顯成效
會計委派制經過幾年的試點取得了明顯的成效，主要體現在以下幾個方面：
（一）加強國有資產管理，在一定程度上防止了國有資產和集體資產的流失。目前，國有企業缺乏內部約束機制，對國有資產和預算收支主要靠外部監督，如由財政、審計以及政府部門選派的監事等來進行，由於這些外部監督往往是事後的和定期的，實際效果不盡如人意。由政府部門向國有企業委派財務總監，參與企業的重大決策，寓監督於管理和服務之中，對企業經濟活動實行全過程控制，對國家和企業負雙重責任，較好地解決了國有產權代表缺位問題，有效地防止了國有資產的流失。
（二）有利於加強預算外資金管理，治理「三亂」、私設「小金庫」等問題。在行政事業單位實 行會計委派制或採用「委託代理制」 後，一方面會計人員身份和地位的變化，能夠切實有效地加強會計監督；另一方面委派會計人員素質的提高，也有利於加強會計基礎工作和財務管理，從而切實加強了預算外資金的管理，有效地遏制了「三亂」等社會問題。
山東省章丘市對行政事業單位實行會計人員委派制後，使「收入全額上交，支出按審批計劃撥付，結餘由財政統一調控使用」的管理制度得以順利實施，取消了不合理帳戶187個，1997年1-9月份各部門、各單位上交的預算外資金達7500 萬元，比1996年全年上交數提高2.5倍；同時，被委派單位的發票使用正確率、會計報表準確率都達到100%，沒有發現較大的違法違紀問題。
湖北省荊州沙市區改革行政事業單位會計管理體制試行會計委託代理制以後，使全區預算外資金專戶存儲面達到100%、專戶存儲額達到100%；強化了財政部門對各單位財務收支的管理手段，變突擊檢查為日常監督，變事後檢查為事前監控，從而有效地加強了預算外資金的管理，解決了一些單位私設「小金庫」的頑症。
（三）為從源頭上制止鋪張浪費、貪污腐敗和官僚主義提供了可能，有助於推動黨風廉政建設和社會風氣的好轉。會計工作是經濟工作的基礎，辦經濟離不開會計。許多經濟案件的發生不僅會在會計上有所體現和反映，同時也與會計工作秩序混亂，會計監督弱化、軟化有著密切的關係。因此，要有效地遏制腐敗現象，必須從機制上解決問題，從源頭上加以治理。實行會計委派制度，正是從機制、體制上根治腐敗源頭的一項重要措施。這也正是中紀委提出進行會計委派制試點的初衷。
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