浙江小城鎮發展：問題、原因和對策

浙江小城鎮發展：問題、原因和對策
2001-05-11
小城鎮是現代化城市體系的重要組成部分。研究探討浙江小城鎮發展中的問題、原因和對策，對加快推進浙江城市化進程，探索有浙江特色的城市化道路，具有重要意義。
現狀和問題
改革開放20年來，鄉鎮企業的異軍突起和專業市場的迅猛發展，不僅推動了浙江農村經濟的快速發展，形成了具有比較優勢的區域特色經濟，而且也促進了農村小城鎮的快速發展，推進了農村城鎮化進程。到1999年底，全省已有建制鎮1006個，比1978年的167個增加近6倍；城鎮人口占總人口的比重達到35%，比1978年的14%提高了21個百分點。據統計，以小城鎮為主導的縣域經濟總收入、上交國家稅收和財政收入均占全省80%以上。小城鎮已經成為浙江農村二、三產業發展的中心、產品加工和集散的中心、務工經商農民集聚的中心，成為浙江農村經濟社會發展的主要載體和重要支撐。然而，由於歷史等多方面的原因，浙江小城鎮在發展中缺乏相應的政策引導，存在一些亟待研究和解決的問題。主要表現在：
1．城鎮規模偏小。據第一次全省農業普查，縣城以下建制鎮建成區平均占地面積1.86平方公里，平均人口4984人，其中非農業人口2270人。規劃區人口在1萬以下的建制鎮占總數的80%，規劃區人口在0.5萬以下的占總數的53%。從第三產業發展、基礎設施和公共設施所需人口規模5萬-10萬人看，城鎮規模明顯偏小。
2．城鎮布局過密、過散。由於城鎮體系結構不合理，建制鎮數量過多，造成小城鎮分布過密、過散。杭嘉湖平原、寧紹平原城鎮間平均間距只有5-6公里，而從溫州龍灣區狀元鎮到瑞安市城關鎮104國道線不到50公里，就分布了近20個小城鎮，平均間距只有3公里。
3．城鎮建設水平低，品位不高。主要表現在：（1）不少城鎮基礎設施薄弱，缺乏相應的水、電、路和環衛等配套設施。據浙江省體改委對全省59個縣（市、區）的69個小城鎮調查分析，仍有不低於調查數1/6左右的小城鎮，基礎與公共設施建設滯後於當地經濟發展，生產、生活區混雜，道路狹窄，鎮貌依舊。（2）缺少城鎮建設系統規劃，不重視特色設計。許多城鎮的街景設計、重要地段和重要建築物的設計都十分單調，品位不高。（3）開發建設方式落後。許多城鎮仍以分散零星建設為主，綜合開發率低，整體環境差。
4．城鎮功能弱，對區域經濟社會發展的拉動力、整合力不強。由於城鎮規模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，使小城鎮在人才、資金的引進，產品技術的更新，產業升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高。
政策體制原因
造成上述問題的原因是多方面的，有的是由於發展初期受客觀條件所限，有其歷史必然性，但主要還是政策環境和體制性矛盾。
1．政府宏觀調控、規範指導力度不夠。許多地方對發展農村小城鎮的重要性認識不足，沒有把這項工作擺上應有的位置。對小城鎮發展的政策、農村城鎮化演進規律和城鎮規劃工作等缺乏研究和重視，同時不少地方區域城鎮體系規劃尚未正式開展，致使城鎮間在布局、規模、職能和發展方向等方面缺乏宏觀調控和協調。
2．行政區劃與城鎮發展不相適應。目前建制鎮主要以行政職能劃分地域，造成城鎮空間布局不合理，重複投資、重複建設，同時城鎮鎮區無法達到最低的人口規模，要素集聚能力差，造成基礎設施建設的浪費。行政區劃不合理現象，不僅在縣（域）範圍內存在，在縣（市）域間也有這種情況。行政區劃的不合理，給政府調控與協調造成困難，制約了城鎮的發展和功能的提高，也制約了生產要素集聚和區域經濟發展。
3．建制鎮設置標準偏低。目前國家規定的建制鎮設置標準為鄉政府駐地非農業人口在2000人以上或占全鄉總人口10%以上。因標準偏低，使得建制鎮數增長過快。由於新設建制鎮並非由上一級中心城鎮的功能擴散發展起來，所屬農村人口和產業的集聚與轉移仍然有限，相當一部分建制鎮的設置只是行政建制意義上的升級，非農產業的基礎仍然薄弱，造成小城鎮規模偏小、功能較弱，造成了城鎮化表面快速發展的局面。
4．相關配套改革滯後。城鎮現有政策體制環境已日益不能適應城鎮進一步發展的需要。主要表現在：（1）城鎮行政管理體制不適應。小城鎮存在著"條塊分割，多頭管理"的現象，一些問題條上"管得著，看不見"，而塊上"看得見，管不了"，協調解決難。另一方面，城鎮政府自身存在著嚴重的政企不分、政事不分，導致行政效率不高。（2）城鄉分割的二元體制阻礙了生產要素城鄉間的自由流動。如戶籍政策、勞動就業和社會福利等方面的制度壁壘制約了農村剩餘勞動力向城鎮的轉移。（3）農村集體經濟體制和土地使用制度創新滯後，致使離開農業的農民"棄土"動力不足，"兩棲"現象較為普遍。此外，鄉鎮財政體制不順、城鎮社會保障體系不健全和鄉鎮企業產權制度改革滯後等，都影響了生產要素向小城鎮集聚。
對策建議
1．做好市縣域城鎮體系規劃，優先發展市縣域首位鎮，重點發展中心鎮，加強對區域範圍內城鎮的宏觀調控與協調。要在市縣域一盤棋的基礎上，突破行政區劃界線，統籌規劃城鎮的整體布局。對城鎮密集的區域，可進行鄉鎮行政區劃的合理調整，以經濟區域代替行政區域，逐步建立起科學合理的城鎮空間布局和發展規模，使城鎮在空間地域上形成有機的整體。在現有建制鎮的基礎上，全省可選擇100-200個鎮重點發展，爭取到2010年建設成為鎮區人口5萬以上、初具規模的現代化小城鎮。
2．改革城鎮行政管理體制，適當擴大小城鎮政府管理權限。按照政企分開、政事分開的原則和"小政府、大服務"的目標，健全完善與小城鎮規模和經濟發展水平相適應的政府機構。根據城鎮發展的需要，賦予城鎮尤其是市縣域中心鎮在計劃、規劃、工商和城鎮建設管理等方面部分縣級管理權限。按照分稅制原則建立新型的財政分配關係，從財政體制上為小城鎮發展建設提供充足的調控資金。
3．制定和完善有利於小城鎮健康發展的土地制度和社會保障制度。這是當前小城鎮發展最緊迫的問題。土地使用制度改革，一方面要從保護耕地出發，制定農村非農用地規劃，小城鎮發展要儘量少占耕地。對城鎮發展確實需要占用耕地的，要從動態平衡出發，給予保證。另一方面，要積極探索農民進入小城鎮後原有承包地和宅基地的流轉制度，明確土地流轉的途徑和管理方法。與此同時，小城鎮應建立健全三大保障體系：一是社會養老保險體系。建立起以社會統籌和個人賬戶相結合的個人儲蓄積累式的農村社會養老保險制度。二是社會醫療保險體系。逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農村社會醫療保險制度。三是社會救濟福利體系。逐步按最低生活保障線標準對民政救濟對象實現基本生活保障。
4．加大投融資體制改革，建立多渠道增加小城鎮建設的投入機制。在小城鎮建設中，既要政府增加必要的投資，也要調動社會各方面力量，建立以集體和個人出資為主，國家、集體、個人和外商共同投資建設的多元化投資機制。如土地使用權有償出讓，房地產商帶資開發，公用事業實行"誰投資、誰經營、誰受益"，舊城改造盤活存量，以項目為載體採用股份合作方式直接融資等。
5．根據區域經濟社會發展狀況，合理調整和提高建制鎮設置標準。建議國家根據區域經濟社會發展水平，設置不同的建制鎮標準。對浙江等沿海省市，應提高建制鎮設置標準，鎮區人口規模至少在1萬人以上。
作者：趙 濤來源：浙江經濟