目前 ，我國失地農民的總量已超過4000萬。預計到2020年，還會有4000餘萬人進入失地農民的行列。如何讓如此規模的失地農民生計可持續，是當前 發展 經濟 、穩定 社會 、消除貧困的一個突出 問題 ，也是擺在各級黨委、政府面前必須儘快切實加以解決的一個重大而現實的問題。為了解情況，掌握實情，尋求對策，為各級領導和政府有關部門提供決策依據， 中國 社會 科學 院社會政策 研究 中心課題組先後前往浙江、四川、北京、山東等省市進行專題調研。現就政策建議部分報告如下：
一、征地安置政策的基本目標
我國現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被徵收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失，等等。肯定地說，這種經濟補償機制是必要的，目前顯然也發揮了積極的作用，應該堅持下去並逐步得到改進。
也應認識到，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間以後仍會處於貧困狀態。這就警示我們：現行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的 方法 ，不足以預防失地農民的貧困，必須加以調整和完善。
預防和緩解失地農民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標和手段，且重點應放在檢討損失評估和補償的思維方式上。進而言之，征地安置政策不應簡單地視為支付賠償或置換原有資產，其思路應更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產力並提高他們的生活水平。一句話，應把實現失地農民的「可持續生計」作為未來征地安置政策的基本目標。
「可持續生計」（sustainable livelihoods ）概念最早見於20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會（UNCED ）將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。1995年，哥本哈根社會發展世界峰會（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會（FWCW）進一步強調了可持續生計對於減貧政策和發展計劃的重要意義。所謂「可持續生計」，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產和有收入的活動。在此框架內，資產的定義是廣泛的，它不僅包括 金融 財產（如存款、土地經營權、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關係和 影響 其生活相關的決策能力。
應當說，黨和政府一直高度重視失地農民的可持續生計工作。計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行的「招工安置」或「就業安置」政策，就較好地解決了廣大農民的長遠生計問題。只是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現。因此，重新理解和認識可持續生計政策，並以此作為征地安置工作的基本目標，具有很強的現實意義和政策意涵。
第一、設計合理的補償機制。征地補償金作為農民失地後原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。因此，制定一個科學合理的補償機制，是落實可持續生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的「全額賠償」，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。基於現行 法律 規定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產最多只能使失地農戶保持和以前一樣的發展速度，而不能彌補由此損失的時間，「迎頭趕上」。要想真正實現加速發展，就必須在此之外，還向失地農民提供以發展為目的的投資。
第二、引導和幫助失地農戶積累資產。資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。那麼，通過什麼樣的機制和政策工具來實現上述目標呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對於必須由國家徵用的公益性建設用地，可以在規劃區內徵用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對於那些土地徵用量大，土地徵用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。
第三、促進失地農民生產性就業。對於失去物質性和生產性資產的農民而言，就業收入構成了大多數生存策略的核心 內容 。因此，為失地農民提供一份長期穩定的工作，是實現「可持續生計」目標的重要手段。具體而言，以下三個方面有助於促進失地農民穩定就業：一是提高就業能力。通俗地說，就業能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述，失地農民的智力含量、質量水平或專業級別均難於適應目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業服務、就業培訓、制定一些有利於保持工作的補貼顯得尤為緊要。二是廣開就業渠道。解決失地農民就業問題的根本出路在於發展經濟。在此之外，另一個重要的方面是，政府要積極探索多種形式就業安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來。三是消除就業障礙。社會各界要像關心城鎮下崗職工那樣關心支持失地農民的就業與再就業，逐步清除各種不利於統籌城鄉就業的制度和文化因素。其中關鍵的一步是，應把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。
第四、建立普惠的社會保障機制。在現有體制下，農民失地猶如經歷一次經濟和生活上的劇烈地震。無論征地補償機制多麼完善，不可避免會有部分失地農民或家庭淪於貧困的世界。切實保護這些最容易受到傷害的人群，既是社會公正的體現，也是政府職責所在。為此，在土地徵用過程中，為失地農民建立普惠的社會保障機制極為必要。實際上，如果失地農民的社會保障機制健全，就不需要那麼多詳細複雜的、針對具體項目的補償。換句話說，如果把解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，不僅有助於預防失地農民陷入貧困風險，也有利於國家必要的征地工作高效健康運行。普惠的社會保障機制要可持續，必須基於兩個前提：一是將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農民設立的各項社會保障制度，不宜直接與現行城鎮的類似制度銜接。三是為失地農民社會保障制度建立專項基金。其中政府的必要投入至關重要。
一、征地安置政策的基本目標
我國現行征地安置政策基本上是一種純粹的經濟補償辦法，即國家按照被徵收土地的原用途給農民予以直接的經濟賠償，如土地補償費是對農戶土地承包經營權的財產補償，安置補助費是補償農業從業人員因征地而就業不充分或一時不能就業所承受的損失，等等。肯定地說，這種經濟補償機制是必要的，目前顯然也發揮了積極的作用，應該堅持下去並逐步得到改進。
也應認識到，現行的經濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調查揭示，這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數情況下，即便及時足額給付了經濟補償，失地農民在很長時間以後仍會處於貧困狀態。這就警示我們：現行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的 方法 ，不足以預防失地農民的貧困，必須加以調整和完善。
預防和緩解失地農民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標和手段，且重點應放在檢討損失評估和補償的思維方式上。進而言之，征地安置政策不應簡單地視為支付賠償或置換原有資產，其思路應更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產力並提高他們的生活水平。一句話，應把實現失地農民的「可持續生計」作為未來征地安置政策的基本目標。
「可持續生計」（sustainable livelihoods ）概念最早見於20世紀80年代末世界環境和發展委員會的報告。1992年，聯合國環境和發展大會（UNCED ）將此概念引入行動議程，主張把穩定的生計作為消除貧困的主要目標。1995年，哥本哈根社會發展世界峰會（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會（FWCW）進一步強調了可持續生計對於減貧政策和發展計劃的重要意義。所謂「可持續生計」，是指個人或家庭為改善長遠的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產和有收入的活動。在此框架內，資產的定義是廣泛的，它不僅包括 金融 財產（如存款、土地經營權、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關係和 影響 其生活相關的決策能力。
應當說，黨和政府一直高度重視失地農民的可持續生計工作。計劃經濟時期，國家對失地農民普遍實行的「招工安置」或「就業安置」政策，就較好地解決了廣大農民的長遠生計問題。只是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農轉非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現。因此，重新理解和認識可持續生計政策，並以此作為征地安置工作的基本目標，具有很強的現實意義和政策意涵。
第一、設計合理的補償機制。征地補償金作為農民失地後原有資產置換的費用，在解決失地農民生活燃眉之急和重建新的生計系統方面起著關鍵性作用。因此，制定一個科學合理的補償機制，是落實可持續生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應以提高或恢復失地農民的收入和生活水平為目標。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的「全額賠償」，至少應保證及時足額支付置換農民原有資產的費用。基於現行 法律 規定的征地補償費嚴重偏低的實際，未來的征地補償標準應在現有的基礎上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產最多只能使失地農戶保持和以前一樣的發展速度，而不能彌補由此損失的時間，「迎頭趕上」。要想真正實現加速發展，就必須在此之外，還向失地農民提供以發展為目的的投資。
第二、引導和幫助失地農戶積累資產。資產的社會福利效用是顯而易見的：有了資產，人們可以從長計議，追求長期目標。更為重要的，積累資產本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經濟等資產收益，在預防失地農民貧困和減少家庭不安全感方面發揮著積極的作用。進而言之，引導和幫助失地農民積累資產，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規避各種生活風險的重要的安全網之一。那麼，通過什麼樣的機制和政策工具來實現上述目標呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經濟。對於必須由國家徵用的公益性建設用地，可以在規劃區內徵用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。對於那些土地徵用量大，土地徵用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。
第三、促進失地農民生產性就業。對於失去物質性和生產性資產的農民而言，就業收入構成了大多數生存策略的核心 內容 。因此，為失地農民提供一份長期穩定的工作，是實現「可持續生計」目標的重要手段。具體而言，以下三個方面有助於促進失地農民穩定就業：一是提高就業能力。通俗地說，就業能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述，失地農民的智力含量、質量水平或專業級別均難於適應目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業服務、就業培訓、制定一些有利於保持工作的補貼顯得尤為緊要。二是廣開就業渠道。解決失地農民就業問題的根本出路在於發展經濟。在此之外，另一個重要的方面是，政府要積極探索多種形式就業安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農民自謀職業等安置形式有機地結合起來。三是消除就業障礙。社會各界要像關心城鎮下崗職工那樣關心支持失地農民的就業與再就業，逐步清除各種不利於統籌城鄉就業的制度和文化因素。其中關鍵的一步是，應把失地農民納入城鎮就業體系，與城鎮居民享有同等待遇。
第四、建立普惠的社會保障機制。在現有體制下，農民失地猶如經歷一次經濟和生活上的劇烈地震。無論征地補償機制多麼完善，不可避免會有部分失地農民或家庭淪於貧困的世界。切實保護這些最容易受到傷害的人群，既是社會公正的體現，也是政府職責所在。為此，在土地徵用過程中，為失地農民建立普惠的社會保障機制極為必要。實際上，如果失地農民的社會保障機制健全，就不需要那麼多詳細複雜的、針對具體項目的補償。換句話說，如果把解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件，不僅有助於預防失地農民陷入貧困風險，也有利於國家必要的征地工作高效健康運行。普惠的社會保障機制要可持續，必須基於兩個前提：一是將解決失地農民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農民設立的各項社會保障制度，不宜直接與現行城鎮的類似制度銜接。三是為失地農民社會保障制度建立專項基金。其中政府的必要投入至關重要。
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