［摘要］ 政府預算執行過程中出現的亂象反映出《預算法》規定中存在一些不合理之處。本文通過對有關現象、問題的分析，提出完善我國《預算法》的幾點構想。
［關鍵詞］ 預算；執行；亂象；問題；完善
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 13. 005
01
多年來在政府預算執行過程中存在一些亂象，折射出現行《預算法》所存在的一些問題。如何解決這些問題以完善我國《預算法》成為學者們研究和探討的重要課題。
一、預算執行亂象折射出預算法存在的問題
基於我國現行《預算法》，當前政府在預算執行過程中出現了一些亂象，較為突出的主要有歲末突擊花錢、非稅收入脫離預算管理、超收無法被納入預算管制、預算表決流於形式等，折射出《預算法》存在的一些問題。
第一，預算年度、預算審批與預算執行明顯脫節。我國《預算法》第一章總則第十條規定預算年度自公曆１月１日起，至１２月３１日止。然而，我國大部分地區人代會的召開時間約為每年３月或４月。預算年度為自然年度而財政年度卻是從每年３月或４月開始，一個顯而易見的問題就是造成預算的實際執行先於預算，全年約有1/4的預算時間處於法律效力的空檔期，在此期間各部門、各單位的財政是在沒有預算約束的情況下運行。預算年度與財政年度的不吻合，使多數列入各級財政預算的項目要在預算年度開始近半年後才能拿到相應的資金，歲末突擊花錢的現象也就自然不足為奇。
第二，預算收入範圍的界定過於籠統。《預算法》使我國的財政分配形成在將財政資金合法分為預算內和預算外兩種情況的基礎上只調控預算內資金分配的體制，沒有將預算外的資金作為政府宏觀調控的財力來使用，然而預算外資金同樣是財政資金。多種非稅收入的類型未明確規定應納入預算收入管理的範疇，在地方財力中所占的比重逐年增大。大量非稅資金游離於嚴格的財政預算管理之外的現象，使很大比例的財政資金流向不明，潛在的圖利現象在此制度的掩護下滋生蔓延，財經秩序漸而混亂。
第三，將多收多支排除於預算調整之外做法不當。我國《預算法》第五十三條對於預算調整的規定存在其不合理之處，現實中就出現一些如政府通過對預算數的故意壓低和執行數的相應提高將超收部分的資金用於安排支出逃避人大常委會的審批、在財政收入和支出與預算數相比均有所減少的情況下通過保持收支的基本平衡避免人大常委會審批等現象，使預算執行缺乏必要的監督和制約，增加了政府財政活動的隨意性。上述我國預算超收，由政府自行決定超收財政資金的使用和分配，除將執行結果報告人大外無需事先申報批准，這種由政府獨享超收財政資金的使用和分配決定權的做法並不合適。
第四，預算違法責任缺失或處罰過輕。我國《預算法》第十章法律責任中有關違法責任的規定僅有簡單的3條，範圍窄、處罰輕、可操作性不強。儘管２００４年的《財政違法行為處分處罰條例》對此有所補充，但總體仍顯不夠，且二法的級別也不相同。一是某些預算違法行為缺乏相應的責任規定；二是在處分處罰方面，預算法及相關法律的規定過於和善，僅為一些行政責任和行政處分，嚴重影響預算法的貫徹與執行。
二、以現存問題為突破口完善預算法之幾點構想
首先，建立標準周期預算管理制度。對於預算年度、預算審批與預算執行明顯脫節的問題，學界主要有3種解決方案，將全國人大會議改到每年年底舉行、將財政年度的起止時間改為自４月１日起至次年３月３１日止以及增設臨時預算。筆者認為，最好的方法是在確定改變財政年度起止時間為解決方案的基礎上，借鑑西方國家預算管理的經驗建立標準周期預算管理制度，將３０個月定為一個預算周期，並分為預算編制（１２個月）、預算執行與調整（１２個月）及決算（６個月）3個階段，採用滾動管理的模式進行。
其次，科學界定預算收支範圍。一方面，取消對預算內、預算外資金的劃分，實行全口徑預算管理，將政府的全部收入和支出納入預算，優化公共支出結構；另一方面，儘可能細化並完整預算收支範圍的規定，使政府財政收支活動基本囊括其中。
再次，明確超收資金的使用，規範預算調整。前者：其一，改革當前預算編制常用的基數法和衡量預算執行是否達標的標準，強制將財政超收資金的使用編入下一財政年度的預算；其二，建立中央預算穩定調節基金，將財政超收年份的預留資金用於彌補財政嚴重失收年份的赤字或重大突發公共事件，保持預算的穩定性和財政政策的持續性。後者：首先，在保留以前一年實際收支情況為下一年預算借鑑基礎的情況下，打破預算結餘則減少下一年預算撥付的做法；其次，對於預算調整的使用應明確其限度，將其限於情事變更事由發生的情形，同時對預算追減應給予一定的獎勵，對違反預算程序的預算調整予以處罰。
最後，細化並完整預算責任，加大處罰力度。既可以預算形式的不同設置使預算主體承擔經濟上不利益的財產類法律責任、精神上不名譽的精神類法律責任，或者被強製作為或不作為的行為類法律責任；亦可以預算行為的不同，以《財政違法行為處罰處分條例》對預算違法行為的規定為鑑，將預算法律責任劃分為不同類別違法行為的處罰；除此之外，當然還可以預算主體的不同來進行具體的劃分。
主要參考文獻
［１］周騫.我國《預算法》存在的問題及完善建議［Ｊ］．河南師範大學學報：哲學社會科學版，２０１０（4）：126-128.
［２］孟妮妮．淺析《預算法》各項規定中存在的問題［Ｊ］．內蒙古農業科技，２０１０（５）.
［3］徐永勝，吳維.我國lwlm.com中國現行預算法存在的問題及修訂建議［Ｊ］．財政研究，２００９（5）：29-31.
［4］葉姍.前置性問題和核心規則體系研究基於中改《中華人民共和國預算法》的思路［Ｊ］．法商研究，２０１０（4）.
［關鍵詞］ 預算；執行；亂象；問題；完善
doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2011 . 13. 005
01
多年來在政府預算執行過程中存在一些亂象，折射出現行《預算法》所存在的一些問題。如何解決這些問題以完善我國《預算法》成為學者們研究和探討的重要課題。
一、預算執行亂象折射出預算法存在的問題
基於我國現行《預算法》，當前政府在預算執行過程中出現了一些亂象，較為突出的主要有歲末突擊花錢、非稅收入脫離預算管理、超收無法被納入預算管制、預算表決流於形式等，折射出《預算法》存在的一些問題。
第一，預算年度、預算審批與預算執行明顯脫節。我國《預算法》第一章總則第十條規定預算年度自公曆１月１日起，至１２月３１日止。然而，我國大部分地區人代會的召開時間約為每年３月或４月。預算年度為自然年度而財政年度卻是從每年３月或４月開始，一個顯而易見的問題就是造成預算的實際執行先於預算，全年約有1/4的預算時間處於法律效力的空檔期，在此期間各部門、各單位的財政是在沒有預算約束的情況下運行。預算年度與財政年度的不吻合，使多數列入各級財政預算的項目要在預算年度開始近半年後才能拿到相應的資金，歲末突擊花錢的現象也就自然不足為奇。
第二，預算收入範圍的界定過於籠統。《預算法》使我國的財政分配形成在將財政資金合法分為預算內和預算外兩種情況的基礎上只調控預算內資金分配的體制，沒有將預算外的資金作為政府宏觀調控的財力來使用，然而預算外資金同樣是財政資金。多種非稅收入的類型未明確規定應納入預算收入管理的範疇，在地方財力中所占的比重逐年增大。大量非稅資金游離於嚴格的財政預算管理之外的現象，使很大比例的財政資金流向不明，潛在的圖利現象在此制度的掩護下滋生蔓延，財經秩序漸而混亂。
第三，將多收多支排除於預算調整之外做法不當。我國《預算法》第五十三條對於預算調整的規定存在其不合理之處，現實中就出現一些如政府通過對預算數的故意壓低和執行數的相應提高將超收部分的資金用於安排支出逃避人大常委會的審批、在財政收入和支出與預算數相比均有所減少的情況下通過保持收支的基本平衡避免人大常委會審批等現象，使預算執行缺乏必要的監督和制約，增加了政府財政活動的隨意性。上述我國預算超收，由政府自行決定超收財政資金的使用和分配，除將執行結果報告人大外無需事先申報批准，這種由政府獨享超收財政資金的使用和分配決定權的做法並不合適。
第四，預算違法責任缺失或處罰過輕。我國《預算法》第十章法律責任中有關違法責任的規定僅有簡單的3條，範圍窄、處罰輕、可操作性不強。儘管２００４年的《財政違法行為處分處罰條例》對此有所補充，但總體仍顯不夠，且二法的級別也不相同。一是某些預算違法行為缺乏相應的責任規定；二是在處分處罰方面，預算法及相關法律的規定過於和善，僅為一些行政責任和行政處分，嚴重影響預算法的貫徹與執行。
二、以現存問題為突破口完善預算法之幾點構想
首先，建立標準周期預算管理制度。對於預算年度、預算審批與預算執行明顯脫節的問題，學界主要有3種解決方案，將全國人大會議改到每年年底舉行、將財政年度的起止時間改為自４月１日起至次年３月３１日止以及增設臨時預算。筆者認為，最好的方法是在確定改變財政年度起止時間為解決方案的基礎上，借鑑西方國家預算管理的經驗建立標準周期預算管理制度，將３０個月定為一個預算周期，並分為預算編制（１２個月）、預算執行與調整（１２個月）及決算（６個月）3個階段，採用滾動管理的模式進行。
其次，科學界定預算收支範圍。一方面，取消對預算內、預算外資金的劃分，實行全口徑預算管理，將政府的全部收入和支出納入預算，優化公共支出結構；另一方面，儘可能細化並完整預算收支範圍的規定，使政府財政收支活動基本囊括其中。
再次，明確超收資金的使用，規範預算調整。前者：其一，改革當前預算編制常用的基數法和衡量預算執行是否達標的標準，強制將財政超收資金的使用編入下一財政年度的預算；其二，建立中央預算穩定調節基金，將財政超收年份的預留資金用於彌補財政嚴重失收年份的赤字或重大突發公共事件，保持預算的穩定性和財政政策的持續性。後者：首先，在保留以前一年實際收支情況為下一年預算借鑑基礎的情況下，打破預算結餘則減少下一年預算撥付的做法；其次，對於預算調整的使用應明確其限度，將其限於情事變更事由發生的情形，同時對預算追減應給予一定的獎勵，對違反預算程序的預算調整予以處罰。
最後，細化並完整預算責任，加大處罰力度。既可以預算形式的不同設置使預算主體承擔經濟上不利益的財產類法律責任、精神上不名譽的精神類法律責任，或者被強製作為或不作為的行為類法律責任；亦可以預算行為的不同，以《財政違法行為處罰處分條例》對預算違法行為的規定為鑑，將預算法律責任劃分為不同類別違法行為的處罰；除此之外，當然還可以預算主體的不同來進行具體的劃分。
主要參考文獻
［１］周騫.我國《預算法》存在的問題及完善建議［Ｊ］．河南師範大學學報：哲學社會科學版，２０１０（4）：126-128.
［２］孟妮妮．淺析《預算法》各項規定中存在的問題［Ｊ］．內蒙古農業科技，２０１０（５）.
［3］徐永勝，吳維.我國lwlm.com中國現行預算法存在的問題及修訂建議［Ｊ］．財政研究，２００９（5）：29-31.
［4］葉姍.前置性問題和核心規則體系研究基於中改《中華人民共和國預算法》的思路［Ｊ］．法商研究，２０１０（4）.
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