內容摘要：規劃環評符合科學發展觀的要求，因此要從戰略的高度認識和推進規劃環評工作。規劃環評的缺失隱含巨大的環境風險，我國的規劃環評工作進展緩慢，制度中存在許多問題。為此政府部門必須依法開展規劃環評工作；改革完善現有的規劃環評體制；加快立法，嚴肅執法；建立社會公眾參與環境保護的制度；加大對違法行為的懲處力度。
關鍵詞：戰略 規劃 環評 體制
規劃環評主要是對區域的資源環境承載能力進行深入分析，對區域內大氣環境、水土資源、固體廢棄物、城市發展定位、總體空間布局、生態功能分區等各要素之間的相互關係進行科學評價，使規劃中的各要素布局趨於合理，並提出應當採取的預防措施，最終創造一個良好的生態環境。與單個建設項目的環境影響評價不同，規劃環評更具有前瞻性和全局性，能從源頭上防止環境污染。實施規劃環評，能夠防止高耗能、高污染項目的盲目上馬，避免城市產業發展布局重合、定位衝突，改變流域和區域開發條塊分割、各自為政的混亂局面。
規劃環評工作的缺失隱含巨大環境風險
我國目前面臨的環境污染問題大多是布局性和結構性的。2005年11月發生松花江水污染事件後，原國家環保總局（現為環境保護部，下同）啟動了全國化工石化項目環境風險大排查行動。半年多的排查結果顯示，總投資近10152億元的7555個化工石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域；45%為重大風險源。我國75家重點鋼鐵企業中有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業發展與大城市群眾生存質量的矛盾已經凸顯。
以太湖流域的無錫市為例，每平方公里就有10家工業企業，污染物的排放總量已經超過了當地的環境容量。能源重化工基地的規劃布局問題也相當嚴重。黃河中上游的寧夏、陝西、內蒙古等省區煤炭資源豐富，近年來爭上能源化工項目。僅內蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地。要實現能源化工基地的跨省區合理布局，從源頭上防止對生態環境造成破壞，就需要進行戰略規劃環評。
2003年9月實施的《中華人民共和國環境影響評價法》主要規定了項目環評，但是以規劃環評為核心的戰略環評制度沒有完全確立。黨的十七大報告將科學發展觀列入中國特色社會主義理論體系，首次將生態文明建設與經濟、政治、文化和社會等問題相併列。可持續發展作為國家戰略，重要內容是國土整治規劃與產業規劃，對這些規划進行的環境影響評價屬於戰略環評，從而確立了規劃環評在國家戰略體系中的地位。
規劃環評工作存在的主要問題
（一）對規劃環評工作認識不足
長期以來，一些部門和地方領導存在重發展輕環保的思想，不對建設規劃和項目進行環評，或要求環保部門為違法建設疏通道路，以犧牲環境為代價換取一時一地的發展與繁榮。按照《環評法》的要求，政府出台的所有長期、中期、短期規劃都要經過環境影響評價，但自從《環評法》實施以來，國家有關部門批准的規劃就有近百項，真正做了規劃環評的沒有幾個。增加一道規劃環評的前置程序，必然會使許多項目因為環保問題而擱淺，影響地方GDP增長，也會影響到相應官員的政績，推行規劃環評的難度可想而知。一些企業負責人和政府官員認為，只要地方經濟能發展，等建設項目開工後再補辦環境影響評價手續也不遲，有的建設項目完工或投入使用後，也不辦理環境影響評價手續。
（二）政府部門之間缺乏協調機制
規劃環評所注重的長期、全局利益，往往與政府部門的眼前和局部利益相衝突，很多地方和部門對規劃環評工作以種種理由迴避推脫，致使規劃環評工作進展緩慢。在《環評法》實施後兩年多的時間裡，國家環保總局僅完成了《全國林紙一體化建設十五及2010年專項規劃》這一項規劃的環境影響評價。2005年，國家環保總局啟動規劃環評的時候，就宣布儘快啟動相應的立法準備和政策試點，計劃於2007年推出《規劃環評條例》，但是由於規劃環評工作涉及發改委、建設、規劃、環保等政府部門，各部門之間的利益衝突使得《規劃環評條例》至今未能出台。 （三）環保部門執法權力缺乏保障
按照《環評法》規定，環保部門對於規劃環評行使的是審查權而非審批權，這兩種權力的法律效力相差很大。目前環保部門尚不具有審批規劃的權限，規劃環評工作由環評機構承擔，環保部門召集相關業務部門進行審查後提出意見，但最終審批權歸地市級以上政府或行業主管部門，如發改委、交通部等。可見，環保部門的權力缺位造成規劃環評不能切實推行。另外，目前的政府預算中沒有規劃環評這一科目，進行規劃環評缺乏經費。
（四）規劃環評法律制度存在缺陷
《環評法》對規劃環評只作了原則規定，具體的程序、內容、責任不明確，影響了規劃環評工作的開展。雖然國家環保總局在隨後出台的《規劃環境影響評價技術導則（試行）》中提出了規劃環評的早期介入原則和工作程序要求，但並未與具體的政府決策流程對接，現有的規劃環評大多是在決策鏈的末端進行，無法體現規劃環評作為戰略環評的重要地位。同時，審批程序存在地方與中央倒掛的問題。按照《環評法》規定，地方規劃環評不需要拿到環保總局審查，但這些規劃中往往又包含著一些國家重點建設項目，而重點建設項目的環境影響評價報告必須到國家環保總局來審批，這樣就會出現規劃環評通過了地方的審查，但是具體建設項目卻沒有通過國家審批的情況。
再如：按照《建設項目環境保護管理條例》第九條規定，申請單位提交項目環評文件是工商行政管理部門為其辦理註冊登記手續、核發營業執照的前置條件，而工商部門則以國家工商總局制定的《企業登記前置許可目錄》並無此規定為由拒絕執行。如果工商部門只管簽發營業執照，等到違法了再由環保部門來處理，結果只能是加大了經營者的經營風險，也增加了環保部門的執法難度。
（五）規劃環評機制尚不健全
據2008年6月全國人大常委會的執法檢查報告反映，環保部門與環評機構存在的利益關係，影響了環評審批的公正性。全國現有環評機構中，環保系統所屬從事環評的科研機構占甲級環評機構的24.7%，占乙級機構的48%。一些環評機構與建設單位存在利害關係，將環評變成順從建設單位願望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學立場。2008年前9個月，環保部直接受理的群眾行政複議案件總數比2006年增加了170%，其中一半以上涉及環評質量問題。還有，當前社會公眾對環境保護的認識正逐漸深入，參與環境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情很高，但公眾參與環境保護的制度不健全。
推進規劃環評工作的策略
（一）政府部門必須依法開展規劃環評
規劃環評遇到的主要阻力來自於地方政府，為此要從根本上解決政府官員的思想認識問題。要實施官員環保政績考核和問責制度，政府部門拒絕實施規劃環評的，就應承擔行政不作為的法律責任。不可否認，我國部分地方政府非常支持規劃環評工作。比如，《寧波市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要環境影響報告書》對本市十一五規劃綱要提出的發展戰略、產業結構、空間布局和環境保護目標等內容進行了綜合論證和評價，提出了優化調整建議以及避免或減緩不良環境影響的對策與措施。2006年5月，上海市出台了《上海市實施〈中華人民共和國環境影響評價法〉辦法》，對規劃環評作出了比較完善的規定。根據這一辦法，上海對正在進行的金山三島、嘉定新城、上海灘涂開發與保護等規划進行了規劃環評。對於中央和地方政府來說，要完善各地、各部門之間的協調機制，加強溝通和理解，共同推進規劃環評工作的開展。
（二）改革完善現有規劃環評體制
第一，環評業務必須由獨立的環評機構來承擔，環評機構應當與環保部門完全脫鈎。嚴禁環保部門在環評機構參股，更不允許環保部門以各種方式推薦、介紹、指定環評機構，索取、收受各種名目的回扣，確保環評工作不受干擾。第二，要建立淘汰機制，對弄虛作假、環評質量低劣的機構要吊銷其資質。第三，推行黑名單制，對嚴重違規的環評人員，3年內禁止其從業。第四，制定環評質量標準考核體系，使檢驗環評質量和效果、考核環評機構和專家具有統一的標準，提高環評的客觀公正性。第五，環境保護部應構建促進環評審批科學化、民主化的長效機制，堅持實行環評的受理、審查、審批三分離，審批的條件、過程、結果三公開。最後，為了改變目前因環保部門的權力缺位造成規劃環評不能切實推行的狀況，建議規劃環評的最終審批權歸環保部門，同時在政府預算中增加規劃環評支出，對規劃環評工作提供財力支持。
（三）儘快解決無法可依和有法不依的問題
《規劃環評條例（徵求意見稿）》對規劃環評的範圍、條件、程序和責任都有明確的規定，只是現在尚停留在徵求意見的階段。該法規的出台可望解決我國目前規劃環評領域無法可依的局面，所以要加快《規劃環評條例》的立法工作。規劃環評中存在守法成本高、違法成本低的怪現象，這也是違法行為屢禁不止的一個重要原因。環境保護部應加強與監察機關、司法機關的聯繫，形成合力，依法追究違法部門和人員的法律責任。要健全建設前、建設中和建設後的環評管理工作機制，加強全過程監管，改變重審批輕管理、重事前評價輕事後評估的傳統工作方式。
（四）建立公眾參與規劃環評的制度
公眾參與規劃環評能促進政府決策的科學化和民主化。規劃編制單位應該向社會及時公布信息，徵求公眾意見，對意見比較集中的事項必須進行聽證。要廣泛宣傳規劃環評，普及環評法，使公眾能主動對規劃環評進行監督。對於重大建設項目進行環評時，不能由項目建設單位單獨委託環評機構，而是應當召集該項目的利害關係人共同討論決定。環評報告應當公開，接受社會的監督。或者對需要進行環境影響評價的項目，選擇幾個環評機構到環保部門進行競標，環評費上交環保部門，環保部門擇優選擇環評機構，杜絕規劃環評中的腐敗行為。建立公益訴訟制度，賦予任何單位和個人對應當而沒有進行規劃環評的單位提起訴訟的權利，有利於對規劃環評的監督。
（五）加大對違法行為的懲處力度
《環評法》第31條規定，對於建設項目已經完工而沒有辦理環境影響評價手續的單位，環保部門只能要求其限期補辦手續；當建設單位逾期不補辦手續時，環保部門可以對其罰款，但最高不能超過20萬元；對主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。該規定責任主體不明確，適用範圍狹窄、責任偏輕。《規劃環評條例》應當規定對未辦理環境影響評價手續的建設單位直接進行罰款，並增加罰款額度；造成環境損害的要承擔損害賠償等民事責任；對單位負責人予以行政處分或行政處罰，直至追究刑事責任。對於提供虛假環評報告的，應當追究環評機構及評價專家的法律責任。
參考文獻：
1.步雪琳.化工石化業存在嚴重布局性環境風險.中國環境報，2006
2.潘岳.規劃環評阻力來自利益衝突.人民日報，2007
3.郄建榮.五大因素掣肘規劃環評步履維艱.法制日報，2006
關鍵詞：戰略 規劃 環評 體制
規劃環評主要是對區域的資源環境承載能力進行深入分析，對區域內大氣環境、水土資源、固體廢棄物、城市發展定位、總體空間布局、生態功能分區等各要素之間的相互關係進行科學評價，使規劃中的各要素布局趨於合理，並提出應當採取的預防措施，最終創造一個良好的生態環境。與單個建設項目的環境影響評價不同，規劃環評更具有前瞻性和全局性，能從源頭上防止環境污染。實施規劃環評，能夠防止高耗能、高污染項目的盲目上馬，避免城市產業發展布局重合、定位衝突，改變流域和區域開發條塊分割、各自為政的混亂局面。
規劃環評工作的缺失隱含巨大環境風險
我國目前面臨的環境污染問題大多是布局性和結構性的。2005年11月發生松花江水污染事件後，原國家環保總局（現為環境保護部，下同）啟動了全國化工石化項目環境風險大排查行動。半年多的排查結果顯示，總投資近10152億元的7555個化工石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域；45%為重大風險源。我國75家重點鋼鐵企業中有26家建在直轄市或省會城市，34家建在百萬人口以上的大城市，重工業發展與大城市群眾生存質量的矛盾已經凸顯。
以太湖流域的無錫市為例，每平方公里就有10家工業企業，污染物的排放總量已經超過了當地的環境容量。能源重化工基地的規劃布局問題也相當嚴重。黃河中上游的寧夏、陝西、內蒙古等省區煤炭資源豐富，近年來爭上能源化工項目。僅內蒙古鄂爾多斯一個市就有4個相同功能的煤化工基地。要實現能源化工基地的跨省區合理布局，從源頭上防止對生態環境造成破壞，就需要進行戰略規劃環評。
2003年9月實施的《中華人民共和國環境影響評價法》主要規定了項目環評，但是以規劃環評為核心的戰略環評制度沒有完全確立。黨的十七大報告將科學發展觀列入中國特色社會主義理論體系，首次將生態文明建設與經濟、政治、文化和社會等問題相併列。可持續發展作為國家戰略，重要內容是國土整治規劃與產業規劃，對這些規划進行的環境影響評價屬於戰略環評，從而確立了規劃環評在國家戰略體系中的地位。
規劃環評工作存在的主要問題
（一）對規劃環評工作認識不足
長期以來，一些部門和地方領導存在重發展輕環保的思想，不對建設規劃和項目進行環評，或要求環保部門為違法建設疏通道路，以犧牲環境為代價換取一時一地的發展與繁榮。按照《環評法》的要求，政府出台的所有長期、中期、短期規劃都要經過環境影響評價，但自從《環評法》實施以來，國家有關部門批准的規劃就有近百項，真正做了規劃環評的沒有幾個。增加一道規劃環評的前置程序，必然會使許多項目因為環保問題而擱淺，影響地方GDP增長，也會影響到相應官員的政績，推行規劃環評的難度可想而知。一些企業負責人和政府官員認為，只要地方經濟能發展，等建設項目開工後再補辦環境影響評價手續也不遲，有的建設項目完工或投入使用後，也不辦理環境影響評價手續。
（二）政府部門之間缺乏協調機制
規劃環評所注重的長期、全局利益，往往與政府部門的眼前和局部利益相衝突，很多地方和部門對規劃環評工作以種種理由迴避推脫，致使規劃環評工作進展緩慢。在《環評法》實施後兩年多的時間裡，國家環保總局僅完成了《全國林紙一體化建設十五及2010年專項規劃》這一項規劃的環境影響評價。2005年，國家環保總局啟動規劃環評的時候，就宣布儘快啟動相應的立法準備和政策試點，計劃於2007年推出《規劃環評條例》，但是由於規劃環評工作涉及發改委、建設、規劃、環保等政府部門，各部門之間的利益衝突使得《規劃環評條例》至今未能出台。 （三）環保部門執法權力缺乏保障
按照《環評法》規定，環保部門對於規劃環評行使的是審查權而非審批權，這兩種權力的法律效力相差很大。目前環保部門尚不具有審批規劃的權限，規劃環評工作由環評機構承擔，環保部門召集相關業務部門進行審查後提出意見，但最終審批權歸地市級以上政府或行業主管部門，如發改委、交通部等。可見，環保部門的權力缺位造成規劃環評不能切實推行。另外，目前的政府預算中沒有規劃環評這一科目，進行規劃環評缺乏經費。
（四）規劃環評法律制度存在缺陷
《環評法》對規劃環評只作了原則規定，具體的程序、內容、責任不明確，影響了規劃環評工作的開展。雖然國家環保總局在隨後出台的《規劃環境影響評價技術導則（試行）》中提出了規劃環評的早期介入原則和工作程序要求，但並未與具體的政府決策流程對接，現有的規劃環評大多是在決策鏈的末端進行，無法體現規劃環評作為戰略環評的重要地位。同時，審批程序存在地方與中央倒掛的問題。按照《環評法》規定，地方規劃環評不需要拿到環保總局審查，但這些規劃中往往又包含著一些國家重點建設項目，而重點建設項目的環境影響評價報告必須到國家環保總局來審批，這樣就會出現規劃環評通過了地方的審查，但是具體建設項目卻沒有通過國家審批的情況。
再如：按照《建設項目環境保護管理條例》第九條規定，申請單位提交項目環評文件是工商行政管理部門為其辦理註冊登記手續、核發營業執照的前置條件，而工商部門則以國家工商總局制定的《企業登記前置許可目錄》並無此規定為由拒絕執行。如果工商部門只管簽發營業執照，等到違法了再由環保部門來處理，結果只能是加大了經營者的經營風險，也增加了環保部門的執法難度。
（五）規劃環評機制尚不健全
據2008年6月全國人大常委會的執法檢查報告反映，環保部門與環評機構存在的利益關係，影響了環評審批的公正性。全國現有環評機構中，環保系統所屬從事環評的科研機構占甲級環評機構的24.7%，占乙級機構的48%。一些環評機構與建設單位存在利害關係，將環評變成順從建設單位願望的合理性論證，喪失客觀、公正、科學立場。2008年前9個月，環保部直接受理的群眾行政複議案件總數比2006年增加了170%，其中一半以上涉及環評質量問題。還有，當前社會公眾對環境保護的認識正逐漸深入，參與環境保護、政府決策和管理社會公共事務的熱情很高，但公眾參與環境保護的制度不健全。
推進規劃環評工作的策略
（一）政府部門必須依法開展規劃環評
規劃環評遇到的主要阻力來自於地方政府，為此要從根本上解決政府官員的思想認識問題。要實施官員環保政績考核和問責制度，政府部門拒絕實施規劃環評的，就應承擔行政不作為的法律責任。不可否認，我國部分地方政府非常支持規劃環評工作。比如，《寧波市國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要環境影響報告書》對本市十一五規劃綱要提出的發展戰略、產業結構、空間布局和環境保護目標等內容進行了綜合論證和評價，提出了優化調整建議以及避免或減緩不良環境影響的對策與措施。2006年5月，上海市出台了《上海市實施〈中華人民共和國環境影響評價法〉辦法》，對規劃環評作出了比較完善的規定。根據這一辦法，上海對正在進行的金山三島、嘉定新城、上海灘涂開發與保護等規划進行了規劃環評。對於中央和地方政府來說，要完善各地、各部門之間的協調機制，加強溝通和理解，共同推進規劃環評工作的開展。
（二）改革完善現有規劃環評體制
第一，環評業務必須由獨立的環評機構來承擔，環評機構應當與環保部門完全脫鈎。嚴禁環保部門在環評機構參股，更不允許環保部門以各種方式推薦、介紹、指定環評機構，索取、收受各種名目的回扣，確保環評工作不受干擾。第二，要建立淘汰機制，對弄虛作假、環評質量低劣的機構要吊銷其資質。第三，推行黑名單制，對嚴重違規的環評人員，3年內禁止其從業。第四，制定環評質量標準考核體系，使檢驗環評質量和效果、考核環評機構和專家具有統一的標準，提高環評的客觀公正性。第五，環境保護部應構建促進環評審批科學化、民主化的長效機制，堅持實行環評的受理、審查、審批三分離，審批的條件、過程、結果三公開。最後，為了改變目前因環保部門的權力缺位造成規劃環評不能切實推行的狀況，建議規劃環評的最終審批權歸環保部門，同時在政府預算中增加規劃環評支出，對規劃環評工作提供財力支持。
（三）儘快解決無法可依和有法不依的問題
《規劃環評條例（徵求意見稿）》對規劃環評的範圍、條件、程序和責任都有明確的規定，只是現在尚停留在徵求意見的階段。該法規的出台可望解決我國目前規劃環評領域無法可依的局面，所以要加快《規劃環評條例》的立法工作。規劃環評中存在守法成本高、違法成本低的怪現象，這也是違法行為屢禁不止的一個重要原因。環境保護部應加強與監察機關、司法機關的聯繫，形成合力，依法追究違法部門和人員的法律責任。要健全建設前、建設中和建設後的環評管理工作機制，加強全過程監管，改變重審批輕管理、重事前評價輕事後評估的傳統工作方式。
（四）建立公眾參與規劃環評的制度
公眾參與規劃環評能促進政府決策的科學化和民主化。規劃編制單位應該向社會及時公布信息，徵求公眾意見，對意見比較集中的事項必須進行聽證。要廣泛宣傳規劃環評，普及環評法，使公眾能主動對規劃環評進行監督。對於重大建設項目進行環評時，不能由項目建設單位單獨委託環評機構，而是應當召集該項目的利害關係人共同討論決定。環評報告應當公開，接受社會的監督。或者對需要進行環境影響評價的項目，選擇幾個環評機構到環保部門進行競標，環評費上交環保部門，環保部門擇優選擇環評機構，杜絕規劃環評中的腐敗行為。建立公益訴訟制度，賦予任何單位和個人對應當而沒有進行規劃環評的單位提起訴訟的權利，有利於對規劃環評的監督。
（五）加大對違法行為的懲處力度
《環評法》第31條規定，對於建設項目已經完工而沒有辦理環境影響評價手續的單位，環保部門只能要求其限期補辦手續；當建設單位逾期不補辦手續時，環保部門可以對其罰款，但最高不能超過20萬元；對主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。該規定責任主體不明確，適用範圍狹窄、責任偏輕。《規劃環評條例》應當規定對未辦理環境影響評價手續的建設單位直接進行罰款，並增加罰款額度；造成環境損害的要承擔損害賠償等民事責任；對單位負責人予以行政處分或行政處罰，直至追究刑事責任。對於提供虛假環評報告的，應當追究環評機構及評價專家的法律責任。
參考文獻：
1.步雪琳.化工石化業存在嚴重布局性環境風險.中國環境報，2006
2.潘岳.規劃環評阻力來自利益衝突.人民日報，2007
3.郄建榮.五大因素掣肘規劃環評步履維艱.法制日報，2006
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