作為宏觀社會治理體制改革的關鍵環節，地方政府社會治理創新是建立在多重政治發展邏輯交匯點上的必然性歷史選擇，下面是一篇關於地方政府社會治理持續創新問題研究的論文範文，供大家閱讀參考。
一、制度創新:地方政府社會治理創新的內在實踐路徑
(一)地方政府社會治理創新的內在邏輯與基本涵義
21世紀以來,中國社會管理體制在改革中前行。中共十六大提出了“全面建設小康社會”宏偉目標,此後,十六屆三中全會號召“統籌社會建設和管理”,十六屆六中全會強調“著力發展社會事業,完善社會管理,推動社會管理體制的改革與創新”,十七大制定了“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,十八大進一步發展為“建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。
2013年十八屆三中全會開創性地提出“創新社會治理體制”指導理念。上述社會治理方略的演進,表明中國開始了由以單向管制為特徵的社會管理體制,向以多元互動為核心的社會治理體制轉變進程,與此呼應,地方政府社會治理創新實踐浪潮湧動,新做法、新經驗迭出不窮。
作為宏觀社會治理體制改革的關鍵環節,地方政府社會治理創新是建立在多重政治發展邏輯交匯點上的必然性歷史選擇,而非運動式政治浪潮。首先,在主體勘定方面,社會治理體制轉變不僅需要頂層設計指引方向,更需要微觀性創新實踐去探索可行路徑。因此,在微觀先行的政治發展邏輯作用下,居於國家政權與社會力量交匯互動場域中的地方政府,不僅肩負著執行國家政策、統合社會資源和協調社會關係等職責,還扮演著為政治與行政體制改革積累經驗、探索路徑的重要角色,必然應成為社會治理體制改革的先行者。其次,在理念選擇方面,作為一種既有“管理”績效,又有“參與”民主的新型行政模式,“治理”既能應對全球化和不確定社會的風險,實現轉型社會對政府管理績效的要求,又能化解合法性困局,滿足日益高漲的民主訴求,因而替代了原有的“管理”模式,成為推動社會以及國家現代化前行的價值理念。再次,在方式遴選方面,相較於注重製度整體變遷的“改革”,體現微觀調整的“創新”更符合我國政治發展現狀,更容易為地方政府認同,因而成為推動社會治理體制轉變的重要路徑。
從社會管理轉向社會治理,蘊含著時代訴求和內涵的轉變。本文嘗試將地方政府社會治理創新定義為以調整社會關係、協調社會利益、化解社會矛盾、維護社會秩序為目標,以有序的合作關係為基礎的地方政府與多元社會主體協同展開的探索社會事務治理新方法與新模式的創造性實踐行為。
(二)地方政府社會治理創新的內在動因與實踐路徑
首先,既有制度的缺陷是地方政府社會治理創新的內在動因。地方政府社會治理創新的動因呈現出多樣化特徵。總的來說,“社會環境的變遷是引發創新的外部動因,地方政府對於創新利益最大化的訴求是引發創新的主體動因,而引發創新的最根本內在動因則在於現有制度及其結構的內在缺陷所引發的制度供給不足方面”[1]。具體而言,在“全能政府”和“國家本位”理念影響下,政府慣於採取政治統治的方式審視社會事務管理活動,將政府職能視為這一活動的唯一屬性,在通過相關政治秩序制度化的方式將社會資源合法地集中到自己手中的同時,從根本上祛除了多元主體參與的可能性。這種制度化的管理模式在特定時代有其合理性,但是在社會全面轉型情境下卻漸露疲態:僵化、非均衡等缺陷愈發明顯,亟待符合時代要求的改革創新來賦予其活力。
其次,制度創新是地方政府社會治理創新的實踐路徑。制度創新,是對制度安排的正向性修正、變動或更替。制度創新是對“供給障礙、實施困境以及變遷問題”[2]等制度缺陷作出的反思與回應,因而成為地方政府治理創新的目標和實踐路徑。“作為系列化的規則、守法程序和行為的道德倫理規範,制度構成了社會存在的基礎即政治、經濟秩序中合作與競爭的框架體系”[3],因而從宏觀上來審視,“中國政府的改革過程,實質上就是中國各級政府推動制度創新的過程,是舊制度安排被取代的過程”[4],全面深化改革的總目標“國家治理體系和國家治理能力的現代化”的實質,也可以理解為國家的制度體系和制度能力的建設。簡言之,制度創新是完成地方政府社會治理模式轉換的應然性實踐路徑,也是構建國家制度體系,實現國家治理體系現代化的必由之路。
二、制度倫理:制度創新的核心價值取向
(一)制度倫理的內涵
從本質上來看,對公共生活秩序的引導和整合是制度所肩負的根本職責。但是並非所有的制度都能夠完善地承載這一功能,制度本身良善與否是衡量其能否為所轄問題提供有效保障的內在標準所在。作為一種外部化的集體記憶、規則、標準與價值的社會慣例與結構的存儲,制度所應具備的“善”至少包含兩層意蘊:即對於制度完備性和效用性等外顯要素的考量;以及更為核心的,對於制度本身所蘊含的價值導向等內在道德規範的省察。正如黑格爾指出,“制度……屬於自由意志的定在,所以倫理屬性是制度的內在屬性”[5],倫理精神必然是制度建構與解讀的重要取向。“制度既可以被視為一種規範體系所表現出的可能的行為形式;還可以具象為在某一時間和場域中在個體思想和行為中的實現”[6]。正是基於制度的抽象和具體的雙重屬性,對於制度的倫理審視也有著“制度的倫理對於制度本身是否正當與合理的倫理評價”和“制度中的倫理制度本身所蘊含著的倫理追求、道德原則與價值判斷”[7]這樣的雙重意蘊,這也是當前學界在制度倫理研究過程中所廣泛採用的“制度倫理化”與“倫理制度化”雙重涵義的由來。
簡言之,制度倫理化是指以道德價值和規範為視角,對現有制度進行是否合倫理性的審視和評判;而倫理制度化是指以制度化的形式將一定社會倫理要求固定下來,在社會生活中加以貫徹執行的過程。本文認為,制度倫理是指對公共組織的規範體系和運行機制的倫理審視和反思,即對公共組織制度化、規範化的倫理的思考與建構,制度中所蘊涵的倫理要求與倫理道德制度化的辨證統一,構成了制度倫理的內涵。
(二)制度倫理蘊含著社會治理創新訴求
首先,依“倫理”突破舊制度桎梏。“(倫理)這一實體是自我解體了的存在,所以它絕不是死的本質,而是現實的和活的本質”[8]。因此,“倫理”本身的發展必然地持續更新著對於制度的評價標準,這樣,對現有制度的倫理視角評議,就內在地為地方政府社會治理創新提供了主觀層面的持續推動力。因而在實踐層面,地方政府應在社會治理創新中對原有法規、制度等政治秩序進行“制度倫理化”審視,及時修正、更替、廢止制度陳習,保障創新的持續前行。
其次,依“倫理”構建新制度體系。如前所述,地方政府的社會治理創新活動是微觀先行政治發展邏輯作用下,中央政府為應對傳統壓力型體制出現的危機,探索符合現實國情的改革之路而推行的先行實踐。因此,“解決問題”僅是地方政府社會治理創新的第一步,將創新過程中所形成的“新政策”、“新舉措”及“新方法”以制度的形式固化下來並使其得以推廣,才是地方政府社會治理創新的真意所在。正是在上述“經驗”固化為“制度”的進程中,制度倫理開始申明其在地方政府社會治理創新中的訴求。具體而言,制度倫理要求地方政府在經驗“制度化”的甄選過程中,應嚴格遵循“合倫理性”、“效用性”和“完備性”的次第順序,藉此保障由社會治理創新實踐經驗所固化形成的制度的公共利益訴求導向,即“善”之價值內核。
三、倫理缺失:當前地方政府社會治理創新持續乏力的根本原因
當前,地方政府社會治理創新已取得明顯進展,但仍面臨持續乏力的現實困境。而“制度保障的缺乏是造成地方政府社會治理創新持續乏力困境的最根本原因所在”[9]。從傳統意義上考量,地方政府社會治理創新所需的制度保障通常集中在“彈性制度空間”和“創新經驗制度化”兩方面。本文認為,時至今日,地方政府並非缺乏客觀上的“制度保障”,而是無法有效地將其運用於創新實踐。具體而言,地方政府缺乏一種內在的制度評判標準制度倫理來對當前制度和創新經驗進行分析,因而其創新實踐往往躊躇於政治合法性與法律合法性的衝突中,輾轉於領導個體偏好與民眾社會需求的困局內,最終陷入創新難以持續的困境。
(一)雙重合法性衝突中隱含的倫理缺失
合法性是地方政府社會治理創新的核心概念。就宏觀而言,為政府夯實合法性基礎是地方政府社會治理創新的重要任務;從微觀上說,地方政府的社會治理創新實踐屬於行政行為,其本身亦需具備相應的合法性基礎。上述合法性間有一定的區別:前者屬於政治合法性,後者則屬於法律合法性。因此地方政府的創新實踐也存在著兩種合法性導向,而兩種合法性之間的相互衝突,是引發創新持續性困局的原因所在。
政治合法性是指“社會民眾對政權正當性的判斷和對該政權統治權力的自願認可和服從”[10],在我國的現實政治生活語境中,政治合法性可分為以結果有效性為衡量標準的“政績合法性”和以程序完備性為基礎的“法治合法性”。地方政府的社會治理創新實踐必須滿足結果有效和程序規範的導向要求,並確保創新行為對地方政府合法性基礎的增強。法律合法性是指“考察行政行為是否與法相合,以及法律、規章與制度等政治秩序是否符合良善的道德要求即‘法的精神’”[11],“依法行政”是法律合法性最直觀的表述。因此,地方政府社會治理創新的內容應避免與法相違,創新過程中形成的具體方案、政策與制度中應貫穿“法的精神”,是法律合法性所提出的創新導向所在。
上述兩種合法性創新導向相輔相成,辯證統一,“政治合法性是法律合法性的基礎和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障”[11]。但在具體的創新實踐中,兩種合法性卻經常為人所異化解讀:以結果效用為基礎的“政績合法性”被等視為政治合法性的全部內容,“既有問題的消解”成為創新的最重要考量因素;以法律條文考察為核心的“法條合法性”成為了法律合法性的代名詞,業已成文的制度規範成為了創新難以逾越的沉重桎梏。
正是基於上述異化解讀,合法性創新導向的矛盾集中地體現於政績合法性所要求的對於現有問題訴求的積極回應和法條合法性所要求對於現有法律制度的嚴格遵守的現實衝突中。本文認為,這一問題的產生根源於異化解讀政治與法律合法性過程中對於“程序性”和“道德性”等倫理要素的忽視。正因為創新過程中制度倫理的缺位,致使地方政府無從準確地對“問題訴求”背後所代表的是“公意”還是“私利”,現行法律制度是“符合憲政精神”亦或“業已不合時宜”來進行準確的判斷,對於中央政府所預設的彈性制度空間的運用亦難以稱得上完備有效,創新實踐自然難以持續。
(二)雙重價值導向衝突背後的倫理缺失
在地方政府社會治理創新實踐中,除未能形成制度而無法持續的情況外,已經初步固化為制度的創新經驗依舊持續乏力,“人走政息”現象亦大量存在。本文認為,這一問題緣於創新過程中“領導個體偏好”與“民眾社會需求”之間的衝突,制度倫理的缺失依舊是引發這一現象的原因所在。
首先,“領導個體偏好”的創新導向。中國的地方政府社會治理創新實踐,“大多數的創新項目都帶有一把手工程的色彩”[12]。作為一種“政治行政”承包機制,“一把手負責制”本身即立足於對於常規部門界限和工作流程的超越,故其合法性基礎並不能自傳統的成文政治秩序中獲得,更多要靠具體領導的行政權威和創新績效提供保障。因而在創新實踐中,作為負責人的行政領導的效用偏好往往是創新展開的最核心價值導向。
其次,“民眾社會需求”的創新導向。民眾社會需求是“在一定的社會發展過程中,人們為了滿足當前與未來發展需要而形成的占主導地位的需求意識”[13]。政府對民眾社會需求的滿足是其合法性基礎的必要保障。從本質上看,對於此類需求的回應是地方政府開展社會治理創新的核心動因所在,這一需求也應自然地成為創新的重要導向。
不難看出,基於創新所面臨的緊迫性與複雜性,能夠超越現有常規部門設置、職能安排與權力運行機制的“一把手負責制”成為創新實踐的現實選擇。但是這一非常規制度安排必然地缺乏明確的外在制度約束,因而在創新過程中,如若領導者本身再缺乏系統的倫理判斷標準,帶有“政治企業家”①色彩的創新舉措則可能與真正的民眾社會需求相左,“陷入追逐個體或小群體名利的政績思維中”[14]。即便此類創新經驗在領導者行政權威作用下形成了相應的制度,也將因其缺乏民眾等創新客體的廣泛認同而陷入“人走政息”的尷尬境遇。由此可見,創新的可持續性並不能和其制度化程度完全地等同起來,應該進一步對固化的創新經驗中所蘊含的內在價值導向進行評判。制度倫理的缺失是造成創新陷入“人走政息,制隨人徙”等持續性困局的原因。
四、依倫理易制:地方政府社會治理創新持續性提升的實踐路徑
地方政府社會治理創新過程中,制度倫理的缺失導致其無法對原有制度規章等政治秩序和創新實踐所積累的方案經驗做出“正當性”判斷,並由此引發了創新持續乏力的困境。所以,由制度倫理引領的全方位制度體系建設是提升地方政府社會治理創新延續性的關鍵,制度發展觀念的培育、制度評估中倫理因素的強化和宏觀制度體系的倫理整合,是地方政府社會治理創新中可持續性提升的核心路徑。
(一)在創新理念中貫徹制度發展觀念
制度必然帶有歷史條件和社會背景等“場域”的印記。因而我們必須秉承製度“善”的歷史主義視角,在創新中貫徹制度發展觀念,以時間性與空間性為視角,對現有制度進行客觀的倫理分析和評判。
第一,明辨制度的時代性。時代變遷潛移默化地推動著制度“善”意蘊與標準的演進。這一內涵變化在時代變遷過程中顯現得較為清晰,但在轉型期則表現更為集中和明顯。短時間內,社會發展階段的快速更迭更加彰顯出制度時代性考察的意義。因而地方政府若能明晰既有制度包含的時代性內涵,那麼制度創新則能擁有更堅實的法理基礎和明確的前行方向。這種創新既是對於歷史唯物主義的實踐踐行,又可被視為政府對時代和人民負責的重要表征。
第二,諦視制度的地方性。“離開特定的歷史與文化發展狀況而引入的制度,註定會由於其主觀指導的無根性而陷入困境”[15]292。作為宏觀的歷史階段發展訴求,制度的時代性必須與微觀的地方特色相結合,落實為具體的區域發展訴求才能夠明確地彰顯其內在價值,地方性概念即由此產生。因此,地方政府應該在沿承、遵守基本的制度框架的基礎上,因地制宜地審視和評估具體的制度內容,針對本地方的發展狀況有的放矢地對非根本性制度進行嘗試性創新,以此確保制度在滿足本區域發展訴求的同時凸顯“時代精神”。
(二)在制度評估中樹立倫理準則
制度發展觀念是制度創新實踐的思想前提,而制度評估過程中倫理準則的樹立,則是推進制度倫理建設的途徑。評估準則必須“捨去(制度善本身的)具體樣式而把握其中的根本性思想”[16],明確“時代精神”這一宏觀倫理觀念中的核心要素,並以此為基準構建起相應的倫理性制度評估體系,直接地對既有制度做出明確的價值判斷,為制度創新提供引導和規範。
首先,把握當前歷史階段的時代精神內核。
生髮於社會發展實踐歷程中的“時代精神”具有不同的表征,但是其與政治、經濟及社會發展狀況的密切關聯,則會自然地使其在一定時期內呈現出共性特質,這也是具體的時代精神能夠為我們總結認識的原因所在。當下中國,“以經濟建設為中心”、“廣泛的基本自由權利”和“共享現代化發展成果”等蘊含效率性、自由性和平等性的時代訴求,經常同時在制度建構過程中發揮作用。基於複雜發展態勢,理論界和實踐界在對上述訴求進行總結基礎上達成了共識,即“正義(即公正)應成為社會制度的首要價值”[15]259,“在發展基礎上實現公平與正義”[17]是當前社會發展階段的價值內核。
其次,構建以公正為核心準則的制度評估體系。“只有將抽象的倫理導向和具體的制度標準結合起來評判一種制度才稱得上是客觀而有現實意義的。”[18]地方政府所建構制度公正標準則應對制度的內容和形式均有涵蓋,並針對不同的領域制定出相應的評估細則。其具體應該包含以下的內容。【1】
(三)在制度秩序重構中促成倫理整合
當前地方政府社會治理創新成果大多體現為針對某一顯著問題的整改措施或方案,很少能夠形成帶有全局性質的完整制度體系。正因如此,創新所形成的新生制度將無法避免地受制於“協作效應”①反作用下既有制度體系的排斥和傾軋,其持續性往往難以保證。
在完整的制度體系中,各個子制度間藉由相同或相近的倫理價值內容而達成相互間的認同和互動,新生制度與既有制度間倫理價值內核的不一致是引發制度間衝突的根源。很難想像以1地對以“公正”為價值內核的新生制度施以公允的客觀評估。由此可見,在強調創新個案中制度倫理建設的同時,還必須要與之同步地創建與之相對應的制度秩序環境。對制度體系的整體性倫理整合是制度倫理得以真正建構完成的重要保障。
在較長時間內,制度秩序完全可以在多種社會因素的平衡互動中實現倫理價值內核的自我整合。但是在當前中國社會所處的歷史形態轉型躍遷期中,留給社會因素動態平衡的時間不多。在制度自我整合力弱化的情境下,“價值觀和規則標準都無定數,人們無從分辨何為公正,何為合理”[20],“在這個時候,作為社會公共利益代表的(地方)政府能夠,也理應成為社會公正的維護者”[21]。地方政府應以統籌的視角來整合制度體系的共同倫理內核,儘可能消除制度體系內部由倫理問題引發的制度衝突,為制度倫理的建構完成和社會治理創新的持續前行提供完善穩定的制度秩序環境保障。
[參考文獻]
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[4]郭小聰.中國地方政府制度創新的理論:作用與地位[J].政治學研究,2000(1):67-73.
[5]高兆明.制度倫理與制度“善”[J].中國社會科學,2007(6):41-52.
一、制度創新:地方政府社會治理創新的內在實踐路徑
(一)地方政府社會治理創新的內在邏輯與基本涵義
21世紀以來,中國社會管理體制在改革中前行。中共十六大提出了“全面建設小康社會”宏偉目標,此後,十六屆三中全會號召“統籌社會建設和管理”,十六屆六中全會強調“著力發展社會事業,完善社會管理,推動社會管理體制的改革與創新”,十七大制定了“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”,十八大進一步發展為“建立黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障的社會管理體制”。
2013年十八屆三中全會開創性地提出“創新社會治理體制”指導理念。上述社會治理方略的演進,表明中國開始了由以單向管制為特徵的社會管理體制,向以多元互動為核心的社會治理體制轉變進程,與此呼應,地方政府社會治理創新實踐浪潮湧動,新做法、新經驗迭出不窮。
作為宏觀社會治理體制改革的關鍵環節,地方政府社會治理創新是建立在多重政治發展邏輯交匯點上的必然性歷史選擇,而非運動式政治浪潮。首先,在主體勘定方面,社會治理體制轉變不僅需要頂層設計指引方向,更需要微觀性創新實踐去探索可行路徑。因此,在微觀先行的政治發展邏輯作用下,居於國家政權與社會力量交匯互動場域中的地方政府,不僅肩負著執行國家政策、統合社會資源和協調社會關係等職責,還扮演著為政治與行政體制改革積累經驗、探索路徑的重要角色,必然應成為社會治理體制改革的先行者。其次,在理念選擇方面,作為一種既有“管理”績效,又有“參與”民主的新型行政模式,“治理”既能應對全球化和不確定社會的風險,實現轉型社會對政府管理績效的要求,又能化解合法性困局,滿足日益高漲的民主訴求,因而替代了原有的“管理”模式,成為推動社會以及國家現代化前行的價值理念。再次,在方式遴選方面,相較於注重製度整體變遷的“改革”,體現微觀調整的“創新”更符合我國政治發展現狀,更容易為地方政府認同,因而成為推動社會治理體制轉變的重要路徑。
從社會管理轉向社會治理,蘊含著時代訴求和內涵的轉變。本文嘗試將地方政府社會治理創新定義為以調整社會關係、協調社會利益、化解社會矛盾、維護社會秩序為目標,以有序的合作關係為基礎的地方政府與多元社會主體協同展開的探索社會事務治理新方法與新模式的創造性實踐行為。
(二)地方政府社會治理創新的內在動因與實踐路徑
首先,既有制度的缺陷是地方政府社會治理創新的內在動因。地方政府社會治理創新的動因呈現出多樣化特徵。總的來說,“社會環境的變遷是引發創新的外部動因,地方政府對於創新利益最大化的訴求是引發創新的主體動因,而引發創新的最根本內在動因則在於現有制度及其結構的內在缺陷所引發的制度供給不足方面”[1]。具體而言,在“全能政府”和“國家本位”理念影響下,政府慣於採取政治統治的方式審視社會事務管理活動,將政府職能視為這一活動的唯一屬性,在通過相關政治秩序制度化的方式將社會資源合法地集中到自己手中的同時,從根本上祛除了多元主體參與的可能性。這種制度化的管理模式在特定時代有其合理性,但是在社會全面轉型情境下卻漸露疲態:僵化、非均衡等缺陷愈發明顯,亟待符合時代要求的改革創新來賦予其活力。
其次,制度創新是地方政府社會治理創新的實踐路徑。制度創新,是對制度安排的正向性修正、變動或更替。制度創新是對“供給障礙、實施困境以及變遷問題”[2]等制度缺陷作出的反思與回應,因而成為地方政府治理創新的目標和實踐路徑。“作為系列化的規則、守法程序和行為的道德倫理規範,制度構成了社會存在的基礎即政治、經濟秩序中合作與競爭的框架體系”[3],因而從宏觀上來審視,“中國政府的改革過程,實質上就是中國各級政府推動制度創新的過程,是舊制度安排被取代的過程”[4],全面深化改革的總目標“國家治理體系和國家治理能力的現代化”的實質,也可以理解為國家的制度體系和制度能力的建設。簡言之,制度創新是完成地方政府社會治理模式轉換的應然性實踐路徑,也是構建國家制度體系,實現國家治理體系現代化的必由之路。
二、制度倫理:制度創新的核心價值取向
(一)制度倫理的內涵
從本質上來看,對公共生活秩序的引導和整合是制度所肩負的根本職責。但是並非所有的制度都能夠完善地承載這一功能,制度本身良善與否是衡量其能否為所轄問題提供有效保障的內在標準所在。作為一種外部化的集體記憶、規則、標準與價值的社會慣例與結構的存儲,制度所應具備的“善”至少包含兩層意蘊:即對於制度完備性和效用性等外顯要素的考量;以及更為核心的,對於制度本身所蘊含的價值導向等內在道德規範的省察。正如黑格爾指出,“制度……屬於自由意志的定在,所以倫理屬性是制度的內在屬性”[5],倫理精神必然是制度建構與解讀的重要取向。“制度既可以被視為一種規範體系所表現出的可能的行為形式;還可以具象為在某一時間和場域中在個體思想和行為中的實現”[6]。正是基於制度的抽象和具體的雙重屬性,對於制度的倫理審視也有著“制度的倫理對於制度本身是否正當與合理的倫理評價”和“制度中的倫理制度本身所蘊含著的倫理追求、道德原則與價值判斷”[7]這樣的雙重意蘊,這也是當前學界在制度倫理研究過程中所廣泛採用的“制度倫理化”與“倫理制度化”雙重涵義的由來。
簡言之,制度倫理化是指以道德價值和規範為視角,對現有制度進行是否合倫理性的審視和評判;而倫理制度化是指以制度化的形式將一定社會倫理要求固定下來,在社會生活中加以貫徹執行的過程。本文認為,制度倫理是指對公共組織的規範體系和運行機制的倫理審視和反思,即對公共組織制度化、規範化的倫理的思考與建構,制度中所蘊涵的倫理要求與倫理道德制度化的辨證統一,構成了制度倫理的內涵。
(二)制度倫理蘊含著社會治理創新訴求
首先,依“倫理”突破舊制度桎梏。“(倫理)這一實體是自我解體了的存在,所以它絕不是死的本質,而是現實的和活的本質”[8]。因此,“倫理”本身的發展必然地持續更新著對於制度的評價標準,這樣,對現有制度的倫理視角評議,就內在地為地方政府社會治理創新提供了主觀層面的持續推動力。因而在實踐層面,地方政府應在社會治理創新中對原有法規、制度等政治秩序進行“制度倫理化”審視,及時修正、更替、廢止制度陳習,保障創新的持續前行。
其次,依“倫理”構建新制度體系。如前所述,地方政府的社會治理創新活動是微觀先行政治發展邏輯作用下,中央政府為應對傳統壓力型體制出現的危機,探索符合現實國情的改革之路而推行的先行實踐。因此,“解決問題”僅是地方政府社會治理創新的第一步,將創新過程中所形成的“新政策”、“新舉措”及“新方法”以制度的形式固化下來並使其得以推廣,才是地方政府社會治理創新的真意所在。正是在上述“經驗”固化為“制度”的進程中,制度倫理開始申明其在地方政府社會治理創新中的訴求。具體而言,制度倫理要求地方政府在經驗“制度化”的甄選過程中,應嚴格遵循“合倫理性”、“效用性”和“完備性”的次第順序,藉此保障由社會治理創新實踐經驗所固化形成的制度的公共利益訴求導向,即“善”之價值內核。
三、倫理缺失:當前地方政府社會治理創新持續乏力的根本原因
當前,地方政府社會治理創新已取得明顯進展,但仍面臨持續乏力的現實困境。而“制度保障的缺乏是造成地方政府社會治理創新持續乏力困境的最根本原因所在”[9]。從傳統意義上考量,地方政府社會治理創新所需的制度保障通常集中在“彈性制度空間”和“創新經驗制度化”兩方面。本文認為,時至今日,地方政府並非缺乏客觀上的“制度保障”,而是無法有效地將其運用於創新實踐。具體而言,地方政府缺乏一種內在的制度評判標準制度倫理來對當前制度和創新經驗進行分析,因而其創新實踐往往躊躇於政治合法性與法律合法性的衝突中,輾轉於領導個體偏好與民眾社會需求的困局內,最終陷入創新難以持續的困境。
(一)雙重合法性衝突中隱含的倫理缺失
合法性是地方政府社會治理創新的核心概念。就宏觀而言,為政府夯實合法性基礎是地方政府社會治理創新的重要任務;從微觀上說,地方政府的社會治理創新實踐屬於行政行為,其本身亦需具備相應的合法性基礎。上述合法性間有一定的區別:前者屬於政治合法性,後者則屬於法律合法性。因此地方政府的創新實踐也存在著兩種合法性導向,而兩種合法性之間的相互衝突,是引發創新持續性困局的原因所在。
政治合法性是指“社會民眾對政權正當性的判斷和對該政權統治權力的自願認可和服從”[10],在我國的現實政治生活語境中,政治合法性可分為以結果有效性為衡量標準的“政績合法性”和以程序完備性為基礎的“法治合法性”。地方政府的社會治理創新實踐必須滿足結果有效和程序規範的導向要求,並確保創新行為對地方政府合法性基礎的增強。法律合法性是指“考察行政行為是否與法相合,以及法律、規章與制度等政治秩序是否符合良善的道德要求即‘法的精神’”[11],“依法行政”是法律合法性最直觀的表述。因此,地方政府社會治理創新的內容應避免與法相違,創新過程中形成的具體方案、政策與制度中應貫穿“法的精神”,是法律合法性所提出的創新導向所在。
上述兩種合法性創新導向相輔相成,辯證統一,“政治合法性是法律合法性的基礎和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障”[11]。但在具體的創新實踐中,兩種合法性卻經常為人所異化解讀:以結果效用為基礎的“政績合法性”被等視為政治合法性的全部內容,“既有問題的消解”成為創新的最重要考量因素;以法律條文考察為核心的“法條合法性”成為了法律合法性的代名詞,業已成文的制度規範成為了創新難以逾越的沉重桎梏。
正是基於上述異化解讀,合法性創新導向的矛盾集中地體現於政績合法性所要求的對於現有問題訴求的積極回應和法條合法性所要求對於現有法律制度的嚴格遵守的現實衝突中。本文認為,這一問題的產生根源於異化解讀政治與法律合法性過程中對於“程序性”和“道德性”等倫理要素的忽視。正因為創新過程中制度倫理的缺位,致使地方政府無從準確地對“問題訴求”背後所代表的是“公意”還是“私利”,現行法律制度是“符合憲政精神”亦或“業已不合時宜”來進行準確的判斷,對於中央政府所預設的彈性制度空間的運用亦難以稱得上完備有效,創新實踐自然難以持續。
(二)雙重價值導向衝突背後的倫理缺失
在地方政府社會治理創新實踐中,除未能形成制度而無法持續的情況外,已經初步固化為制度的創新經驗依舊持續乏力,“人走政息”現象亦大量存在。本文認為,這一問題緣於創新過程中“領導個體偏好”與“民眾社會需求”之間的衝突,制度倫理的缺失依舊是引發這一現象的原因所在。
首先,“領導個體偏好”的創新導向。中國的地方政府社會治理創新實踐,“大多數的創新項目都帶有一把手工程的色彩”[12]。作為一種“政治行政”承包機制,“一把手負責制”本身即立足於對於常規部門界限和工作流程的超越,故其合法性基礎並不能自傳統的成文政治秩序中獲得,更多要靠具體領導的行政權威和創新績效提供保障。因而在創新實踐中,作為負責人的行政領導的效用偏好往往是創新展開的最核心價值導向。
其次,“民眾社會需求”的創新導向。民眾社會需求是“在一定的社會發展過程中,人們為了滿足當前與未來發展需要而形成的占主導地位的需求意識”[13]。政府對民眾社會需求的滿足是其合法性基礎的必要保障。從本質上看,對於此類需求的回應是地方政府開展社會治理創新的核心動因所在,這一需求也應自然地成為創新的重要導向。
不難看出,基於創新所面臨的緊迫性與複雜性,能夠超越現有常規部門設置、職能安排與權力運行機制的“一把手負責制”成為創新實踐的現實選擇。但是這一非常規制度安排必然地缺乏明確的外在制度約束,因而在創新過程中,如若領導者本身再缺乏系統的倫理判斷標準,帶有“政治企業家”①色彩的創新舉措則可能與真正的民眾社會需求相左,“陷入追逐個體或小群體名利的政績思維中”[14]。即便此類創新經驗在領導者行政權威作用下形成了相應的制度,也將因其缺乏民眾等創新客體的廣泛認同而陷入“人走政息”的尷尬境遇。由此可見,創新的可持續性並不能和其制度化程度完全地等同起來,應該進一步對固化的創新經驗中所蘊含的內在價值導向進行評判。制度倫理的缺失是造成創新陷入“人走政息,制隨人徙”等持續性困局的原因。
四、依倫理易制:地方政府社會治理創新持續性提升的實踐路徑
地方政府社會治理創新過程中,制度倫理的缺失導致其無法對原有制度規章等政治秩序和創新實踐所積累的方案經驗做出“正當性”判斷,並由此引發了創新持續乏力的困境。所以,由制度倫理引領的全方位制度體系建設是提升地方政府社會治理創新延續性的關鍵,制度發展觀念的培育、制度評估中倫理因素的強化和宏觀制度體系的倫理整合,是地方政府社會治理創新中可持續性提升的核心路徑。
(一)在創新理念中貫徹制度發展觀念
制度必然帶有歷史條件和社會背景等“場域”的印記。因而我們必須秉承製度“善”的歷史主義視角,在創新中貫徹制度發展觀念,以時間性與空間性為視角,對現有制度進行客觀的倫理分析和評判。
第一,明辨制度的時代性。時代變遷潛移默化地推動著制度“善”意蘊與標準的演進。這一內涵變化在時代變遷過程中顯現得較為清晰,但在轉型期則表現更為集中和明顯。短時間內,社會發展階段的快速更迭更加彰顯出制度時代性考察的意義。因而地方政府若能明晰既有制度包含的時代性內涵,那麼制度創新則能擁有更堅實的法理基礎和明確的前行方向。這種創新既是對於歷史唯物主義的實踐踐行,又可被視為政府對時代和人民負責的重要表征。
第二,諦視制度的地方性。“離開特定的歷史與文化發展狀況而引入的制度,註定會由於其主觀指導的無根性而陷入困境”[15]292。作為宏觀的歷史階段發展訴求,制度的時代性必須與微觀的地方特色相結合,落實為具體的區域發展訴求才能夠明確地彰顯其內在價值,地方性概念即由此產生。因此,地方政府應該在沿承、遵守基本的制度框架的基礎上,因地制宜地審視和評估具體的制度內容,針對本地方的發展狀況有的放矢地對非根本性制度進行嘗試性創新,以此確保制度在滿足本區域發展訴求的同時凸顯“時代精神”。
(二)在制度評估中樹立倫理準則
制度發展觀念是制度創新實踐的思想前提,而制度評估過程中倫理準則的樹立,則是推進制度倫理建設的途徑。評估準則必須“捨去(制度善本身的)具體樣式而把握其中的根本性思想”[16],明確“時代精神”這一宏觀倫理觀念中的核心要素,並以此為基準構建起相應的倫理性制度評估體系,直接地對既有制度做出明確的價值判斷,為制度創新提供引導和規範。
首先,把握當前歷史階段的時代精神內核。
生髮於社會發展實踐歷程中的“時代精神”具有不同的表征,但是其與政治、經濟及社會發展狀況的密切關聯,則會自然地使其在一定時期內呈現出共性特質,這也是具體的時代精神能夠為我們總結認識的原因所在。當下中國,“以經濟建設為中心”、“廣泛的基本自由權利”和“共享現代化發展成果”等蘊含效率性、自由性和平等性的時代訴求,經常同時在制度建構過程中發揮作用。基於複雜發展態勢,理論界和實踐界在對上述訴求進行總結基礎上達成了共識,即“正義(即公正)應成為社會制度的首要價值”[15]259,“在發展基礎上實現公平與正義”[17]是當前社會發展階段的價值內核。
其次,構建以公正為核心準則的制度評估體系。“只有將抽象的倫理導向和具體的制度標準結合起來評判一種制度才稱得上是客觀而有現實意義的。”[18]地方政府所建構制度公正標準則應對制度的內容和形式均有涵蓋,並針對不同的領域制定出相應的評估細則。其具體應該包含以下的內容。【1】
(三)在制度秩序重構中促成倫理整合
當前地方政府社會治理創新成果大多體現為針對某一顯著問題的整改措施或方案,很少能夠形成帶有全局性質的完整制度體系。正因如此,創新所形成的新生制度將無法避免地受制於“協作效應”①反作用下既有制度體系的排斥和傾軋,其持續性往往難以保證。
在完整的制度體系中,各個子制度間藉由相同或相近的倫理價值內容而達成相互間的認同和互動,新生制度與既有制度間倫理價值內核的不一致是引發制度間衝突的根源。很難想像以1地對以“公正”為價值內核的新生制度施以公允的客觀評估。由此可見,在強調創新個案中制度倫理建設的同時,還必須要與之同步地創建與之相對應的制度秩序環境。對制度體系的整體性倫理整合是制度倫理得以真正建構完成的重要保障。
在較長時間內,制度秩序完全可以在多種社會因素的平衡互動中實現倫理價值內核的自我整合。但是在當前中國社會所處的歷史形態轉型躍遷期中,留給社會因素動態平衡的時間不多。在制度自我整合力弱化的情境下,“價值觀和規則標準都無定數,人們無從分辨何為公正,何為合理”[20],“在這個時候,作為社會公共利益代表的(地方)政府能夠,也理應成為社會公正的維護者”[21]。地方政府應以統籌的視角來整合制度體系的共同倫理內核,儘可能消除制度體系內部由倫理問題引發的制度衝突,為制度倫理的建構完成和社會治理創新的持續前行提供完善穩定的制度秩序環境保障。
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