——安徽省農村稅費改革調查
摘要:安徽省1999、2000年的費稅改革取得了顯著的成效,達到了預定的減負目標,初步規範了政府與農民之間的分配關係。然而,稅費改革後中國財政體制和農業稅的深層問題也逐漸暴露。鄉縣財政困難,存在農民負擔「反彈」的可能。現存農業稅收制度阻礙了農業經濟結構的調整,也無法解決公平問題。這表明必須建立現代的農業稅收體系,即「土地使用稅+增值稅+所得稅」體系,進一步深化農業稅改革。
關鍵詞:稅費改革;農業稅;農民負擔
安徽省是我國農村稅費改革試點省。為了了解改革效果,在安徽省財政廳支持下,我們於2001年8月26日到9月3日,對農村稅費改革作了專題調查。調研期間,我們先後到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣,召開了6次座談會,參加的有農稅、農財、農業、預算、鄉鎮幹部、政策研究專家以及部分多年從事農村工作的老同志等,查閱了有關資料。基本結論為:一是安徽省農村稅費改革成效顯著,達到了中央預定的減負目標,也為「入世」後農業政策全面調整奠定了基礎;二是隨著稅費改革的實施,中國財政體制和農業稅收固有缺陷也逐漸暴露,這些問題急待解決。
一、安徽省農村稅費改革實施情況
安徽省面積有13.9萬平方公里,在全省6000多萬人口中,80％為農業人口,是典型的農業大省。該省很早就開始了稅費改革試點。1994年,安徽省阜陽市各縣(市)先後採取了「稅費合併、統一徵收」,但它們將「三提五統」等費與農業稅合併後按人頭分攤,形成了事實上的「人頭稅」,這一做法農民反應強烈,牴觸很大。1998年,五河縣按照「農村公益事業建設稅」模式進行了試點。1999年,在財政部指導下,在4個縣開展了以「取消鄉統籌、改革村提留、調整農業稅」為主的改革試點。2000年,安徽省委、省政府在總結經驗的基礎上,根據國務院7號文件,在全省範圍內展開了農村稅費改革試點。
安徽省在制定方案時明確了稅費改革為「三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革」,即取消按農民上年人均純收入一定比例徵收的鄉統籌費;取消農村教育集資等向農民徵收的行政性收費和政府性基金;取消屠宰稅;逐步減少農民的勞動積累工和義務工;調整農業稅、農業特產稅政策;改革村提留徵收和使用辦法。
調整農業稅政策的內容:1.調整計稅面積,計稅面積按二輪承包合同面積為依據;2.調整計稅常年產量,計稅常年產量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產為依據;3.實行地區差別稅率,全省最高不超過7％;4.改實物徵收為統一折成代金,計稅糧價由省政府統一確定,分南、北兩片。北片6個市以小麥為結算標準,2000年每百斤61元,南片11個地市以水稻為結算標準,每百斤57元;5.改革結算方式,由村結算改為按戶結算,個人申報。
調整農特稅的主要內容有:1.調整農特稅率。農特稅稅率按照略高於農業稅的原則由省府重新確定。2.調整徵收方式。除煙草外,將農特產品由生產和收購兩個環節徵收的改由生產環節徵收,以利於農產品流通。
將村提留改為農業稅、農特稅附加,與兩稅合併徵收,分別入庫。農業稅附加為正稅的20％,農特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用於村幹部工資、五保戶供養、村行政辦公經費等三項開支。村集體公益性和建設性支出「一事一議」,不再固定向農民收取。
為合理確定農民負擔水平,安徽省還規定了三條硬性措施:1.嚴格以二輪承包合同面積為農業稅計稅依據;2.各縣的農民負擔水平以1997年實際數為上限,不得突破;3.到村、到戶的農業稅率最高不得超過7％,附加率不得超過20％;農特稅稅率應嚴格按省政府規定執行。從實際執行情況來看,全省農業稅稅率平均為6.96％,附加率平均為19.9％;農特稅率平均為12.64％。為了保證稅費改革的順利實施,安徽省還制定了十幾項配套改革措施。
經過各級政府努力,2000年這一改革已到位,並按新標準徵稅。
二、安徽省農村稅費改革試點的主要成效
安徽省農村稅費改革目標明確,省委和省政府重視,採取措施得當,因而稅費改革進展順利,效果明顯。
(一)減輕了農民負擔,保護了農業生產力
從總量上來看,改革後的全省農民總稅負為37.6億元,比改革前同口徑49.3億元,減少了11.7億元,減幅為23.6％;加上取消屠宰稅和農村教育集資,農民負擔減少31％,人均負擔由109.4元,減少到75.5元,減少了33.9元。同時,省政府一次性取消各種收費、集資、政府性基金和達標項目50種,初步堵住了農民稱之為「無底洞」的「三亂」,減負效果明顯。
在目前,我國農民增收渠道不多。農產品存在著結構性過剩,價格下跌,農民外出務工困難的情況下,減輕農民負擔起到了休養生息、保護農業生產力的作用。
(二)初步規範了政府與農民之間的分配關係
改革前,在分配上政府與農民的矛盾集中在鄉統籌、村提留等行政性收費上。
1.「三提五統」等是人民公社的內部分配形式。在撤消人民公社,實行家庭經營承包制後,義務教育、民兵訓練等家庭以外的事務屬於公共事務經費理應由政府負擔,而「三提五統」卻將負擔轉嫁給農民。比起城市居民來,這是額外負擔,而且負擔沉重。
2.「三提五統」收費背離了受益原則,是按人分攤的「人頭稅」。人頭稅是一種按人分攤,具有累退性性質,窮人負擔高於富人的稅收,在中國歷史上自清朝雍正2年「攤丁人地」後已經絕跡。英國柴契爾夫人執政時為籌措地方資金,1990年議會曾通過人頭稅法案,結果以失敗告終並導致她1991年下台。因此,「三提五統」收費是歷史倒退,它的分攤方式極不公平。
3.雖然國家規定「三提五統」等收費負擔不得超過農民上年總收入的5％,但「總收入」是一個統計數,人為提高總收入既可顯示鄉村幹部「政績」,又可獲得更多收費,因而存在著高估農民收入的「道德風險」。正是由於這類收費是事後、被動的,不具有固定性,農民額外的、被動接受,負擔年年攀升,因而農民將矛頭集中在農村收費上是有道理的。
這次改革,在適當提高農業稅收的同時取消了一切行政性收費,簡便、清楚,且順應了歷史潮流。同時稅收附加還為村級行政籌措了適量資金,堵住了「無底洞」(各種攤派)。稅收的穩定性也使農民心中有了底,給了農民一個明白。稅費改革增強了農民的依法納稅意識,欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現了多年未見的農民排隊繳稅的可喜現象。
(三)帶動了農村基層政權職能轉變,改善了幹群關係
稅費改革推動了機構改革。鄉鎮機構臃腫、人員膨脹是造成農民負擔過重、財政入不敷出的重要原因。稅費改革後事實上的收支缺口,而「向農民伸手」又行不通,這就迫使縣鄉政府走「減人、減事、減支」之路。為了適應這一要求,安徽省委、省政府決定在市縣機構改革之前,鄉鎮機構改革先行一步。一些縣為克服財政困難,結合鄉鎮機構改革,行政人員精減達到50％。目前,全省鄉鎮機構改革已經基本完成,精簡分流工作初見成效。
稅費改革也推動了基層政權職能轉變。市場經濟下,政府是向社會提供公共服務,辦哪些企業、個人家庭想辦而無力辦、辦不了的公共事務管理機關。然而在過去,從農業稅收、「三提五統」,到教育費集資等,鄉鎮幹部一年到頭忙於派款催糧,不合理攤派加上徵收方式的強迫性,而攤派款項又沒有嚴格的手續憑證,農民極不信任。這就形成與農民尖銳對立。加上一些人貪污腐敗,敗壞了黨風政風。改革中取消了形形色色收費做到了「一種稅,一口清」。稅款由個人申報,不再經幹部代收,加上徵收機關嚴格依法辦事,這些做法,既規範了征納關係,減少了擾民,又從源頭上制止不正之風的滋生蔓延,也將鄉村幹部從催款催糧中解脫出來,給了鄉村幹部一個「清白」。
三、安徽省改革試點中提出的深層問題
在肯定安徽稅費改革成績的同時,我們也看到了一些深層問題。過去它們為「亂收費」所掩蓋,稅費改革後則充分暴露出來了。我們相信,從全國來說,這些問題也具有典型意義。
(一)縣、鄉財政平衡困難,存在著農民負擔「反彈」可能
就規範政府行為、減輕農民負擔的目的來說,安徽省這次改革目標已基本達到。但由於改革未涉及縣、鄉財政困難深化這一深層問題,存在著收費「反彈」可能。
1.縣級財政基礎薄弱,消化能力有限。無庸諱言,稅費改革在減輕農民負擔的同時也加重了政府,尤其是縣級政府負擔。因此,如何幫助縣級財政消化「缺口」是農民負擔是否「反彈」的決定因素。然而,安徽省大多屬於純農業縣,縣級經濟基礎薄弱,加上多年積累的財政問題,基本不具備消化這一財政「缺口」能力。
穎上縣是黃淮海平原的重要產糧縣,人口為140多萬人,土地平坦,水利條件較好,歷史上最高的1999年糧食產量達到97萬噸。在市場經濟衝擊下該縣工業幾乎全軍覆沒,目前只有化肥廠還在生產,卻是虧損企業。據有關資料統計,2000年該縣1.6億元財政收入中來自農業稅收的為8013萬元,大體占一半。在改革前,該縣將稅費「捆」起來,按人頭攤派。改革後的畝稅負擔由上年的112元降至65.4元。按人均負擔計算由1999年的136元降到2000年的75.3元,下降了44.6％,相應減少財政收入4479萬元,如果包括村提留,則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數為2.12萬人(含下崗分流人員3000多人),人均支出不足1萬元。即使稅費改革前,財政也相當困難。稅費改革後省財政增加補貼1500萬元,但由於多年積累的矛盾並未解決,為保政府運轉,該縣將發工資前四項的範圍擴大到所有行政事業單位,但仍有缺口。據計算,在義務教育經費上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數。
2.農業稅收缺乏彈性,減支措施難以見效。由於農業稅收不能隨著農業收入增加而增長,而縣鄉支出卻呈逐年增長,因而對純農業縣來說,即使一時能維持運轉,隨著時間推移,收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口,中央財政加大了轉移支付,增加了財政補助。但該省財政一直偏緊,補助後仍有缺口。為了克服財政困難,省政府下決心大幅度精減縣、鄉行政人員。但按中央規定,精減人員的工資3年內仍由財政發放,因而減人並不減支。
現在的情況是,一方面縣級政府財政困難不斷深化,因而有「收費反彈」的可能。另一方面他們又擁有行政權力,即使不能增稅,也可向農民收費或變相收費。因此,只要時機適當就可能產生「收費反彈」。
安徽省的財政困難是中部地區的一個縮影。其實質上是「一切刀」的分稅制體制下農業地區與工業地區的矛盾。中國中部地區的優勢在農業,解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農業地區財政收入增長必然是緩慢的,因而財政困難深化有必然性。為此,區分東、中、西部優勢,建設有利於發揮各自優勢的財政體制和轉移支付制度迫在眉睫。
(二)稅收負擔仍然偏重
農業稅收負擔有兩個概念,一是指農業稅收占農業總收入的比重;二是指農業稅收占農業凈收入的比重(即按GDP口徑計算)。1980年代以來,隨著化肥、農藥、農機、農膜等廣泛使用,農本大大提高。因而我們認為,農業稅收負擔應按GDP口徑來計算。
在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點:一種觀點是按農業總收入計算的農業稅收負擔為3.55％,屬於偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉幹部反映農民負擔偏重。為此,我們對該省統計資料作了分析。該省2000年的農業總收入為1023.4億元。農業稅費總額為37.9億元,負擔率為3.74％,但分母中含養殖業收入,而養殖業是不征農業稅的,扣除養殖業後的農業收入為620.7億元,實際負擔率為6.10％。按GDP口徑計算,稅費負擔率為8.98％(見表1)。這與我們在五河縣調查的稅收負擔率10.2％基本一致。當然,其他沒有稅改的省的農民負擔可能還要重些。從歷史上看,即使明朝稅負最高的杭州和松江府的負擔率為10.5％。因而無論從那方面說,目前農民的負擔都是重的。
農民負擔偏重是一個不爭的事實。這次改革,從中央到地方政府都盡了最大努力,因而責怪稅收是沒有道理的。我們認為,這一問題的根本原因是農業生產力偏低。其次是分攤方式不合理,即稅負全部集中在種植業上,而占總收入近40％的養殖業卻不納稅。因而,如何公平地負擔農業稅收,這是一個不容忽視的問題。
總之,減負固然重要,但根本出路是增收。無論從農民減負,還是加入WTO後農業嚴峻形勢看,我們都要把農民增收、農業增效問題提高到基本農業政策的高度來認識。然而,中國農業社會3000年歷史證明,小生產農業至多解決農民溫飽問題,致富是不可能的。
表1安徽省農業稅收負擔情況分析
年份農業總收入(億元)種植業+養殖業其中:種植業種植業凈收入(億元)農業稅收入計算稅費負擔率%按種植業凈收入計算按農業總收入總計算
1999年1046.8650.9442.649.37.5711.144.71
2000年1023.4620.7422.137.96.108.983.74
注:1.資料來源:基礎數據由財政廳有關部門提供,含兩稅附加。
2.種植業凈收入是指按GDP口徑計算的農業收入,公式為:農業收入=種植業總收入*係數(0.68),這一係數是來自五河縣典型調查。
3.根據安徽省統計年鑑,種植業收入占農業收入(種植業收入+養殖業收入)的比重,1999年為62.18％,2000年為60.60％。
(三)稅費改革也暴露出農業稅收的制度性缺陷
稅費改革解決了農村亂收費問題,也使農業稅制與農業經濟要求不適應矛盾「浮出水面」。這主要表現為:
1.「農業兩稅」並存對農業經濟結構調整起阻礙作用
農業稅制是按照「種什麼,繳什麼稅」的計劃經濟思路設計的,由「農業兩稅」,即農業稅和農特稅構成。在市場經濟下,這一稅制結構與調整農業結構要求存在著衝突。歙縣財政局反映,面對茶葉供過於求,有些農民想毀去茶園改種其他作物,但對茶園徵收農特稅,而對耕地征農業稅,且後者的負擔輕於前者,由於農特稅已納入鄉財政基數,這就勢必因影響鄉鎮利益而成為障礙。
隨著農業市場化的深化,調整種植結構是經常的事。農業稅制的缺陷為:(1)價格競爭已經使特產作物、糧棉作物的收益平均化,而農業稅的特產作物稅負重於糧棉政策起「逆向調節」作用;(2)在整個農業中,種植業處於基礎地位。養殖業不納稅,稅收全部集中於種植業的政策,顯然不利於鞏固種植業的基礎地位;(3)農業結構調整會帶來「農業兩稅」在征管上頻繁調整,不利於鄉鎮財政穩定。(4)即使從征管上看,農業稅按戶徵收必須有徵收底冊一個鄉有上萬農戶,建立徵收底冊工作量本來就大,如果頻繁變更,不但工作量大,而且極易產生漏洞。看來,「種什麼,繳什麼稅」的思路已經行不通。
2.農業稅制無法解決負擔不公平問題
公平負擔是指高收入者多負擔,低收入者少負擔。比起改革前的「人頭稅」來,新的農業稅收按農戶承包土地面積徵稅是比較公平的。然而,畝稅額由省核定,全縣統一的做法卻忽視了一個重要因素一——級差地租的存在。級差地租是土地的水利、土地肥瘦等不同而產生的收入差距。忽視這一因素,而採用全縣統一的畝稅額標準顯然是不公平的。為了既公平,又連片,有的鄉採取了「按人按份」的土地分配辦法,承包差地的農戶要比承包好田農戶的面積多,甚至多一倍。這本是一項很好措施,而現在,承包差地農戶的稅額卻大大提高。這有失公平。而養殖業不納稅,占農業總收入60％的種植業,卻要負擔100％的農業稅收,顯然是不公平的。
3.農業稅制與穩定土地承包經營的要求相脫節
土地產權是農業經濟的基礎。為了穩定農村和農業,1998年中央決定將家庭土地承包經營期延長30年不變。這是應用「兩權分離」原理,明晰土地產權的成功措施。明晰土地產權在古代稱為「正經界」,是基本農業的政策。在明晰土地產權前提下,運用政策優勢加速土地資源流動是我國現階段農業政策的基本點。農業稅制是政府用於調整農業經濟關係方面的基本規制,也應當體現這一要求。
明晰土地產權不只是指明確耕作權,更指明確承包人在土地流轉上(土地使用權出租、轉讓)的收益權。只有這樣,農民才認為土地是他的,才有投資、經營積極性。在這方面,農業稅收本應起重要作用:(1)它的徵收對象是土地,可起界定土地產權的作用;(2)它在向農民徵稅的同時,起到保護稅後合法收益的作用;(3)通過對土地租金、使用權買賣收益徵稅等,在土地流轉方面起到確認和保護承包人合法權益的作用。可見,農業稅收應當是明晰土地產權的重要手段。
而現行的農業稅制卻無法起到這些作用。(1)由於它是按「誰種田,誰繳稅,種什麼,繳什麼稅」進行的,稅收都與土地產權歸屬無關,因而無法起到界定土地產權歸屬的作用;(2)由於它無法限止各種稅後攤派,也就無法起到保護農民合法收益作用;(3)由於它不涉及土地使用權轉讓的稅收問題,也就無法保護承包人這方面的合法權益。可見,農業稅制與鞏固和強化長期土地承包制要求是脫節的。而適應這一要求的應當是土地使用稅。
上述制度性缺陷說明了農業稅制度已不適應現實農業經濟要求。因此,隨著農村稅費改革的完成,建立現代農業的稅收體系應列入議事日程。我們設想,這一體系應由「土地使用稅+增值稅+所得稅」組成。
四、結論
1.安徽省農村稅費改革試點證明,黨中央、國務院農村稅費改革的決策是正確的,是依法規範農村分配關係、減輕農民負擔的重要措施,是我國農村繼土地改革、家庭承包經營後的第三次革命。這次改革對於促進農業經濟健康發展具有十分重大的意義,也為「入世」後農業政策的全面調整奠定了基礎。
2.農業增收是一切農業公共政策的核心。只有農民增收,才能從根本上減輕農民負擔,解決「三農」問題。從這一意義上說,稅費改革僅僅拉開了中國農村「第三次革命」的序幕。國外實踐證明,發展農場制經濟是解決這一問題的有效途徑。
3.稅費改革在減輕了農民負擔的同時,也使農業稅收自身缺陷較充分地暴露出來。因而在推進稅費改革的同時,我們還須進一步研究建設現代農業稅收體系問題。
4.安徽農村稅費改革後的財政困難,也要求我們對現行「一刀切」的分稅制財政體制進行改革,建設一個區別東、中、西部地區,有利於發揮各地區優勢的財政體制和轉移支付制度構架。
5.安徽省稅費改革成功經驗還說明,建設現代農業稅收體系最適時機是在稅費改革完成後。對於尚未進行稅費改革的地區來說,減輕農民負擔是第一位的,否則,農村經濟難以穩定,下一步改革也沒有基礎。因此,我們主張農業稅改革應當分兩步走:先進行稅費改革,然後是農業稅制度的全面改革。
參考文獻:
[1]安徽統計年鑑(2000)[R].中國統計出版社,2001.
[2]中國統計年鑑(2000)[R].中國統計出版社,2001.
[3]安徽省農村稅費改革實務手冊[C].安徽人民出版社,2001.
摘要:安徽省1999、2000年的費稅改革取得了顯著的成效,達到了預定的減負目標,初步規範了政府與農民之間的分配關係。然而,稅費改革後中國財政體制和農業稅的深層問題也逐漸暴露。鄉縣財政困難,存在農民負擔「反彈」的可能。現存農業稅收制度阻礙了農業經濟結構的調整,也無法解決公平問題。這表明必須建立現代的農業稅收體系,即「土地使用稅+增值稅+所得稅」體系,進一步深化農業稅改革。
關鍵詞:稅費改革;農業稅;農民負擔
安徽省是我國農村稅費改革試點省。為了了解改革效果,在安徽省財政廳支持下,我們於2001年8月26日到9月3日,對農村稅費改革作了專題調查。調研期間,我們先後到淮北的穎上、五河、以及皖南的歙縣,召開了6次座談會,參加的有農稅、農財、農業、預算、鄉鎮幹部、政策研究專家以及部分多年從事農村工作的老同志等,查閱了有關資料。基本結論為:一是安徽省農村稅費改革成效顯著,達到了中央預定的減負目標,也為「入世」後農業政策全面調整奠定了基礎;二是隨著稅費改革的實施,中國財政體制和農業稅收固有缺陷也逐漸暴露,這些問題急待解決。
一、安徽省農村稅費改革實施情況
安徽省面積有13.9萬平方公里,在全省6000多萬人口中,80％為農業人口,是典型的農業大省。該省很早就開始了稅費改革試點。1994年,安徽省阜陽市各縣(市)先後採取了「稅費合併、統一徵收」,但它們將「三提五統」等費與農業稅合併後按人頭分攤,形成了事實上的「人頭稅」,這一做法農民反應強烈,牴觸很大。1998年,五河縣按照「農村公益事業建設稅」模式進行了試點。1999年,在財政部指導下,在4個縣開展了以「取消鄉統籌、改革村提留、調整農業稅」為主的改革試點。2000年,安徽省委、省政府在總結經驗的基礎上,根據國務院7號文件,在全省範圍內展開了農村稅費改革試點。
安徽省在制定方案時明確了稅費改革為「三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革」,即取消按農民上年人均純收入一定比例徵收的鄉統籌費;取消農村教育集資等向農民徵收的行政性收費和政府性基金;取消屠宰稅;逐步減少農民的勞動積累工和義務工;調整農業稅、農業特產稅政策;改革村提留徵收和使用辦法。
調整農業稅政策的內容:1.調整計稅面積,計稅面積按二輪承包合同面積為依據;2.調整計稅常年產量,計稅常年產量以1993年到1997年5年間各縣的平均單產為依據;3.實行地區差別稅率,全省最高不超過7％;4.改實物徵收為統一折成代金,計稅糧價由省政府統一確定,分南、北兩片。北片6個市以小麥為結算標準,2000年每百斤61元,南片11個地市以水稻為結算標準,每百斤57元;5.改革結算方式,由村結算改為按戶結算,個人申報。
調整農特稅的主要內容有:1.調整農特稅率。農特稅稅率按照略高於農業稅的原則由省府重新確定。2.調整徵收方式。除煙草外,將農特產品由生產和收購兩個環節徵收的改由生產環節徵收,以利於農產品流通。
將村提留改為農業稅、農特稅附加,與兩稅合併徵收,分別入庫。農業稅附加為正稅的20％,農特稅附加原則上為正稅的10％。村提留只能用於村幹部工資、五保戶供養、村行政辦公經費等三項開支。村集體公益性和建設性支出「一事一議」,不再固定向農民收取。
為合理確定農民負擔水平,安徽省還規定了三條硬性措施:1.嚴格以二輪承包合同面積為農業稅計稅依據;2.各縣的農民負擔水平以1997年實際數為上限,不得突破;3.到村、到戶的農業稅率最高不得超過7％,附加率不得超過20％;農特稅稅率應嚴格按省政府規定執行。從實際執行情況來看,全省農業稅稅率平均為6.96％,附加率平均為19.9％;農特稅率平均為12.64％。為了保證稅費改革的順利實施,安徽省還制定了十幾項配套改革措施。
經過各級政府努力,2000年這一改革已到位,並按新標準徵稅。
二、安徽省農村稅費改革試點的主要成效
安徽省農村稅費改革目標明確,省委和省政府重視,採取措施得當,因而稅費改革進展順利,效果明顯。
(一)減輕了農民負擔,保護了農業生產力
從總量上來看,改革後的全省農民總稅負為37.6億元,比改革前同口徑49.3億元,減少了11.7億元,減幅為23.6％;加上取消屠宰稅和農村教育集資,農民負擔減少31％,人均負擔由109.4元,減少到75.5元,減少了33.9元。同時,省政府一次性取消各種收費、集資、政府性基金和達標項目50種,初步堵住了農民稱之為「無底洞」的「三亂」,減負效果明顯。
在目前,我國農民增收渠道不多。農產品存在著結構性過剩,價格下跌,農民外出務工困難的情況下,減輕農民負擔起到了休養生息、保護農業生產力的作用。
(二)初步規範了政府與農民之間的分配關係
改革前,在分配上政府與農民的矛盾集中在鄉統籌、村提留等行政性收費上。
1.「三提五統」等是人民公社的內部分配形式。在撤消人民公社,實行家庭經營承包制後,義務教育、民兵訓練等家庭以外的事務屬於公共事務經費理應由政府負擔,而「三提五統」卻將負擔轉嫁給農民。比起城市居民來,這是額外負擔,而且負擔沉重。
2.「三提五統」收費背離了受益原則,是按人分攤的「人頭稅」。人頭稅是一種按人分攤,具有累退性性質,窮人負擔高於富人的稅收,在中國歷史上自清朝雍正2年「攤丁人地」後已經絕跡。英國柴契爾夫人執政時為籌措地方資金,1990年議會曾通過人頭稅法案,結果以失敗告終並導致她1991年下台。因此,「三提五統」收費是歷史倒退,它的分攤方式極不公平。
3.雖然國家規定「三提五統」等收費負擔不得超過農民上年總收入的5％,但「總收入」是一個統計數,人為提高總收入既可顯示鄉村幹部「政績」,又可獲得更多收費,因而存在著高估農民收入的「道德風險」。正是由於這類收費是事後、被動的,不具有固定性,農民額外的、被動接受,負擔年年攀升,因而農民將矛頭集中在農村收費上是有道理的。
這次改革,在適當提高農業稅收的同時取消了一切行政性收費,簡便、清楚,且順應了歷史潮流。同時稅收附加還為村級行政籌措了適量資金,堵住了「無底洞」(各種攤派)。稅收的穩定性也使農民心中有了底,給了農民一個明白。稅費改革增強了農民的依法納稅意識,欠稅和惡性抗稅案件明顯減少。許多地方出現了多年未見的農民排隊繳稅的可喜現象。
(三)帶動了農村基層政權職能轉變,改善了幹群關係
稅費改革推動了機構改革。鄉鎮機構臃腫、人員膨脹是造成農民負擔過重、財政入不敷出的重要原因。稅費改革後事實上的收支缺口,而「向農民伸手」又行不通,這就迫使縣鄉政府走「減人、減事、減支」之路。為了適應這一要求,安徽省委、省政府決定在市縣機構改革之前,鄉鎮機構改革先行一步。一些縣為克服財政困難,結合鄉鎮機構改革,行政人員精減達到50％。目前,全省鄉鎮機構改革已經基本完成,精簡分流工作初見成效。
稅費改革也推動了基層政權職能轉變。市場經濟下,政府是向社會提供公共服務,辦哪些企業、個人家庭想辦而無力辦、辦不了的公共事務管理機關。然而在過去,從農業稅收、「三提五統」,到教育費集資等,鄉鎮幹部一年到頭忙於派款催糧,不合理攤派加上徵收方式的強迫性,而攤派款項又沒有嚴格的手續憑證,農民極不信任。這就形成與農民尖銳對立。加上一些人貪污腐敗,敗壞了黨風政風。改革中取消了形形色色收費做到了「一種稅,一口清」。稅款由個人申報,不再經幹部代收,加上徵收機關嚴格依法辦事,這些做法,既規範了征納關係,減少了擾民,又從源頭上制止不正之風的滋生蔓延,也將鄉村幹部從催款催糧中解脫出來,給了鄉村幹部一個「清白」。
三、安徽省改革試點中提出的深層問題
在肯定安徽稅費改革成績的同時,我們也看到了一些深層問題。過去它們為「亂收費」所掩蓋,稅費改革後則充分暴露出來了。我們相信,從全國來說,這些問題也具有典型意義。
(一)縣、鄉財政平衡困難,存在著農民負擔「反彈」可能
就規範政府行為、減輕農民負擔的目的來說,安徽省這次改革目標已基本達到。但由於改革未涉及縣、鄉財政困難深化這一深層問題,存在著收費「反彈」可能。
1.縣級財政基礎薄弱,消化能力有限。無庸諱言,稅費改革在減輕農民負擔的同時也加重了政府,尤其是縣級政府負擔。因此,如何幫助縣級財政消化「缺口」是農民負擔是否「反彈」的決定因素。然而,安徽省大多屬於純農業縣,縣級經濟基礎薄弱,加上多年積累的財政問題,基本不具備消化這一財政「缺口」能力。
穎上縣是黃淮海平原的重要產糧縣,人口為140多萬人,土地平坦,水利條件較好,歷史上最高的1999年糧食產量達到97萬噸。在市場經濟衝擊下該縣工業幾乎全軍覆沒,目前只有化肥廠還在生產,卻是虧損企業。據有關資料統計,2000年該縣1.6億元財政收入中來自農業稅收的為8013萬元,大體占一半。在改革前,該縣將稅費「捆」起來,按人頭攤派。改革後的畝稅負擔由上年的112元降至65.4元。按人均負擔計算由1999年的136元降到2000年的75.3元,下降了44.6％,相應減少財政收入4479萬元,如果包括村提留,則減少了8400萬元。該縣目前的供給人數為2.12萬人(含下崗分流人員3000多人),人均支出不足1萬元。即使稅費改革前,財政也相當困難。稅費改革後省財政增加補貼1500萬元,但由於多年積累的矛盾並未解決,為保政府運轉,該縣將發工資前四項的範圍擴大到所有行政事業單位,但仍有缺口。據計算,在義務教育經費上有缺口為5000萬元。類似情況在安徽省不是少數。
2.農業稅收缺乏彈性,減支措施難以見效。由於農業稅收不能隨著農業收入增加而增長,而縣鄉支出卻呈逐年增長,因而對純農業縣來說,即使一時能維持運轉,隨著時間推移,收支矛盾終將突出起來。為了幫助安徽省消化財政缺口,中央財政加大了轉移支付,增加了財政補助。但該省財政一直偏緊,補助後仍有缺口。為了克服財政困難,省政府下決心大幅度精減縣、鄉行政人員。但按中央規定,精減人員的工資3年內仍由財政發放,因而減人並不減支。
現在的情況是,一方面縣級政府財政困難不斷深化,因而有「收費反彈」的可能。另一方面他們又擁有行政權力,即使不能增稅,也可向農民收費或變相收費。因此,只要時機適當就可能產生「收費反彈」。
安徽省的財政困難是中部地區的一個縮影。其實質上是「一切刀」的分稅制體制下農業地區與工業地區的矛盾。中國中部地區的優勢在農業,解決中國未來吃飯問題的希望在中部。而農業地區財政收入增長必然是緩慢的,因而財政困難深化有必然性。為此,區分東、中、西部優勢,建設有利於發揮各自優勢的財政體制和轉移支付制度迫在眉睫。
(二)稅收負擔仍然偏重
農業稅收負擔有兩個概念,一是指農業稅收占農業總收入的比重;二是指農業稅收占農業凈收入的比重(即按GDP口徑計算)。1980年代以來,隨著化肥、農藥、農機、農膜等廣泛使用,農本大大提高。因而我們認為,農業稅收負擔應按GDP口徑來計算。
在這方面目前有兩種相互矛盾的觀點:一種觀點是按農業總收入計算的農業稅收負擔為3.55％,屬於偏輕。另一種觀點是安徽省縣、鄉幹部反映農民負擔偏重。為此,我們對該省統計資料作了分析。該省2000年的農業總收入為1023.4億元。農業稅費總額為37.9億元,負擔率為3.74％,但分母中含養殖業收入,而養殖業是不征農業稅的,扣除養殖業後的農業收入為620.7億元,實際負擔率為6.10％。按GDP口徑計算,稅費負擔率為8.98％(見表1)。這與我們在五河縣調查的稅收負擔率10.2％基本一致。當然,其他沒有稅改的省的農民負擔可能還要重些。從歷史上看,即使明朝稅負最高的杭州和松江府的負擔率為10.5％。因而無論從那方面說,目前農民的負擔都是重的。
農民負擔偏重是一個不爭的事實。這次改革,從中央到地方政府都盡了最大努力,因而責怪稅收是沒有道理的。我們認為,這一問題的根本原因是農業生產力偏低。其次是分攤方式不合理,即稅負全部集中在種植業上,而占總收入近40％的養殖業卻不納稅。因而,如何公平地負擔農業稅收,這是一個不容忽視的問題。
總之,減負固然重要,但根本出路是增收。無論從農民減負,還是加入WTO後農業嚴峻形勢看,我們都要把農民增收、農業增效問題提高到基本農業政策的高度來認識。然而,中國農業社會3000年歷史證明,小生產農業至多解決農民溫飽問題,致富是不可能的。
表1安徽省農業稅收負擔情況分析
年份農業總收入(億元)種植業+養殖業其中:種植業種植業凈收入(億元)農業稅收入計算稅費負擔率%按種植業凈收入計算按農業總收入總計算
1999年1046.8650.9442.649.37.5711.144.71
2000年1023.4620.7422.137.96.108.983.74
注:1.資料來源:基礎數據由財政廳有關部門提供,含兩稅附加。
2.種植業凈收入是指按GDP口徑計算的農業收入,公式為:農業收入=種植業總收入*係數(0.68),這一係數是來自五河縣典型調查。
3.根據安徽省統計年鑑,種植業收入占農業收入(種植業收入+養殖業收入)的比重,1999年為62.18％,2000年為60.60％。
(三)稅費改革也暴露出農業稅收的制度性缺陷
稅費改革解決了農村亂收費問題,也使農業稅制與農業經濟要求不適應矛盾「浮出水面」。這主要表現為:
1.「農業兩稅」並存對農業經濟結構調整起阻礙作用
農業稅制是按照「種什麼,繳什麼稅」的計劃經濟思路設計的,由「農業兩稅」,即農業稅和農特稅構成。在市場經濟下,這一稅制結構與調整農業結構要求存在著衝突。歙縣財政局反映,面對茶葉供過於求,有些農民想毀去茶園改種其他作物,但對茶園徵收農特稅,而對耕地征農業稅,且後者的負擔輕於前者,由於農特稅已納入鄉財政基數,這就勢必因影響鄉鎮利益而成為障礙。
隨著農業市場化的深化,調整種植結構是經常的事。農業稅制的缺陷為:(1)價格競爭已經使特產作物、糧棉作物的收益平均化,而農業稅的特產作物稅負重於糧棉政策起「逆向調節」作用;(2)在整個農業中,種植業處於基礎地位。養殖業不納稅,稅收全部集中於種植業的政策,顯然不利於鞏固種植業的基礎地位;(3)農業結構調整會帶來「農業兩稅」在征管上頻繁調整,不利於鄉鎮財政穩定。(4)即使從征管上看,農業稅按戶徵收必須有徵收底冊一個鄉有上萬農戶,建立徵收底冊工作量本來就大,如果頻繁變更,不但工作量大,而且極易產生漏洞。看來,「種什麼,繳什麼稅」的思路已經行不通。
2.農業稅制無法解決負擔不公平問題
公平負擔是指高收入者多負擔,低收入者少負擔。比起改革前的「人頭稅」來,新的農業稅收按農戶承包土地面積徵稅是比較公平的。然而,畝稅額由省核定,全縣統一的做法卻忽視了一個重要因素一——級差地租的存在。級差地租是土地的水利、土地肥瘦等不同而產生的收入差距。忽視這一因素,而採用全縣統一的畝稅額標準顯然是不公平的。為了既公平,又連片,有的鄉採取了「按人按份」的土地分配辦法,承包差地的農戶要比承包好田農戶的面積多,甚至多一倍。這本是一項很好措施,而現在,承包差地農戶的稅額卻大大提高。這有失公平。而養殖業不納稅,占農業總收入60％的種植業,卻要負擔100％的農業稅收,顯然是不公平的。
3.農業稅制與穩定土地承包經營的要求相脫節
土地產權是農業經濟的基礎。為了穩定農村和農業,1998年中央決定將家庭土地承包經營期延長30年不變。這是應用「兩權分離」原理,明晰土地產權的成功措施。明晰土地產權在古代稱為「正經界」,是基本農業的政策。在明晰土地產權前提下,運用政策優勢加速土地資源流動是我國現階段農業政策的基本點。農業稅制是政府用於調整農業經濟關係方面的基本規制,也應當體現這一要求。
明晰土地產權不只是指明確耕作權,更指明確承包人在土地流轉上(土地使用權出租、轉讓)的收益權。只有這樣,農民才認為土地是他的,才有投資、經營積極性。在這方面,農業稅收本應起重要作用:(1)它的徵收對象是土地,可起界定土地產權的作用;(2)它在向農民徵稅的同時,起到保護稅後合法收益的作用;(3)通過對土地租金、使用權買賣收益徵稅等,在土地流轉方面起到確認和保護承包人合法權益的作用。可見,農業稅收應當是明晰土地產權的重要手段。
而現行的農業稅制卻無法起到這些作用。(1)由於它是按「誰種田,誰繳稅,種什麼,繳什麼稅」進行的,稅收都與土地產權歸屬無關,因而無法起到界定土地產權歸屬的作用;(2)由於它無法限止各種稅後攤派,也就無法起到保護農民合法收益作用;(3)由於它不涉及土地使用權轉讓的稅收問題,也就無法保護承包人這方面的合法權益。可見,農業稅制與鞏固和強化長期土地承包制要求是脫節的。而適應這一要求的應當是土地使用稅。
上述制度性缺陷說明了農業稅制度已不適應現實農業經濟要求。因此,隨著農村稅費改革的完成,建立現代農業的稅收體系應列入議事日程。我們設想,這一體系應由「土地使用稅+增值稅+所得稅」組成。
四、結論
1.安徽省農村稅費改革試點證明,黨中央、國務院農村稅費改革的決策是正確的,是依法規範農村分配關係、減輕農民負擔的重要措施,是我國農村繼土地改革、家庭承包經營後的第三次革命。這次改革對於促進農業經濟健康發展具有十分重大的意義,也為「入世」後農業政策的全面調整奠定了基礎。
2.農業增收是一切農業公共政策的核心。只有農民增收,才能從根本上減輕農民負擔,解決「三農」問題。從這一意義上說,稅費改革僅僅拉開了中國農村「第三次革命」的序幕。國外實踐證明,發展農場制經濟是解決這一問題的有效途徑。
3.稅費改革在減輕了農民負擔的同時,也使農業稅收自身缺陷較充分地暴露出來。因而在推進稅費改革的同時,我們還須進一步研究建設現代農業稅收體系問題。
4.安徽農村稅費改革後的財政困難,也要求我們對現行「一刀切」的分稅制財政體制進行改革,建設一個區別東、中、西部地區,有利於發揮各地區優勢的財政體制和轉移支付制度構架。
5.安徽省稅費改革成功經驗還說明,建設現代農業稅收體系最適時機是在稅費改革完成後。對於尚未進行稅費改革的地區來說,減輕農民負擔是第一位的,否則,農村經濟難以穩定,下一步改革也沒有基礎。因此,我們主張農業稅改革應當分兩步走:先進行稅費改革,然後是農業稅制度的全面改革。
參考文獻:
[1]安徽統計年鑑(2000)[R].中國統計出版社,2001.
[2]中國統計年鑑(2000)[R].中國統計出版社,2001.
[3]安徽省農村稅費改革實務手冊[C].安徽人民出版社,2001.
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