劉平，賀武
中圖分類號：F127
文獻標誌碼：A
文章編號：1000-8772(2015)01-0036-05
一、紹興城鎮化投融資機制現狀
1.城鎮化建設以土地財政和土地金融為主導
目前，紹興城鎮化建設以土地財政和土地金融為主導。據統計，紹興市從2010年以來的基礎設施投資分別為201、241、284以及365億元，而同期地方一般財政性收入分別為193、239、256、293億元；基礎設施的投資均超過地方財政收入，也就是說紹興的基本建設主要依靠土地出讓金，招商引資的運作方式仍停留在以土地換投資的階段。雖然近年來土地出讓金的占比有所下降，在政府融資平台運作中，政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。
2. 融資機制不夠靈活
作為建設投融資主體的投融資平台對於解決城鎮化資金問題起了一定的作用，但據統計紹興市的城鎮建設融資平台負債率高於65.4% ，已經超過銀行貸款風險控制警戒線，這樣下去將失去再融資能力。BOT、TOT、BT 等先進融資方式未得到廣泛的應用。另外，政府投融資平台在2010年地方債務遭遇銀行貸款嚴格限制之後，地方債務轉移至銀行表外通過城投債、信託等理財產品形式滾雪球式擴張。
3.支撐城鎮化投融資有序運轉的財稅管理體制不暢
財政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮化發展市場化融資渠道不暢，特許經營模式還有待完善。財力與事權的不相匹配，導致政府特別是處於基層的縣鄉政府財政運轉困難，有限的收入難以滿足城鎮化在基礎設施建設和公共服務提供等方面的資金需要。
二、城鎮化創新投融資的思路：拓展「以城養城」
拓展「以城養城」的發展思路，充分發揮市場機制的基礎性作用，堅持以市場為導向，以制度建設為重點，構建符合市場經濟規律要求的融資渠道和融資方式。形成市場融資為主導、政府投資為補充、民間投資健康發展的城鎮化投融資格局。
一是加強政府投融資主體的改革和創新，強化政府資金的引導作用。政府必須創新投入方式，最大化地發揮有限財政資金的倍增效應，起到集聚信貸資金、撬動社會資金、引導各種資源共同投入城鎮建設的作用。
二是完善立體化的融資體系為核心，拓展融資渠道、開發相應的融資模式、通過傳統金融工具的拓展、國際創新金融工具的引進和新式金融工具的開發彌補城鎮化發展的資金缺口。
三是堅持政策扶持、政府推動、企業為主、市場運作、互利共贏的原則。融資創新的重點是擴大和銀行合作；吸引社會投資，加快發展股權類投資。利用各種金融工具，多渠道提高直接融資比重。借鑑北京、蘇州、天津等地引導基金做法，支持城鎮化投資引導母基金，並大力發展其他多元化基金主體形式，形成基金合力。
三、創新城鎮化投融資機制的策略
1. 創新投融資管理決策機制
（1）強化統籌協調機制
加強統籌協調。建立全市城鎮化提升工作領導小組，強化對我市城鎮化發展規劃、重要政策、重要問題的協調。強化對城鎮化發展中瓶頸問題的研究和協調推進。同時，學習國內城市有關做法，進一步完善聯席會議制，努力構建「1＋X」協調推進機制，強化對不同建設主體、相關職能部門和縣（市）、區的統籌協調。
（2）加強政策保障機制
儘快編制《紹興城鎮化中長期發展規劃》，針對城鎮化推進中投融資長效機制、調動市和縣（市）、區積極性、協調推進機制等方面，組織專題研究，研究提出符合紹興實際、可操作的破解對策。同時，強化制度創新，建立起有利於加快推進城市建設、發揚城市形象、有效提升城市品質的政策保障體系。可以通過財稅政策、產業政策向城鎮化建設傾斜，讓公益性項目能容易獲得政府最高等級信用擔保支持，讓准經營性項目在信用市場與資本市場得到增信，讓經營性項目能獲取各類產業基金、民間資本的青睞與投資。政策創新要儘量引導城鎮化投資主體多元化、城鎮化融資方式多樣化。制定吸引民間資金和外資進入經營性基礎設施領域的產業政策，制定鼓勵市政公用企業到資本市場融資甚至發行企業債券或到境外上市的各項政策。
（3）確保利益共享機制
重點強化事權與財權的匹配性：一是對於跨區域的重大線性工程，可以積極探索市和縣（市）、區以及縣（市）、區之間共建共享的推進模式。二是對於市裡為主體開發的功能區塊，項目所在有縣（市）區可以土地、資本注入等方式參與項目投資公司。三是對於縣（市）、區為主體開發的功能區塊，市裡重點做好規劃管理、政策保障和協調服務，幫助縣（區）政府及時破解區塊開發和項目建設中的難點和障礙，縣（區）政府掌握足夠的主動權和決策權，負責具體項目的推進實施和管理運維，享受項目收益，從而充分調動縣（市）、區政府的開發建設積極性。
（4）構建完善的投融資的內外監控機制
一是構建起「國有資產管理機構—政府投融資平台—政府投融資平台全資、控股、參股企業」的市場化契約治理模式。提高政府投融資平台信息透明度，推動促進投融資平台及時公開自身資金使用情況和財務狀況，接受人大以及投資者和社會公眾的監督。同時建立健全政府投融資責任制度。對政府投融資項目的預算與績效進行科學評估，由財政部門及聘請第三方審計機構進行獨立評估，實現對項目的立體式評價。
二是完善政府投融資風險管理內控流程。並對各類項目的直接融資、融資平台融資和各種或有負債進行統一歸口統計，建立和改進政府投融資風險管理監控模型，測算債務償還計劃，進行預警指標情景分析，便於實時監控。
2. 創新投融資運作機制
（1）加快組建重點功能區和重大項目封閉運作的項目公司
對於城市重點功能區塊，可以借鑑杭州錢江新城開發模式，組建管委會或項目公司，研究賦予土地儲備職能和土地一級開發權，實行封閉式開發，採取資源經營的市場化運作方式，土地出讓金基本全額返還，通過土地市場運作實現建設資金自平衡，做到「自行籌資、自行建設、自行經營、自行還貸」；對於跨區域重大線性工程，實行一個城建項目設立一個新的項目公司的建設機制，研究把沿線劃定紅線範圍內可抵押擔保的土地出讓和沿街擬徵用房產處置的收益注入項目，以經營性現金流對項目本息進行全覆蓋，項目建設期間由市政府賦予土地儲備職能，其公司資本金由市財政按項目概算20%要求注入，實行封閉運作，對整個區塊統一規劃，統一收儲，統一建設，建成後項目公司隨即註銷。
（2）完善土地儲備融資機制
在建立全市土地儲備庫的基礎上，進一步創新土地儲備機制，構築高效順暢的土地前期開發、儲備、融資體系，加快土地收儲過程，縮短土地融資、出讓時間，提高土地資源周轉效率，為重大區塊、重點項目的開發提供資金保障。
（3）健全政府投融資公司長效發展機制
一是完善資產注入機制。通過土地、財政資金、股權等多種渠道注入資產，幫助國有投資公司做大資產規模，做優資產，增強融資能力，使投融資平台實現由輸血型向造血型轉變。除了每年安排一定比例的財政一般預算支出作為資本金注入投資公司外，可以借鑑上海經驗，上海市政府將市財政預算內專款、城市建設維護費、城建政策性收費、土地批租、發行債券、市政項目國際性融資、已建成的市政設施的資產經營等七項全部用於城市建設， 其中絕大部分由上海城投公司集中統一使用，確保了城建所需的巨額資金。
二是積極拓展融資渠道。一方面，要創新直接融資方式，通過發行企業債券、短期融資券、中期票據、信託融資、保險業務融資等渠道擴大直接融資規模。另一方面，要充分發揮紹興民間資本充裕的優勢，鼓勵社會資本以多種投融資模式，研究建立城市建設專項基金、交通建設專項基金等，吸引社會資本參與，發揮財政資金的槓桿作用。此外，還可以通過股權注入、無形資產注入等多種方式如建造－移交（BT）、建造－經營－轉讓（BOT）、建造－經營－轉讓（BOT）、建造－出租－移交（BLT）、建造－擁有－經營（BOO）、建造－移交－經營（BTO）、開發－經營－移交（DOT）、重建－經營－移交（ROT）、重建－擁有－經營（ROO）、移交－經營－移交(TOT)、公共－私人－合營（PPP）、民間主動融資模式（PFI）參與基礎設施。
三是整合提升融資平台。可以借鑑吉林經驗，當地對政府資源進行梳理整合和現金流設計，打破當地國有獨資的城投集團負責融資建設的單一形態，借鑑國際通行的「公私合營模式」設立社會資本參股的特殊目的公司來負責融資、開發、整理、建設城市特定區域，形成舉債和還貸良性循環的平台運作模式。實現股東開發，收益共享。
3. 創新投融資金融服務機制
（1）大力完善城鎮建設的金融服務體系
大力完善城鎮建設的金融服務體系，形成政策性銀行、商業銀行、民營金融機構等多種形式並存的金融體制。因此，首先要發揮政策性金融的先導作用，應出台政策措施促進國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構開展有針對性的貸款。其次，鼓勵農業銀行和農村信用社、小額貸款公司及商業銀行以現代農業、特色產業和新農村建設為切入點參與城鎮化建設。同時，要建立適合城鎮建設的金融環境，加強銀企合作，降低金融風險。特別是要完善股權質押、專利質押、土地承包經營權抵押、農村住房抵押等貸款機制。
（2）加強金融服務創新
一是建立基礎設施的產權交易市場，完善政府投資項目的退出機制，以便於退出部分國有股權，盤活政府融資平台現有的資產，通過資產證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。
二是以城鎮化未來收益為支撐，探索開展市級政府發債試點。先期可以考慮將部分城投債轉為市政收益債，將那些以公用事業為募集資金投向、以使用者付費收入為主要還款來源的城投債定位為市政收益債，享受稅收減免待遇，並在政府預算中設立特別賬戶，封閉管理髮債資金運用和償債資產收益，同時按市政債的要求強化其信息披露和懲罰約束責任。進一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設，發揮信用評級在強化市場約束中的作用。進一步推動各類金融機構完善公司治理，形成有效的決策、執行、制衡機制，促使投資者按市場化理念和原則，基於透明的政府財務信息和信用評級結果進行投資決策
三是積極探索基礎設施資產證券化。通過ABS（資產支撐證券化）等模式，對已有的能產生現金流的基礎設施資產或者在未來能產生現金流的基礎設施資產進行證券化，使建設者加快資金周轉、分散投資風險。
參考文獻：
[1] 賈康.城鎮化進程中的投融資需求[J].中國金融，2011(10).
[2] 石亞東，李傳永.我國城市基礎設施投融資體制改革的難點分析[J].中央財經大學學報，2010(7) .
[3] 張文龍.市域城鎮化建設的投融資體制機制創新研究[N].科技日報，2011-07-15(11).
[4] 楊志勇.我國城鎮化融資方式分析[J].中國金融，2011(17).
基金項目：論文為紹興哲社2014年重點課題125406《引導社會資本參與紹興城鎮化建設的對策研究》的部分成果。
作者簡介：劉平 （1970-），女，漢族，四川樂至人，講師，研究方向：金融與投資。賀武（1965-），博士，副教授，主要研究方向：區域金融。
（浙江越秀外國語學院國際商學院）
(責任編輯：趙媛)
中圖分類號：F127
文獻標誌碼：A
文章編號：1000-8772(2015)01-0036-05
一、紹興城鎮化投融資機制現狀
1.城鎮化建設以土地財政和土地金融為主導
目前，紹興城鎮化建設以土地財政和土地金融為主導。據統計，紹興市從2010年以來的基礎設施投資分別為201、241、284以及365億元，而同期地方一般財政性收入分別為193、239、256、293億元；基礎設施的投資均超過地方財政收入，也就是說紹興的基本建設主要依靠土地出讓金，招商引資的運作方式仍停留在以土地換投資的階段。雖然近年來土地出讓金的占比有所下降，在政府融資平台運作中，政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金收益是償還債務的主要來源。
2. 融資機制不夠靈活
作為建設投融資主體的投融資平台對於解決城鎮化資金問題起了一定的作用，但據統計紹興市的城鎮建設融資平台負債率高於65.4% ，已經超過銀行貸款風險控制警戒線，這樣下去將失去再融資能力。BOT、TOT、BT 等先進融資方式未得到廣泛的應用。另外，政府投融資平台在2010年地方債務遭遇銀行貸款嚴格限制之後，地方債務轉移至銀行表外通過城投債、信託等理財產品形式滾雪球式擴張。
3.支撐城鎮化投融資有序運轉的財稅管理體制不暢
財政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮化發展市場化融資渠道不暢，特許經營模式還有待完善。財力與事權的不相匹配，導致政府特別是處於基層的縣鄉政府財政運轉困難，有限的收入難以滿足城鎮化在基礎設施建設和公共服務提供等方面的資金需要。
二、城鎮化創新投融資的思路：拓展「以城養城」
拓展「以城養城」的發展思路，充分發揮市場機制的基礎性作用，堅持以市場為導向，以制度建設為重點，構建符合市場經濟規律要求的融資渠道和融資方式。形成市場融資為主導、政府投資為補充、民間投資健康發展的城鎮化投融資格局。
一是加強政府投融資主體的改革和創新，強化政府資金的引導作用。政府必須創新投入方式，最大化地發揮有限財政資金的倍增效應，起到集聚信貸資金、撬動社會資金、引導各種資源共同投入城鎮建設的作用。
二是完善立體化的融資體系為核心，拓展融資渠道、開發相應的融資模式、通過傳統金融工具的拓展、國際創新金融工具的引進和新式金融工具的開發彌補城鎮化發展的資金缺口。
三是堅持政策扶持、政府推動、企業為主、市場運作、互利共贏的原則。融資創新的重點是擴大和銀行合作；吸引社會投資，加快發展股權類投資。利用各種金融工具，多渠道提高直接融資比重。借鑑北京、蘇州、天津等地引導基金做法，支持城鎮化投資引導母基金，並大力發展其他多元化基金主體形式，形成基金合力。
三、創新城鎮化投融資機制的策略
1. 創新投融資管理決策機制
（1）強化統籌協調機制
加強統籌協調。建立全市城鎮化提升工作領導小組，強化對我市城鎮化發展規劃、重要政策、重要問題的協調。強化對城鎮化發展中瓶頸問題的研究和協調推進。同時，學習國內城市有關做法，進一步完善聯席會議制，努力構建「1＋X」協調推進機制，強化對不同建設主體、相關職能部門和縣（市）、區的統籌協調。
（2）加強政策保障機制
儘快編制《紹興城鎮化中長期發展規劃》，針對城鎮化推進中投融資長效機制、調動市和縣（市）、區積極性、協調推進機制等方面，組織專題研究，研究提出符合紹興實際、可操作的破解對策。同時，強化制度創新，建立起有利於加快推進城市建設、發揚城市形象、有效提升城市品質的政策保障體系。可以通過財稅政策、產業政策向城鎮化建設傾斜，讓公益性項目能容易獲得政府最高等級信用擔保支持，讓准經營性項目在信用市場與資本市場得到增信，讓經營性項目能獲取各類產業基金、民間資本的青睞與投資。政策創新要儘量引導城鎮化投資主體多元化、城鎮化融資方式多樣化。制定吸引民間資金和外資進入經營性基礎設施領域的產業政策，制定鼓勵市政公用企業到資本市場融資甚至發行企業債券或到境外上市的各項政策。
（3）確保利益共享機制
重點強化事權與財權的匹配性：一是對於跨區域的重大線性工程，可以積極探索市和縣（市）、區以及縣（市）、區之間共建共享的推進模式。二是對於市裡為主體開發的功能區塊，項目所在有縣（市）區可以土地、資本注入等方式參與項目投資公司。三是對於縣（市）、區為主體開發的功能區塊，市裡重點做好規劃管理、政策保障和協調服務，幫助縣（區）政府及時破解區塊開發和項目建設中的難點和障礙，縣（區）政府掌握足夠的主動權和決策權，負責具體項目的推進實施和管理運維，享受項目收益，從而充分調動縣（市）、區政府的開發建設積極性。
（4）構建完善的投融資的內外監控機制
一是構建起「國有資產管理機構—政府投融資平台—政府投融資平台全資、控股、參股企業」的市場化契約治理模式。提高政府投融資平台信息透明度，推動促進投融資平台及時公開自身資金使用情況和財務狀況，接受人大以及投資者和社會公眾的監督。同時建立健全政府投融資責任制度。對政府投融資項目的預算與績效進行科學評估，由財政部門及聘請第三方審計機構進行獨立評估，實現對項目的立體式評價。
二是完善政府投融資風險管理內控流程。並對各類項目的直接融資、融資平台融資和各種或有負債進行統一歸口統計，建立和改進政府投融資風險管理監控模型，測算債務償還計劃，進行預警指標情景分析，便於實時監控。
2. 創新投融資運作機制
（1）加快組建重點功能區和重大項目封閉運作的項目公司
對於城市重點功能區塊，可以借鑑杭州錢江新城開發模式，組建管委會或項目公司，研究賦予土地儲備職能和土地一級開發權，實行封閉式開發，採取資源經營的市場化運作方式，土地出讓金基本全額返還，通過土地市場運作實現建設資金自平衡，做到「自行籌資、自行建設、自行經營、自行還貸」；對於跨區域重大線性工程，實行一個城建項目設立一個新的項目公司的建設機制，研究把沿線劃定紅線範圍內可抵押擔保的土地出讓和沿街擬徵用房產處置的收益注入項目，以經營性現金流對項目本息進行全覆蓋，項目建設期間由市政府賦予土地儲備職能，其公司資本金由市財政按項目概算20%要求注入，實行封閉運作，對整個區塊統一規劃，統一收儲，統一建設，建成後項目公司隨即註銷。
（2）完善土地儲備融資機制
在建立全市土地儲備庫的基礎上，進一步創新土地儲備機制，構築高效順暢的土地前期開發、儲備、融資體系，加快土地收儲過程，縮短土地融資、出讓時間，提高土地資源周轉效率，為重大區塊、重點項目的開發提供資金保障。
（3）健全政府投融資公司長效發展機制
一是完善資產注入機制。通過土地、財政資金、股權等多種渠道注入資產，幫助國有投資公司做大資產規模，做優資產，增強融資能力，使投融資平台實現由輸血型向造血型轉變。除了每年安排一定比例的財政一般預算支出作為資本金注入投資公司外，可以借鑑上海經驗，上海市政府將市財政預算內專款、城市建設維護費、城建政策性收費、土地批租、發行債券、市政項目國際性融資、已建成的市政設施的資產經營等七項全部用於城市建設， 其中絕大部分由上海城投公司集中統一使用，確保了城建所需的巨額資金。
二是積極拓展融資渠道。一方面，要創新直接融資方式，通過發行企業債券、短期融資券、中期票據、信託融資、保險業務融資等渠道擴大直接融資規模。另一方面，要充分發揮紹興民間資本充裕的優勢，鼓勵社會資本以多種投融資模式，研究建立城市建設專項基金、交通建設專項基金等，吸引社會資本參與，發揮財政資金的槓桿作用。此外，還可以通過股權注入、無形資產注入等多種方式如建造－移交（BT）、建造－經營－轉讓（BOT）、建造－經營－轉讓（BOT）、建造－出租－移交（BLT）、建造－擁有－經營（BOO）、建造－移交－經營（BTO）、開發－經營－移交（DOT）、重建－經營－移交（ROT）、重建－擁有－經營（ROO）、移交－經營－移交(TOT)、公共－私人－合營（PPP）、民間主動融資模式（PFI）參與基礎設施。
三是整合提升融資平台。可以借鑑吉林經驗，當地對政府資源進行梳理整合和現金流設計，打破當地國有獨資的城投集團負責融資建設的單一形態，借鑑國際通行的「公私合營模式」設立社會資本參股的特殊目的公司來負責融資、開發、整理、建設城市特定區域，形成舉債和還貸良性循環的平台運作模式。實現股東開發，收益共享。
3. 創新投融資金融服務機制
（1）大力完善城鎮建設的金融服務體系
大力完善城鎮建設的金融服務體系，形成政策性銀行、商業銀行、民營金融機構等多種形式並存的金融體制。因此，首先要發揮政策性金融的先導作用，應出台政策措施促進國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構開展有針對性的貸款。其次，鼓勵農業銀行和農村信用社、小額貸款公司及商業銀行以現代農業、特色產業和新農村建設為切入點參與城鎮化建設。同時，要建立適合城鎮建設的金融環境，加強銀企合作，降低金融風險。特別是要完善股權質押、專利質押、土地承包經營權抵押、農村住房抵押等貸款機制。
（2）加強金融服務創新
一是建立基礎設施的產權交易市場，完善政府投資項目的退出機制，以便於退出部分國有股權，盤活政府融資平台現有的資產，通過資產證券化等金融運作手段為新項目籌集資金。
二是以城鎮化未來收益為支撐，探索開展市級政府發債試點。先期可以考慮將部分城投債轉為市政收益債，將那些以公用事業為募集資金投向、以使用者付費收入為主要還款來源的城投債定位為市政收益債，享受稅收減免待遇，並在政府預算中設立特別賬戶，封閉管理髮債資金運用和償債資產收益，同時按市政債的要求強化其信息披露和懲罰約束責任。進一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設，發揮信用評級在強化市場約束中的作用。進一步推動各類金融機構完善公司治理，形成有效的決策、執行、制衡機制，促使投資者按市場化理念和原則，基於透明的政府財務信息和信用評級結果進行投資決策
三是積極探索基礎設施資產證券化。通過ABS（資產支撐證券化）等模式，對已有的能產生現金流的基礎設施資產或者在未來能產生現金流的基礎設施資產進行證券化，使建設者加快資金周轉、分散投資風險。
參考文獻：
[1] 賈康.城鎮化進程中的投融資需求[J].中國金融，2011(10).
[2] 石亞東，李傳永.我國城市基礎設施投融資體制改革的難點分析[J].中央財經大學學報，2010(7) .
[3] 張文龍.市域城鎮化建設的投融資體制機制創新研究[N].科技日報，2011-07-15(11).
[4] 楊志勇.我國城鎮化融資方式分析[J].中國金融，2011(17).
基金項目：論文為紹興哲社2014年重點課題125406《引導社會資本參與紹興城鎮化建設的對策研究》的部分成果。
作者簡介：劉平 （1970-），女，漢族，四川樂至人，講師，研究方向：金融與投資。賀武（1965-），博士，副教授，主要研究方向：區域金融。
（浙江越秀外國語學院國際商學院）
(責任編輯：趙媛)
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