摘 要 公私合作融資方式是解決我國城市軌道 交通 建設資金不足、提高軌道交通運營效率的有效途徑之一。介紹了城市軌道交通公私合作模式面臨的主要風險和障礙,提出了軌道交通項目公私合作融資改進的建設性意見。
關鍵詞 城市軌道交通,公私合作模式,投融資,風險 分析
根據國家有關部門信息,「十五」期間國內用於軌道交通建設的投資將達2000億元。由於軌道交通造價高昂(地下線每公里5億元左右,地面線每公里2億元左右),籌集建設資金成為制約軌道交通 發展 的首要障礙。近年來公私合作(Ｐｕｂｌｉｃ ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔ ｎｅｒｓｈｉｐｓ,簡為ＰＰＰ)模式在國外基礎設施領域成功運作,逐漸引起國內的廣泛關注。將ＰＰＰ模式引入我國軌道交通領域,實現投資多元化,引入市場競爭機制,提高基礎設施運行效率,降低 社會 服務價格,將有力地促進國內軌道交通行業的健康發展。
1 城市軌道交通建設中引入ＰＰＰ模式的意義
ＰＰＰ即公共部門與私人 企業 合作模式,是指政府、營利性企業和非營利性企業基於某個項目而形成的相互合作關係的形式。合作各方參與某個項目時,政府並不是把項目的責任全部轉移給私人企業,而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。項目所在國政府或者所屬機構,與項目的投資者和經營者之間相互協調並在項目建設中發揮作用。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權協議為基礎,進行合作。ＰＰＰ代表的是一個完整的項目融資的概念,它的組織形式非常複雜,既可能包括營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能有公共非營利性組織(如政府)。
ＰＰＰ融資方案與以往私人企業參與公共基礎設施建設的項目融資方案相比,雖然並不是全局上的改變,但帶來的 影響 卻是巨大的。具體來說,ＰＰＰ融資方式具有以下優勢:
1) ＰＰＰ組織機構的設置形式可以儘早確定哪些項目可以進行項目融資,並可以在項目的初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配。
2) ＰＰＰ模式中的民營機構以實現盈利為目的,他們必會將最優質的服務提供給消費者,這才能贏得顧客。
3) ＰＰＰ模式可以使參與公共基礎設施項目融資的私人企業在項目的前期就參與進來,有利於利用私人企業先進的技術和管理經驗。採用ＰＰＰ方案,可以使有意向參與項目建設的私人企業與項目所在國政府或有關機構在項目的論證階段共同商討項目建設過程中所採用的技術方案,從而有可能採用較新的 研究 成果。
4) 在ＰＰＰ融資模式下,有意向參與公共基礎設施項目的私人企業可以儘早和項目所在國政府或有關機構接觸,可以節約投標費用,節省準備時間,從而減少最後的投標價格。
5) 通過ＰＰＰ融資模式,使得項目的參與各方重新整合,組成戰略聯盟,對協調各方不同的目標起到了關鍵性作用。
6) 在ＰＰＰ方式下,將項目的設計、建造、營運和管理等有效地結合起來,並且可以及時籌集到所需的資金,提高項目執行的效率。
2 城市軌道交通ＰＰＰ項目風險分析
城市軌道交通項目ＰＰＰ的風險是以下列原則為基礎在公共部分和私人部分間進行分配的:
有利於對可能發生的事故風險進行最佳控制和處理;
有利於對可能發生的風險進行最好的管理;
有利於最快地輸送轉移這種風險;
有利於對可能發生的風險進行最好的保全;
有利於最大限度承受風險;
有利於降低項目的成本。
城市軌道交通ＰＰＰ項目在實施過程中,也存在一系列的不確定因素,面臨許多風險,有些甚至關係到ＰＰＰ項目的成敗。
2.1 共部分風險
特許權經營的公共部分的典型風險可分為外部和內部風險。
2.1.1 項目外部風險
項目外部風險是指超出特定項目,不僅在ＰＰＰ項目的基礎要素裡面是不可控制的,而且影響ＰＰＰ協議的一些風險。他們通常在項目之外,包括 政治 、 法律 和環境等對特許權合同的影響。這些風險是管理者或發起人無法控制的,也不能通過契約再次分配,因此,通常被留存在發起人那裡。
影響項目外部的風險主要表現在以下方面:
(1) 東道國和地區風險———國家和地區的穩定性,包括徵用國有化資產的強制拍賣、加征通行稅或提高關稅水平、增加稅收和使用費、匯回本國利潤、政府更替、財政政策的變化、國家和地區逐漸增加的現行基礎設施的債務等級;現行法律體制的穩定性,即在特許權時期法律的變革、社會衝突、全國性的或地方的法律不一致、進口和出口的規則變化、公司法的變更、標準和規格的變化、商法方面的負債和所有權法令的改變等。
(2)特許權協議———特許權協議的型式,特許權周期,在同意特許權方面的延期,主體價格的設定,公眾的質詢,授權清單,特許權的委託事項,特許權的獨占,來自現行的設備競爭等;法定權利義務的改變,供應協議的變化,糾紛的解決等。
(3)市場風險———對設備需求方面的改變,原料和耗材成本的增加, 經濟 低迷,產品的質量,用戶支付政策的社會可接受性和消費者對通行稅的抵制等;壓力團體的影響,外部因素對運作的影響,環境的衝擊效果,環境改造的承諾等。
(4)貨幣流通風險———收入貨幣的可兌換性,匯率變動,貨幣貶值。
(5) 自然 生態因素風險———瘟疫和疾病,土地環境,不利的天氣情況,物質障礙,在特許權期間的社會生態學方面的改變等。
2.1.2 項目內部風險
項目的內部風險是那些可以在ＰＰＰ項目中被控制的要素。這些風險在一個項目中能通過一定的協議分配給項目合伙人或按成本價格轉移出去或者被保險。基礎設施項目的基本風險主要有技術風險、履行合同的風險、商業風險和財務風險。項目內在的風險通常包括:
需求/收入風險———政府可能承擔一些收入風險,如果政府提供ＰＰＰ項目收入支持擔保,當交通量低於協議的預測值時,為了確保項目發展,政府將需給予一定的支持。
技術風險(設計和建造)———公共部分可能留存從政府取得法定的土地和同意建造與運營許可的風險,技術風險一定會被轉移到建設者那裡。
責任風險———地方或國家政府可能承擔那些在運營的設備被毀壞或侵害的責任風險。
財政風險———政府如何提供包括軟貨款、擔保和免稅期等財務政策。
2.2 私營部門風險
ＰＰＰ的特許權風險將會由不同的投資人分擔,如發起人和分包商之間透過契約轉移部分風險。
ＰＰＰ項目的私營部門內在風險主要表現在:
(1)建造與設計風險———設備和資源的可用性,勞資關係,質量,工作技藝,傷害,建造周期,延期,建造程序,建造技術,工期,工程造價,保險,債券,無償債能力,設計欠缺,設計壽命,信息的有效性,規格和標準的結合點,在建造期間的設計變更,以及由於項目需求導致的設計兼容性選擇等。
(2) 科技 風險———新技術的提供,作為在現行的科技方面的改變,開發費用等。
(3)運作維護風險———運營環境,原料供給,能源,設備性能,操作車間,由於傷害或疏忽造成的操作中斷,消耗品,經營 方法 ,操作設備方法,運營管理模式,擔保,營業成本的估計,節約資源的有效性,維護制度,關聯設備的兼容性等。
(4)貸款與回收風險———貸款的型式和來源,貸款的有效性,貸款周期,固定支付,現金流轉折點,貼現率,回報率,支付計劃,維修貸款的成本,備用貸款,資產負債比率,現有債務,契約,流通資金貸款等。
(5)需求風險———需求和成長數據的正確性,對付增加需求的能力,在特許權時期結束後,現行設備與需求的聯繫等。
(6)利息與通行稅(費)風險———利率的形式,現有利率,利率的變更,庇護費,徵收水準,貨幣收入,關稅規則差異,管制費,獲得或支付報酬等。
關鍵詞 城市軌道交通,公私合作模式,投融資,風險 分析
根據國家有關部門信息,「十五」期間國內用於軌道交通建設的投資將達2000億元。由於軌道交通造價高昂(地下線每公里5億元左右,地面線每公里2億元左右),籌集建設資金成為制約軌道交通 發展 的首要障礙。近年來公私合作(Ｐｕｂｌｉｃ ＰｒｉｖａｔｅＰａｒｔ ｎｅｒｓｈｉｐｓ,簡為ＰＰＰ)模式在國外基礎設施領域成功運作,逐漸引起國內的廣泛關注。將ＰＰＰ模式引入我國軌道交通領域,實現投資多元化,引入市場競爭機制,提高基礎設施運行效率,降低 社會 服務價格,將有力地促進國內軌道交通行業的健康發展。
1 城市軌道交通建設中引入ＰＰＰ模式的意義
ＰＰＰ即公共部門與私人 企業 合作模式,是指政府、營利性企業和非營利性企業基於某個項目而形成的相互合作關係的形式。合作各方參與某個項目時,政府並不是把項目的責任全部轉移給私人企業,而是由參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。項目所在國政府或者所屬機構,與項目的投資者和經營者之間相互協調並在項目建設中發揮作用。其中政府的公共部門與私人參與者以特許權協議為基礎,進行合作。ＰＰＰ代表的是一個完整的項目融資的概念,它的組織形式非常複雜,既可能包括營利性企業、私人非營利性組織,同時還可能有公共非營利性組織(如政府)。
ＰＰＰ融資方案與以往私人企業參與公共基礎設施建設的項目融資方案相比,雖然並不是全局上的改變,但帶來的 影響 卻是巨大的。具體來說,ＰＰＰ融資方式具有以下優勢:
1) ＰＰＰ組織機構的設置形式可以儘早確定哪些項目可以進行項目融資,並可以在項目的初始階段更好地解決項目整個生命周期中的風險分配。
2) ＰＰＰ模式中的民營機構以實現盈利為目的,他們必會將最優質的服務提供給消費者,這才能贏得顧客。
3) ＰＰＰ模式可以使參與公共基礎設施項目融資的私人企業在項目的前期就參與進來,有利於利用私人企業先進的技術和管理經驗。採用ＰＰＰ方案,可以使有意向參與項目建設的私人企業與項目所在國政府或有關機構在項目的論證階段共同商討項目建設過程中所採用的技術方案,從而有可能採用較新的 研究 成果。
4) 在ＰＰＰ融資模式下,有意向參與公共基礎設施項目的私人企業可以儘早和項目所在國政府或有關機構接觸,可以節約投標費用,節省準備時間,從而減少最後的投標價格。
5) 通過ＰＰＰ融資模式,使得項目的參與各方重新整合,組成戰略聯盟,對協調各方不同的目標起到了關鍵性作用。
6) 在ＰＰＰ方式下,將項目的設計、建造、營運和管理等有效地結合起來,並且可以及時籌集到所需的資金,提高項目執行的效率。
2 城市軌道交通ＰＰＰ項目風險分析
城市軌道交通項目ＰＰＰ的風險是以下列原則為基礎在公共部分和私人部分間進行分配的:
有利於對可能發生的事故風險進行最佳控制和處理;
有利於對可能發生的風險進行最好的管理;
有利於最快地輸送轉移這種風險;
有利於對可能發生的風險進行最好的保全;
有利於最大限度承受風險;
有利於降低項目的成本。
城市軌道交通ＰＰＰ項目在實施過程中,也存在一系列的不確定因素,面臨許多風險,有些甚至關係到ＰＰＰ項目的成敗。
2.1 共部分風險
特許權經營的公共部分的典型風險可分為外部和內部風險。
2.1.1 項目外部風險
項目外部風險是指超出特定項目,不僅在ＰＰＰ項目的基礎要素裡面是不可控制的,而且影響ＰＰＰ協議的一些風險。他們通常在項目之外,包括 政治 、 法律 和環境等對特許權合同的影響。這些風險是管理者或發起人無法控制的,也不能通過契約再次分配,因此,通常被留存在發起人那裡。
影響項目外部的風險主要表現在以下方面:
(1) 東道國和地區風險———國家和地區的穩定性,包括徵用國有化資產的強制拍賣、加征通行稅或提高關稅水平、增加稅收和使用費、匯回本國利潤、政府更替、財政政策的變化、國家和地區逐漸增加的現行基礎設施的債務等級;現行法律體制的穩定性,即在特許權時期法律的變革、社會衝突、全國性的或地方的法律不一致、進口和出口的規則變化、公司法的變更、標準和規格的變化、商法方面的負債和所有權法令的改變等。
(2)特許權協議———特許權協議的型式,特許權周期,在同意特許權方面的延期,主體價格的設定,公眾的質詢,授權清單,特許權的委託事項,特許權的獨占,來自現行的設備競爭等;法定權利義務的改變,供應協議的變化,糾紛的解決等。
(3)市場風險———對設備需求方面的改變,原料和耗材成本的增加, 經濟 低迷,產品的質量,用戶支付政策的社會可接受性和消費者對通行稅的抵制等;壓力團體的影響,外部因素對運作的影響,環境的衝擊效果,環境改造的承諾等。
(4)貨幣流通風險———收入貨幣的可兌換性,匯率變動,貨幣貶值。
(5) 自然 生態因素風險———瘟疫和疾病,土地環境,不利的天氣情況,物質障礙,在特許權期間的社會生態學方面的改變等。
2.1.2 項目內部風險
項目的內部風險是那些可以在ＰＰＰ項目中被控制的要素。這些風險在一個項目中能通過一定的協議分配給項目合伙人或按成本價格轉移出去或者被保險。基礎設施項目的基本風險主要有技術風險、履行合同的風險、商業風險和財務風險。項目內在的風險通常包括:
需求/收入風險———政府可能承擔一些收入風險,如果政府提供ＰＰＰ項目收入支持擔保,當交通量低於協議的預測值時,為了確保項目發展,政府將需給予一定的支持。
技術風險(設計和建造)———公共部分可能留存從政府取得法定的土地和同意建造與運營許可的風險,技術風險一定會被轉移到建設者那裡。
責任風險———地方或國家政府可能承擔那些在運營的設備被毀壞或侵害的責任風險。
財政風險———政府如何提供包括軟貨款、擔保和免稅期等財務政策。
2.2 私營部門風險
ＰＰＰ的特許權風險將會由不同的投資人分擔,如發起人和分包商之間透過契約轉移部分風險。
ＰＰＰ項目的私營部門內在風險主要表現在:
(1)建造與設計風險———設備和資源的可用性,勞資關係,質量,工作技藝,傷害,建造周期,延期,建造程序,建造技術,工期,工程造價,保險,債券,無償債能力,設計欠缺,設計壽命,信息的有效性,規格和標準的結合點,在建造期間的設計變更,以及由於項目需求導致的設計兼容性選擇等。
(2) 科技 風險———新技術的提供,作為在現行的科技方面的改變,開發費用等。
(3)運作維護風險———運營環境,原料供給,能源,設備性能,操作車間,由於傷害或疏忽造成的操作中斷,消耗品,經營 方法 ,操作設備方法,運營管理模式,擔保,營業成本的估計,節約資源的有效性,維護制度,關聯設備的兼容性等。
(4)貸款與回收風險———貸款的型式和來源,貸款的有效性,貸款周期,固定支付,現金流轉折點,貼現率,回報率,支付計劃,維修貸款的成本,備用貸款,資產負債比率,現有債務,契約,流通資金貸款等。
(5)需求風險———需求和成長數據的正確性,對付增加需求的能力,在特許權時期結束後,現行設備與需求的聯繫等。
(6)利息與通行稅(費)風險———利率的形式,現有利率,利率的變更,庇護費,徵收水準,貨幣收入,關稅規則差異,管制費,獲得或支付報酬等。
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