十八大以來，中央反腐敗呈現高壓態勢，反腐鬥爭行動密度之大，涉及領域之寬前所未有；反腐鬥爭中查處貪腐官員人數之多，級別之高前所未有。毋庸置疑，經過數年鐵腕反腐，我國的反腐倡廉工作成效卓著，在此基礎上，反腐重心開始從“治標”走向“治本”。2016年11月，中辦發布在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點的方案，部署在3省市設立各級監察委員會，探索重新組建國家反腐機構。2016年12月，全國人大常委會作出在上述三地開展國家監察體制改革試點工作的決定。“決定”就監察委的設置與產生、職責與履職措施、相關法律的暫停適用等問題進行了規定。
《決定》指出：“試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生……監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，並接受監督。”監察委由權力機關產生，這將使得我國“一府兩院”的政權模式將發生重大變化而代之以“一府兩院一委”的格局。監察委的設置實質上對我國反腐敗資源的整合以及對監察權的重構。本文在梳理我國監察制度歷史沿革的基礎上，分析各大歷史時期監察制度的模式類型，從東西方監察模式中揭示出監察權的特徵與規律，為我國當前的監察體制改革提供有益參考。1 找國監察制度的歷史沿革
中國監察制度濫觴於秦朝。秦始皇自建立統一的封建專制國家後，為加強監督，維護統治，始創“御史”這一官名，在中央設立御史大夫，掌管監察。漢代在秦的基礎上進一步完善和發展了監察制度。漢代開創了頗具特色的言諫制度，即所謂的“監官之外有言官”。言官的主要任務是對皇帝的施政與品行提出諫議和規勸。隋唐時期，形成了組織機構較為嚴密的“一台三院”體制架構。宋時的皇權高度集中，與此相適應的是，監察機構的職能也得到強化，最為突出的表現就是，宋朝將唐時宰相任用和薦舉御史的權力收歸已有，監察御史由皇帝親自任命。元代時，御史台與中書省、樞密院處於三足鼎立的地位。正如忽必烈所說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史台為朕醫左右手。”明朝對監察機構進行了較大的改革：在中央，撤銷御史台，設立都察院；在地方，實行分道監察制；言諫機構的職能被改革成為專職監察六部業務。清初統治者基本上沿用明制，直至乾隆以後，諫官與監官徹底合二為一。
民國時期，孫中山先生在吸取、借鑑西方分權思想的基礎上，創造性地提出了“五權分立”理論，即增設監察權和考試權，並將其置於與立法、行政、司法三權相當的地位。這一理論被付諸於國民黨的憲攻實踐，在1936年的“五五憲草”以及嗣後制定的“中華民國憲法”中均有體現。
建國前夕，我國通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》。其中第19條規定“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監察各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，並糾舉其中之違法失職的機關和人員。”據此，設置了人民監察委員會。1959年，全國人大做出撤銷監察部的決議。監察部被撤銷後的監督工作，改由各有關國家機關負責進行。十一屆三中全會以後，黨和國家的政治生活開始步人正軌，構建權力的監督制約機制勢在必行。1982年的憲法創設了人大監督制度、審計監督制度、授予檢察機關法律監督權。1987年，行政監察機關得到恢復。2我國監察制度的模式類型分析 從起源上來看，監察模式主要有兩大支脈：一是“民主彈劾型”。此模式發源於民主傳統深厚的歐洲。這一監察模式的監察權以民主為基礎，在權力系統中具有獨立性。二是“集權司法型”。在中央集權的權力架構中，王（皇）權處於核心地位，支配著整個權力體系。處於此種模式下的監察權當然集中在統治者的手中，由其統一支配或行使。監察權依附於王（皇）權，缺乏獨立性。顯然，我國是此種監察模式的發源地。自秦代建立監察制度以來，監察權就一直處於皇帝的絕對控制之下，監察制度發揮的效能也取決於皇帝的品性、意願與才能。同時，由於古代中國對封建官吏的監察主要是實行司法鉗制，因此，我國封建時代的監察制度在性質上屬於司法監察。
19世紀初葉，現代監察制度在瑞典濫觴以後，現代監察制度在不斷發展的過程中逐漸形成了兩類監察模式。一是國會監察使模式。在“民主彈劾型”的監察模式之中，國（議）會對於公共權力的行使具有彈劾權，但是進入現代社會，由於“行政權極度膨脹，擴張至社會生活方方面面的既有權力體系內部的平衡被打破，議會監督負擔加重乃至不堪重負，權力結構存在失衡的風險，構建新型權力監督機制的需求迫切。”因此，在議會之外單獨設立了國會監察使，以強化國會對行政權的監督和控制。簡言之，國會監察使制度是現代國家國會彈劾權逐漸式微的產物。二是獨立監察權模式。在此模式中，監察權與立法、司法、行政三權處於平等地位。顯而易見，這種模式在西方三權分立的國家中是不存在的。事實上，這一模式與我國封建時代的“集權司法”型模式一脈相承。其中的監察原理與秦時的“三公九卿”制、宋元時期的監察制度基本相同。“三公九卿”中的“三公”即丞相、太尉、御史大夫，他們分別代表的行政權、軍事權和監察權地位大致相當。宋元時期的監察制度中監察權都是由皇帝直接掌管，與行政權、軍事權三足鼎立。因此，中國是這一監察模式的母國。孫中山先生主張監察權獨立的思想在當時是具有開創意義的，其見解充滿了政治智慧，不可謂不獨到！孫中山先生曾於1924年在其《民權主義》中指出：“糾察權，專管監督彈劾的事。這機關是無論何國皆必有的，其理為人所易曉。但是中華民國憲法，這機關定要獨立。……現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的權限；那權限雖然有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數弊病。……況且照正理上說，裁判人民的機美已經獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下，這也是論理上說不過去的，故此這機關也要獨立。”我國當前的監察委改革試點與獨立監察權模式也有相似之處。此次監察體制改革的一大亮點就是監察機構由最高權力機關產生，這將使監察權與行政權和司法權處於平等地位，從而提升了監察權的位階；另一方面，從監察資源整合的措施來看，直接目的是為了強化監察效能，同時也使監察權從行政權和司法權中分離，從而獲得獨立的地位。3東西方監察模式對我國監察體制改革的啟示
從全球反腐敗非政府組織“透明國際”近年來公布的全球清廉指數排行榜來看，丹麥、芬蘭、瑞典、紐西蘭、新加坡、加拿大、香港等國家與地區的清廉指數名列前茅。這些國家或地區今日之清廉狀態並非是一蹴而就的，它們大多通過對體制機制進行大刀闊斧地改革、制定零容忍的反貪法制、實行鐵腕反腐的強效手段等方式橫掃附著於國家機構內部、蠶食國家肌體的腐敗分子，將一個腐敗叢生、污濁橫流的社會治理成天朗氣清、政治清明的廉潔凈地。事實上，仔細考察這些廉潔的國家或地區會發現，它們其實是國會監察使模式和獨立監察權模式成功運用的典範。丹麥、芬蘭、瑞典、紐西蘭、加拿大等國大多實行的是國會監察使模式，而新如坡和香港實行的則是獨立監察權模式。這兩種監察模式孰優孰劣不能一概而論，甚至也不一定具有可比性。儘管這二者之間存在很大的差異，但是，不容忽視的一個相同點是，這兩種監察模式在治理腐敗過程中都收效顯著。因此，對於我國當前的監察體制改革而言，重要的不是去比較這二者之間的優劣，而應該將目光聚焦在總結並吸收這兩種模式的優點。
筆者認為，無論是國會監察模式還是獨立監察權模式，它們都能夠行之有效的共同原因在於監察（監察權或監察機構）本身的獨立。因為監察的本質是以權力監督制約權力，這就註定了監察權至少要與被監察的權力的地位相當而且監察權必須在權力系統之外運行。“如果監督主體對權力主體的監督是在權力系統內運行，監督主體本身被權力主體‘同化’而成為另一個需要監督的權力主體，監督就不可避免地流於形式，甚至出現官官相護，監督失靈是必然的。其結果就是社會民眾對當權者更無信任可言。因此，在權力系統內運行的監督不可取。”香港的廉政公署在肅貪倡廉方面之所以能夠著稱於世，原因在於該機構取得了機構獨立、成員獨立、經濟獨立的法律地位。1952年，香港反貪污部(ACB)設置在警察處之下，其負責人由一名助理警務處長擔任。然而“警瘵部fr]恰恰是貪污最嚴重的部門，這種自己監督自己的反貪污體制難以掃除日益猖狂的貪污風氣”。1974年，香港設立廉政公署，獨立工作，直接隸屬港府最高首長，對行政長官負責。香港反貪體制的變革，使其反貪機構由系統內走向系統外運行，實現了機構獨立。為了實現成員獨立，“廉政公署自行招募工作人員，經費由公款支付。”“廉政專員及其管轄職工均不受公務員敘用委員會之職權管制，故不是公務員。”經濟獨立方面，廉政公署經費是一個獨立開支總目，由政府每年的預算中撥出。且最終的審批權和決定權掌握在港服最高首長手中。與香港有異曲同工之妙的是，新加坡治貪的重要經驗之一也是反貪機構的獨立設置。新加坡於1952年設立了貪污調查局。按照1960年《防止貪污法》的規定，貪污調查局是新加坡防止貪污賄賂的最高機關，局長只對總理負責，不受其他任何人士的指揮和管轄。根據1991年通過的“民選總統法令”，總統有權調度貪污調查局局長對政府部長展開調查，以監督制衡政府。因此，新加坡貪污調查局只聽從總理或總統的調度。監察權區別於立法權、行政權、司法權的本質特徵在於監察權乃是監督權力之權力，是權力之外的權力。因此，監察體制改革必須堅決徹底，改革的結果應當是實現監察權的獨立，並將其鑄就成為一把利刃，只有這樣，反腐敗鬥爭才能刀鋒所指，所向披靡。
《決定》指出：“試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生……監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責，並接受監督。”監察委由權力機關產生，這將使得我國“一府兩院”的政權模式將發生重大變化而代之以“一府兩院一委”的格局。監察委的設置實質上對我國反腐敗資源的整合以及對監察權的重構。本文在梳理我國監察制度歷史沿革的基礎上，分析各大歷史時期監察制度的模式類型，從東西方監察模式中揭示出監察權的特徵與規律，為我國當前的監察體制改革提供有益參考。1 找國監察制度的歷史沿革
中國監察制度濫觴於秦朝。秦始皇自建立統一的封建專制國家後，為加強監督，維護統治，始創“御史”這一官名，在中央設立御史大夫，掌管監察。漢代在秦的基礎上進一步完善和發展了監察制度。漢代開創了頗具特色的言諫制度，即所謂的“監官之外有言官”。言官的主要任務是對皇帝的施政與品行提出諫議和規勸。隋唐時期，形成了組織機構較為嚴密的“一台三院”體制架構。宋時的皇權高度集中，與此相適應的是，監察機構的職能也得到強化，最為突出的表現就是，宋朝將唐時宰相任用和薦舉御史的權力收歸已有，監察御史由皇帝親自任命。元代時，御史台與中書省、樞密院處於三足鼎立的地位。正如忽必烈所說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史台為朕醫左右手。”明朝對監察機構進行了較大的改革：在中央，撤銷御史台，設立都察院；在地方，實行分道監察制；言諫機構的職能被改革成為專職監察六部業務。清初統治者基本上沿用明制，直至乾隆以後，諫官與監官徹底合二為一。
民國時期，孫中山先生在吸取、借鑑西方分權思想的基礎上，創造性地提出了“五權分立”理論，即增設監察權和考試權，並將其置於與立法、行政、司法三權相當的地位。這一理論被付諸於國民黨的憲攻實踐，在1936年的“五五憲草”以及嗣後制定的“中華民國憲法”中均有體現。
建國前夕，我國通過了具有臨時憲法性質的《共同綱領》。其中第19條規定“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監察機關，以監察各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，並糾舉其中之違法失職的機關和人員。”據此，設置了人民監察委員會。1959年，全國人大做出撤銷監察部的決議。監察部被撤銷後的監督工作，改由各有關國家機關負責進行。十一屆三中全會以後，黨和國家的政治生活開始步人正軌，構建權力的監督制約機制勢在必行。1982年的憲法創設了人大監督制度、審計監督制度、授予檢察機關法律監督權。1987年，行政監察機關得到恢復。2我國監察制度的模式類型分析 從起源上來看，監察模式主要有兩大支脈：一是“民主彈劾型”。此模式發源於民主傳統深厚的歐洲。這一監察模式的監察權以民主為基礎，在權力系統中具有獨立性。二是“集權司法型”。在中央集權的權力架構中，王（皇）權處於核心地位，支配著整個權力體系。處於此種模式下的監察權當然集中在統治者的手中，由其統一支配或行使。監察權依附於王（皇）權，缺乏獨立性。顯然，我國是此種監察模式的發源地。自秦代建立監察制度以來，監察權就一直處於皇帝的絕對控制之下，監察制度發揮的效能也取決於皇帝的品性、意願與才能。同時，由於古代中國對封建官吏的監察主要是實行司法鉗制，因此，我國封建時代的監察制度在性質上屬於司法監察。
19世紀初葉，現代監察制度在瑞典濫觴以後，現代監察制度在不斷發展的過程中逐漸形成了兩類監察模式。一是國會監察使模式。在“民主彈劾型”的監察模式之中，國（議）會對於公共權力的行使具有彈劾權，但是進入現代社會，由於“行政權極度膨脹，擴張至社會生活方方面面的既有權力體系內部的平衡被打破，議會監督負擔加重乃至不堪重負，權力結構存在失衡的風險，構建新型權力監督機制的需求迫切。”因此，在議會之外單獨設立了國會監察使，以強化國會對行政權的監督和控制。簡言之，國會監察使制度是現代國家國會彈劾權逐漸式微的產物。二是獨立監察權模式。在此模式中，監察權與立法、司法、行政三權處於平等地位。顯而易見，這種模式在西方三權分立的國家中是不存在的。事實上，這一模式與我國封建時代的“集權司法”型模式一脈相承。其中的監察原理與秦時的“三公九卿”制、宋元時期的監察制度基本相同。“三公九卿”中的“三公”即丞相、太尉、御史大夫，他們分別代表的行政權、軍事權和監察權地位大致相當。宋元時期的監察制度中監察權都是由皇帝直接掌管，與行政權、軍事權三足鼎立。因此，中國是這一監察模式的母國。孫中山先生主張監察權獨立的思想在當時是具有開創意義的，其見解充滿了政治智慧，不可謂不獨到！孫中山先生曾於1924年在其《民權主義》中指出：“糾察權，專管監督彈劾的事。這機關是無論何國皆必有的，其理為人所易曉。但是中華民國憲法，這機關定要獨立。……現在立憲各國，沒有不是立法機關兼有監督的權限；那權限雖然有強有弱，總是不能獨立，因此生出無數弊病。……況且照正理上說，裁判人民的機美已經獨立，裁判官吏的機關卻仍在別的機關之下，這也是論理上說不過去的，故此這機關也要獨立。”我國當前的監察委改革試點與獨立監察權模式也有相似之處。此次監察體制改革的一大亮點就是監察機構由最高權力機關產生，這將使監察權與行政權和司法權處於平等地位，從而提升了監察權的位階；另一方面，從監察資源整合的措施來看，直接目的是為了強化監察效能，同時也使監察權從行政權和司法權中分離，從而獲得獨立的地位。3東西方監察模式對我國監察體制改革的啟示
從全球反腐敗非政府組織“透明國際”近年來公布的全球清廉指數排行榜來看，丹麥、芬蘭、瑞典、紐西蘭、新加坡、加拿大、香港等國家與地區的清廉指數名列前茅。這些國家或地區今日之清廉狀態並非是一蹴而就的，它們大多通過對體制機制進行大刀闊斧地改革、制定零容忍的反貪法制、實行鐵腕反腐的強效手段等方式橫掃附著於國家機構內部、蠶食國家肌體的腐敗分子，將一個腐敗叢生、污濁橫流的社會治理成天朗氣清、政治清明的廉潔凈地。事實上，仔細考察這些廉潔的國家或地區會發現，它們其實是國會監察使模式和獨立監察權模式成功運用的典範。丹麥、芬蘭、瑞典、紐西蘭、加拿大等國大多實行的是國會監察使模式，而新如坡和香港實行的則是獨立監察權模式。這兩種監察模式孰優孰劣不能一概而論，甚至也不一定具有可比性。儘管這二者之間存在很大的差異，但是，不容忽視的一個相同點是，這兩種監察模式在治理腐敗過程中都收效顯著。因此，對於我國當前的監察體制改革而言，重要的不是去比較這二者之間的優劣，而應該將目光聚焦在總結並吸收這兩種模式的優點。
筆者認為，無論是國會監察模式還是獨立監察權模式，它們都能夠行之有效的共同原因在於監察（監察權或監察機構）本身的獨立。因為監察的本質是以權力監督制約權力，這就註定了監察權至少要與被監察的權力的地位相當而且監察權必須在權力系統之外運行。“如果監督主體對權力主體的監督是在權力系統內運行，監督主體本身被權力主體‘同化’而成為另一個需要監督的權力主體，監督就不可避免地流於形式，甚至出現官官相護，監督失靈是必然的。其結果就是社會民眾對當權者更無信任可言。因此，在權力系統內運行的監督不可取。”香港的廉政公署在肅貪倡廉方面之所以能夠著稱於世，原因在於該機構取得了機構獨立、成員獨立、經濟獨立的法律地位。1952年，香港反貪污部(ACB)設置在警察處之下，其負責人由一名助理警務處長擔任。然而“警瘵部fr]恰恰是貪污最嚴重的部門，這種自己監督自己的反貪污體制難以掃除日益猖狂的貪污風氣”。1974年，香港設立廉政公署，獨立工作，直接隸屬港府最高首長，對行政長官負責。香港反貪體制的變革，使其反貪機構由系統內走向系統外運行，實現了機構獨立。為了實現成員獨立，“廉政公署自行招募工作人員，經費由公款支付。”“廉政專員及其管轄職工均不受公務員敘用委員會之職權管制，故不是公務員。”經濟獨立方面，廉政公署經費是一個獨立開支總目，由政府每年的預算中撥出。且最終的審批權和決定權掌握在港服最高首長手中。與香港有異曲同工之妙的是，新加坡治貪的重要經驗之一也是反貪機構的獨立設置。新加坡於1952年設立了貪污調查局。按照1960年《防止貪污法》的規定，貪污調查局是新加坡防止貪污賄賂的最高機關，局長只對總理負責，不受其他任何人士的指揮和管轄。根據1991年通過的“民選總統法令”，總統有權調度貪污調查局局長對政府部長展開調查，以監督制衡政府。因此，新加坡貪污調查局只聽從總理或總統的調度。監察權區別於立法權、行政權、司法權的本質特徵在於監察權乃是監督權力之權力，是權力之外的權力。因此，監察體制改革必須堅決徹底，改革的結果應當是實現監察權的獨立，並將其鑄就成為一把利刃，只有這樣，反腐敗鬥爭才能刀鋒所指，所向披靡。
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