文／逯元堂 陳鵬 趙雲皓
摘要：充分發揮市場機製作用，可以為「水十條」順利實施提供基礎支撐和有力保障。本文針對價格稅費、多元融資、激勵機制、產業發展等主要市場調節機制，分析其促進「水十條」實施的作用機理，提出要通過發揮財政政策引導作用，理順價格稅費；破解社會資本融資瓶頸，促進多元融資；強化正向引導和反向約束作用，建立激勵機制：構建開放的市場體系，推動環保產業發展幾項措施來促進「水十條」的順利施行。
關鍵詞 ：市場機制；「水十條」；財政引導；融資
為加大水污染防治力度，保障國家水安全，國務院於2015年4月出台《水污染防治行動計劃》（以下簡稱「水十條」），強調其實施需堅持政府市場協同，形成「政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與」的水污染防治新機制，生產、生活、生態統籌兼顧，政府、企業、公眾全面參與，分流域、分區域、分時段因地制宜、因時制宜。其中，充分發揮市場機制決定性作用，增創市場機制新優勢，可以為「水十條」順利推進提供基礎支撐和有力保障。基於水污染防治典型特徵，市場機制創建與完善應重點從四個方面推進：一是發揮財政政策引導作用，理順價格稅費，激活環境保護市場；二是破解社會資本融資瓶頸，促進多元融資，引入市場化主體；三是強化正向引導和反向約束作用，建立激勵機制，創建環境保護市場：四是構建開放的市場體系，推動環保產業發展，用市場化方式解決環境問題。發揮財政政策引導作用，理順價格稅費
加快水價改革、完善收費政策、健全稅收政策，是發揮財政政策引導作用、完善水污染防治領域市場調節機制的基本手段。建立能夠反映資源稀缺程度和環境修復費用的價格與稅費政策，有利於節約利用資源、減少污染排放、保護生態環境；對籌集污染治理資金、激勵綠色消費行為、推動環保產業發展等發揮重要作用。
設立階梯水價、提高污水處置費用徵收標準是價格收費政策的基本手段。階梯水價需要分時段、分領域，因時因事加以逐步有序推進，全面覆蓋居民用水、非居民用水以及農業等主要領域。污水處置強調遵循污染者付費原則，所收費用儘量彌補處置成本，減輕財政兜底壓力。合理提高城鎮污水處理費、排污費、水資源費徵收標準，做到應收盡收。城鎮污水處理收費標準不應低於污水處理和污泥處理處置成本。水資源費徵收標準應考慮資源特質，地下水水資源費徵收標準應高於地表水，超采地區地下水水資源費徵收標準應高於非超采地區。基於水污染防治「安全、清潔、健康」的基本方針和目標要求，還需發揮稅收手段反向激勵和積極調節作用，注重從資源索取、生產加工、運輸流通、居民消費、污染排放等全過程進行有效引導。應依法落實環境保護、節能節水、資源綜合利用等方面稅收優惠政策，重點關注關稅、環境保護稅、資源稅、消費稅等環境保護相關稅種發揮的重要作用，加快推進環境保護稅立法、資源稅稅費改革等工作，積極推進環境友好型消費，研究將部分高耗能、高污染產品納入消費稅徵收範圍。為促進環保產業發展，提高自主創新能力，對國內企業為生產國家支持發展的大型環保設備，必需進口的關鍵零部件及原材料，應免徵關稅。
破解社會資本融資瓶頸，促進多元融資
合理劃分中央和地方事權與支出責任，是提高國家環境治理能力的重要基石，是加大政府環保投入的關鍵舉措。中央政府在環境保護宏觀調控與統一環境保護規劃和管理、國家本級環境保護能力建設、維護國家環境安全、環境基本公共服務均等化、薄弱領域與環節環境保護引導等方面應承擔全部或共擔事權。為調動中央和地方的積極性，增加政府環保資金投入，提升政府投資績效水平，應明確中央和地方環境保護事權與支出責任，構建國家調控、地方負責的中央與地方環境保護事權格局，建立事權和支出責任相適應的制度。中央財政要加大對屬於中央事權的水環境保護項目支持力度，對於跨區域且對其他地區影響較大的水環境保護項目，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。屬於區域性環境公共產品和服務的污水處理、污泥處理處置、河道整治、飲用水水源保護、畜禽養殖污染防治、水生態修復、應急清污等項目，應由地方政府重點予以支持。對中央本級環境監管能力建設與運行由中央予以保障，地方環境監管能力建設及運行費用分級予以必要保障，中央財政予以適當補助。
除考慮增加政府環保投入以外，還應積極化解擔保障礙、建立捆綁機制，以引導社會資本投入、促進多元融資。排污企業和環保企業缺乏抵押擔保手段、環保投融資渠道不暢，對環境保護投入和環保產業發展產生基礎制約。部分排污企業和絕大多數的環保企業屬於中小型企業，一般不具備上市資格，因企業信用等級低和抵押物缺乏，融資能力較差，在利用銀行貸款和商業信用等融資方面處於劣勢。即便能夠利用銀行貸款，中小企業也常常付出高成本代價，不但要上浮貸款利率，而且還要向擔保公司、貸款銀行支付不菲的擔保費、抵押資產評估、財務顧問費、業務諮詢費等額外費用。因而，創新抵押擔保模式、拓展環保投融資渠道是突破中小企業融資瓶頸的重要途徑。應積極推動設立融資擔保基金，推進環保設備融資租賃業務發展。推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保，引導社會資本投入。因河道整治、飲用水水源保護、畜禽養殖污染防治、水生態修復、應急清污等單個項目具有公益性質，要撬動社會資本進入這些領域，需創新回報機制，與周邊土地開發、林下經濟、生態養殖、生態旅遊等經營性較強的項目進行組合開發，確保社會資本獲得合理回報。應採取環境績效合同服務的方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入，建立基於效果付費的機制，分期支付，降低財政一次性支付壓力，促進多元融資。
強化正向引導和反向約束作用，建立激勵機制
我國現有的環境保護制度，重視要求企業將污染物排放水平控制在規定限值以下，缺乏促使企業進一步削減排污量的政策機制，不利於激勵企業研發和應用先進技術，進一步減少污染排放，發揮示範引領作用。同時，在一定程度上也會影響高端環保產業供給，制約污染排放標準提升，難以形成環保投資新需求。為水污染防治創造更大減排空間，亟需著手建立激勵機制，健全節水環保「領跑者制度」，鼓勵節能減排先進企業、工業集聚區用水效率、排污強度等達到更高標準，樹立行業標杆，支持開展清潔生產、節約用水和污染治理等示範，確保進一步減排者獲得合理收益。為促進企業積極、主動、大膽地實踐「領跑者制度」，引導重要和薄弱領域推行制度創新，中央和地方各級人民政府應綜合利用財政、價格、土地等多種政策手段，對相關企業給予支持鼓勵。
與「領跑者制度」不同，綠色信貸是促進企業加強環境保護投資的反向約束機制。企業若不進行環保投資，就會在環境保護方面留下不良記錄，在爭取銀行信貸融資方面受到限制，如停止貸款、壓縮貸款規模以及壓縮還款年限等。2006年以來，我國相繼出台《關於共享企業環境違法信息有關問題的通知》、《關於落實環保政策法規防範信貸風險的意見》、《節能減排授信工作指導意見》、《關於全國落實綠色信貸政策進一步完善信息共享工作的通知》、《關於進一步做好金融服務支持重點產業調整振興和抑制部分行業產能過剩的指導意見》等綠色信貸相關文件。制約綠色信貸成功與否的關鍵在於嚴格限制環境違法企業貸款，加強環境信用體系建設，構建守信激勵與失信懲戒機制，環保、銀行、證券、保險等方面要加強協作聯動。鼓勵涉重金屬、石油化工、危化品運輸等高環境風險行業投保環境污染責任保險。
生態補償是促成水污染防治領域市場交易的正向激勵機制，是生態文明建設的重要內容和基礎任務。2011年中央一號文件《中共中央國務院關於加快水利改革發展的決定》，《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，黨的十八大報告，十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，2014年中央一號文件《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，財政部、國家發展改革委、水利部、中國人民銀行於2014年聯合印發的《水土保持補償費徵收使用管理辦法》等相關文件，均提出了建立或完善生態補償制度相關要求。當前，我國生態補償主要以省級財政轉移支付為主，區域之間、流域上下游之間、不同社會主體之間的橫向補償基本空白。我國流域生態補償實踐主要通過專項資金、異地開發、水權交易等模式來實現。應在總結新安江生態補償等經驗的基礎上，加快建立流域上下游、不同區域的橫向生態補償機制。應探索採取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立跨界水環境補償機制，開展補償試點，深化排污權有償使用和交易試點。
構建開放的市場體系，推動環保產業發展
借鑑國內外經驗，採用環境污染第三方治理、政府採購環保服務、政府和社會資本合作等方式，構建開放的市場體系，是推動環保產業發展的重要舉措。第三方治理指環境管理行政主體允許、鼓勵甚至強制企業以簽訂環境服務合同方式履行污染防治及環境保護的義務，實現企業遵守環境法、環境服務市場發展及環境管理效率提高的多重目標。政府採購環境服務強調環境服務市場主體以合同環境服務的方式面向政府部門提供環境綜合服務，以取得可量化的環境效果為基礎收取服務費，可以為民營企業釋放更多空間和機會，調動社會資本投入水污染防治的積極性，從而達到減輕財政負擔、提高環保投資效率的多重目的。此外，政府和社會資本合作有利於轉變政府職能、創新環保項目管理方式、提高環保投資效率，是構建開放的市場體系、引導社會資本環保投入的重要模式。
為促進環保產業健康有序發展，還應建立規範統一的市場環境，對涉及環保市場准入、經營行為規範的法規、規章和規定進行全面梳理，健全環保項目招投標管理辦法和技術標準，廢止妨礙形成全國統一環保市場和公平競爭的規定和做法。同時，要強化對環保產業發展的正向引導，激發環保產業市場活力。
（逯元堂系環境保護部環境規劃院公共財政與投資研究部副主任；陳鵬、趙雲皓，環境保護部環境規劃院）
摘要：充分發揮市場機製作用，可以為「水十條」順利實施提供基礎支撐和有力保障。本文針對價格稅費、多元融資、激勵機制、產業發展等主要市場調節機制，分析其促進「水十條」實施的作用機理，提出要通過發揮財政政策引導作用，理順價格稅費；破解社會資本融資瓶頸，促進多元融資；強化正向引導和反向約束作用，建立激勵機制：構建開放的市場體系，推動環保產業發展幾項措施來促進「水十條」的順利施行。
關鍵詞 ：市場機制；「水十條」；財政引導；融資
為加大水污染防治力度，保障國家水安全，國務院於2015年4月出台《水污染防治行動計劃》（以下簡稱「水十條」），強調其實施需堅持政府市場協同，形成「政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與」的水污染防治新機制，生產、生活、生態統籌兼顧，政府、企業、公眾全面參與，分流域、分區域、分時段因地制宜、因時制宜。其中，充分發揮市場機制決定性作用，增創市場機制新優勢，可以為「水十條」順利推進提供基礎支撐和有力保障。基於水污染防治典型特徵，市場機制創建與完善應重點從四個方面推進：一是發揮財政政策引導作用，理順價格稅費，激活環境保護市場；二是破解社會資本融資瓶頸，促進多元融資，引入市場化主體；三是強化正向引導和反向約束作用，建立激勵機制，創建環境保護市場：四是構建開放的市場體系，推動環保產業發展，用市場化方式解決環境問題。發揮財政政策引導作用，理順價格稅費
加快水價改革、完善收費政策、健全稅收政策，是發揮財政政策引導作用、完善水污染防治領域市場調節機制的基本手段。建立能夠反映資源稀缺程度和環境修復費用的價格與稅費政策，有利於節約利用資源、減少污染排放、保護生態環境；對籌集污染治理資金、激勵綠色消費行為、推動環保產業發展等發揮重要作用。
設立階梯水價、提高污水處置費用徵收標準是價格收費政策的基本手段。階梯水價需要分時段、分領域，因時因事加以逐步有序推進，全面覆蓋居民用水、非居民用水以及農業等主要領域。污水處置強調遵循污染者付費原則，所收費用儘量彌補處置成本，減輕財政兜底壓力。合理提高城鎮污水處理費、排污費、水資源費徵收標準，做到應收盡收。城鎮污水處理收費標準不應低於污水處理和污泥處理處置成本。水資源費徵收標準應考慮資源特質，地下水水資源費徵收標準應高於地表水，超采地區地下水水資源費徵收標準應高於非超采地區。基於水污染防治「安全、清潔、健康」的基本方針和目標要求，還需發揮稅收手段反向激勵和積極調節作用，注重從資源索取、生產加工、運輸流通、居民消費、污染排放等全過程進行有效引導。應依法落實環境保護、節能節水、資源綜合利用等方面稅收優惠政策，重點關注關稅、環境保護稅、資源稅、消費稅等環境保護相關稅種發揮的重要作用，加快推進環境保護稅立法、資源稅稅費改革等工作，積極推進環境友好型消費，研究將部分高耗能、高污染產品納入消費稅徵收範圍。為促進環保產業發展，提高自主創新能力，對國內企業為生產國家支持發展的大型環保設備，必需進口的關鍵零部件及原材料，應免徵關稅。
破解社會資本融資瓶頸，促進多元融資
合理劃分中央和地方事權與支出責任，是提高國家環境治理能力的重要基石，是加大政府環保投入的關鍵舉措。中央政府在環境保護宏觀調控與統一環境保護規劃和管理、國家本級環境保護能力建設、維護國家環境安全、環境基本公共服務均等化、薄弱領域與環節環境保護引導等方面應承擔全部或共擔事權。為調動中央和地方的積極性，增加政府環保資金投入，提升政府投資績效水平，應明確中央和地方環境保護事權與支出責任，構建國家調控、地方負責的中央與地方環境保護事權格局，建立事權和支出責任相適應的制度。中央財政要加大對屬於中央事權的水環境保護項目支持力度，對於跨區域且對其他地區影響較大的水環境保護項目，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。屬於區域性環境公共產品和服務的污水處理、污泥處理處置、河道整治、飲用水水源保護、畜禽養殖污染防治、水生態修復、應急清污等項目，應由地方政府重點予以支持。對中央本級環境監管能力建設與運行由中央予以保障，地方環境監管能力建設及運行費用分級予以必要保障，中央財政予以適當補助。
除考慮增加政府環保投入以外，還應積極化解擔保障礙、建立捆綁機制，以引導社會資本投入、促進多元融資。排污企業和環保企業缺乏抵押擔保手段、環保投融資渠道不暢，對環境保護投入和環保產業發展產生基礎制約。部分排污企業和絕大多數的環保企業屬於中小型企業，一般不具備上市資格，因企業信用等級低和抵押物缺乏，融資能力較差，在利用銀行貸款和商業信用等融資方面處於劣勢。即便能夠利用銀行貸款，中小企業也常常付出高成本代價，不但要上浮貸款利率，而且還要向擔保公司、貸款銀行支付不菲的擔保費、抵押資產評估、財務顧問費、業務諮詢費等額外費用。因而，創新抵押擔保模式、拓展環保投融資渠道是突破中小企業融資瓶頸的重要途徑。應積極推動設立融資擔保基金，推進環保設備融資租賃業務發展。推廣股權、項目收益權、特許經營權、排污權等質押融資擔保，引導社會資本投入。因河道整治、飲用水水源保護、畜禽養殖污染防治、水生態修復、應急清污等單個項目具有公益性質，要撬動社會資本進入這些領域，需創新回報機制，與周邊土地開發、林下經濟、生態養殖、生態旅遊等經營性較強的項目進行組合開發，確保社會資本獲得合理回報。應採取環境績效合同服務的方式，鼓勵社會資本加大水環境保護投入，建立基於效果付費的機制，分期支付，降低財政一次性支付壓力，促進多元融資。
強化正向引導和反向約束作用，建立激勵機制
我國現有的環境保護制度，重視要求企業將污染物排放水平控制在規定限值以下，缺乏促使企業進一步削減排污量的政策機制，不利於激勵企業研發和應用先進技術，進一步減少污染排放，發揮示範引領作用。同時，在一定程度上也會影響高端環保產業供給，制約污染排放標準提升，難以形成環保投資新需求。為水污染防治創造更大減排空間，亟需著手建立激勵機制，健全節水環保「領跑者制度」，鼓勵節能減排先進企業、工業集聚區用水效率、排污強度等達到更高標準，樹立行業標杆，支持開展清潔生產、節約用水和污染治理等示範，確保進一步減排者獲得合理收益。為促進企業積極、主動、大膽地實踐「領跑者制度」，引導重要和薄弱領域推行制度創新，中央和地方各級人民政府應綜合利用財政、價格、土地等多種政策手段，對相關企業給予支持鼓勵。
與「領跑者制度」不同，綠色信貸是促進企業加強環境保護投資的反向約束機制。企業若不進行環保投資，就會在環境保護方面留下不良記錄，在爭取銀行信貸融資方面受到限制，如停止貸款、壓縮貸款規模以及壓縮還款年限等。2006年以來，我國相繼出台《關於共享企業環境違法信息有關問題的通知》、《關於落實環保政策法規防範信貸風險的意見》、《節能減排授信工作指導意見》、《關於全國落實綠色信貸政策進一步完善信息共享工作的通知》、《關於進一步做好金融服務支持重點產業調整振興和抑制部分行業產能過剩的指導意見》等綠色信貸相關文件。制約綠色信貸成功與否的關鍵在於嚴格限制環境違法企業貸款，加強環境信用體系建設，構建守信激勵與失信懲戒機制，環保、銀行、證券、保險等方面要加強協作聯動。鼓勵涉重金屬、石油化工、危化品運輸等高環境風險行業投保環境污染責任保險。
生態補償是促成水污染防治領域市場交易的正向激勵機制，是生態文明建設的重要內容和基礎任務。2011年中央一號文件《中共中央國務院關於加快水利改革發展的決定》，《我國國民經濟和社會發展十二五規劃綱要》，黨的十八大報告，十八屆三中全會《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，2014年中央一號文件《關於全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，財政部、國家發展改革委、水利部、中國人民銀行於2014年聯合印發的《水土保持補償費徵收使用管理辦法》等相關文件，均提出了建立或完善生態補償制度相關要求。當前，我國生態補償主要以省級財政轉移支付為主，區域之間、流域上下游之間、不同社會主體之間的橫向補償基本空白。我國流域生態補償實踐主要通過專項資金、異地開發、水權交易等模式來實現。應在總結新安江生態補償等經驗的基礎上，加快建立流域上下游、不同區域的橫向生態補償機制。應探索採取橫向資金補助、對口援助、產業轉移等方式，建立跨界水環境補償機制，開展補償試點，深化排污權有償使用和交易試點。
構建開放的市場體系，推動環保產業發展
借鑑國內外經驗，採用環境污染第三方治理、政府採購環保服務、政府和社會資本合作等方式，構建開放的市場體系，是推動環保產業發展的重要舉措。第三方治理指環境管理行政主體允許、鼓勵甚至強制企業以簽訂環境服務合同方式履行污染防治及環境保護的義務，實現企業遵守環境法、環境服務市場發展及環境管理效率提高的多重目標。政府採購環境服務強調環境服務市場主體以合同環境服務的方式面向政府部門提供環境綜合服務，以取得可量化的環境效果為基礎收取服務費，可以為民營企業釋放更多空間和機會，調動社會資本投入水污染防治的積極性，從而達到減輕財政負擔、提高環保投資效率的多重目的。此外，政府和社會資本合作有利於轉變政府職能、創新環保項目管理方式、提高環保投資效率，是構建開放的市場體系、引導社會資本環保投入的重要模式。
為促進環保產業健康有序發展，還應建立規範統一的市場環境，對涉及環保市場准入、經營行為規範的法規、規章和規定進行全面梳理，健全環保項目招投標管理辦法和技術標準，廢止妨礙形成全國統一環保市場和公平競爭的規定和做法。同時，要強化對環保產業發展的正向引導，激發環保產業市場活力。
（逯元堂系環境保護部環境規劃院公共財政與投資研究部副主任；陳鵬、趙雲皓，環境保護部環境規劃院）
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