摘要：海洋行政管理學屬於傳統行政管理學範疇，目前尚處於基本理論體系構建的初級階段，在理論基礎、行為工具等方面尚待完善，也未形成較強的學術氣候，不能滿足海洋強國實踐的要求。發展海洋行政管理學應該從工具性、差異性、生態性、系統化的原則入手，從海洋行政管理學概念闡釋、海洋行政管理理論基礎、海洋行政管理理念、海洋行政管理主體、海洋行政管理行為工具、海洋行政管理實踐等六個部分完善理論的基本框架，並從跨學科整合、爭取學術話語權、開展海洋實踐等方面提出深化海洋行政管理學發展的建議。
關鍵詞：海洋行政管理學；框架體系；構建原則；
作者簡介：婁成武(1949-)，男，滿族，遼寧北寧人，東北大學文法學院教授，博士生導師，主要從事行政管理研究。
海洋行政管理學是研究政府對於海洋事務進行有效管理的規律的科學，在中國興起於20世紀90年代。海洋行政管理一般被定義為「國家尤其是政府部門依法對涉海行業以及涉海事務進行的計劃、組織、協調和控制活動」，［１］（Ｐ１３９）英文譯為「MarineAdministration」(英語中administration與management含義不同)通常海洋行政管理被歸於行政管理之列，藉助於行政管理的學科平台、基礎理念等具體研究海洋事務以及政府自身涉海管理活動，符合行政管理一般的原理與發展規律。隨著中國海洋事務尤其是國家戰略層面的再設計，海洋行政管理學需不斷更新，以適應海洋事務的新需求且發揮理論的引導價值。
一、海洋行政管理學發展現狀
海洋行政管理學始自20世紀後期人類對於海洋利益的高度重視。超越陸地，走向海洋，拓展人類生存發展空間成為社會共識，如果說古代海洋開發利用與近代航海時代停留在尚未完全成型、統治管理職能不夠明晰的政府的引導之下，那麼近幾十年來海洋事務的興盛，則是由成熟的管理型行政的政府統攝之下推進而成，海洋行政管理獲得理論與實踐的雙重內涵。海洋行政管理學正是在工業化時代背景下研究人類海洋事務管理規律，服務於社會對於海洋快速增長的需求。
中國海洋行政管理學發端於上個世紀90年代，學者與海洋部門官員對於海洋領域具體管理問題的論述。進入21世紀，學者逐漸開始由實證研究轉向理論提升的過程，作為一門學問的海洋行政管理學也在其中不斷地得到展開，如鄭敬高於2002年出版的《海洋行政管理》一書。目前學界的研究集中在海洋行政管理學定義以及海洋行政管理學框架體系設計上。
最初的研究尚無明確的「海洋行政管理學」定義。學者通過基於海洋管理學探討「海洋行政管理」，略加闡述海洋行政管理學的基本理論。學界對於海洋管理學的定義突出政府的主體作用，這與海洋行政管理學以政府為核心主體相合。王琪在《海洋管理：從理念到制度》一書中引述以往有關海洋管理的定義，如美國學者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納在《美國海洋管理》對於「海洋管理」的定義：「指政府能對海洋空間和海洋活動採取的一系列的干預行動」。［２］（Ｐ３）早期國內學者對於海洋管理的理解近似於海洋行政管理的定義，比如「海洋管理市政府對海洋及其環境和資源的研究和開發利用活動的計劃、組織和控制活動」。［３］（Ｐ４９）而王琪等編著的《海洋管理：從理念到制度》多是從倡導海洋管理的高度，著重介紹海洋管理的已有研究成果，並且將海洋管理歸於公共管理範疇，認為「海洋管理是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態平衡、維護海洋權益、解決海洋開發利用中的各種矛盾衝突所依法對海洋事務進行的計劃、組織、協調和控制活動」，這一思路與世界公共管理運動的興起一脈相承，海洋行政管理學只是以專業名詞的身份出現，並沒有形成獨立的篇章，也沒有構建海洋行政管理學的理論體系。
2013年3月出版的《變革中的海洋管理》一書中在公共管理的思路下審視行政管理，辟有「海洋行政管理」一章。在該書中，王琪等認為「海洋行政管理是指國家尤其是政府部門依法對涉海行業及涉海事務進行的計劃、組織、協調和控制活動」，［１］（Ｐ１３９）並且按照理論聯繫實際、突出海洋特色、系統性、以政府為核心等原則，將海洋行政管理體系劃分為基本理論、管理組織、管理行為以及工具、具體實踐、海洋行政倫理、海洋行政管理髮展等六個方面，並結合國內海洋管理實際，具體分析了海洋執法體制與海洋政策問題。這部分論述關涉海洋行政管理定義、構建原則、體系設計等基礎內容，可以視為學界系統探索海洋行政管理的代表，為海洋行政管理學科以及海洋行政管理學自身的發展奠定了良好的基礎。
《海洋行政管理學》一書是國內第一本系統總結海洋行政管理學理論的著作。海洋行政管理學從屬於行政管理學，行政管理學是「研究國家行政機關依法有效地對國家事務、社會事務和行政機關內部事務進行管理的活動以及一般規律的科學」，［４］（Ｐ１７）因而行政管理學的基礎理論對於海洋行政管理學具有總體的規範效應，但是海洋行政管理學有其獨特的研究對象，具有學科的獨立性，它是「以涉海行政組織及其行政實踐行為為研究對象，要揭示海洋行政組織的職能、結構特徵，海洋行政組織的運行過程和運行規律，更要研究海洋領域中的特殊管理問題」，［４］（Ｐ１１）由此海洋行政管理學既要研究傳統行政管理已有的行政職能、行政組織、海洋政策、行政法治等內容，也要展現海洋信息管理、海域使用管理、海洋環境管理、海島管理、海洋應急管理等特色部分，海洋行政管理學的理論體系從而兼具行政管理學以及海洋特色內容。
針對海洋行政管理學的框架體系，國內學者還有其他表述。鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制；海洋立法與執法管理；海洋政策與決策；海洋權益管理；海洋資源管理；海洋環境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進行闡述，全書的體系也類似於行政法教材的體系。呂建華等從公共管理的視角出發，將海洋行政管理學的體系設計為「海洋職能、海洋制度、海洋戰略、海洋決策、海洋實施、海洋財政、海洋倫理」［５］（Ｐ４４）等七個方面。
現有的海洋行政管理學理論體系已經初具規模，但是依然沒有達致理論自洽。其一表現在海洋行政管理學的理論基礎研究不足。原有研究只是原則性的將其理論基礎劃分為行政管理學以及海洋科學理論，這種思路無疑是對的，然而由於缺乏細緻的理論再分解，因而缺乏較強的理論解釋力；第二海洋行政管理學理論體系缺少管理行為工具層面的論述。以往只是在論述政府職能時提及經濟職能，體現資源分配作用的海洋政策以及海洋財政沒有凸顯出來，而海洋政策與海洋財政正是與海洋管理實踐結合最為密切的部分。此外，正式著作中缺少海洋戰略的規劃設計，這與國家層面海洋強國的整體實踐不能有效銜接，因而也不能體現行政管理學的問題導向意識。理論體系的前瞻性設計影響著後續理論發展乃至具體實踐，實踐的需求又會反作用於理論，推動理論的不斷發展。中國的海洋行政管理學本就是由海洋管理實踐所觸發，當前海洋強國建設的實踐更是呼喚著完善海洋行政管理學理論體系的指導，由此需要重新構建海洋行政管理學的基本理論體系。
二、海洋行政管理學理論體系構建原則
中國海洋行政管理理論與實踐歷經幾十載發展，海洋行業管理、海洋綜合管理、海洋區域管理等方面已經具備較為豐富的素材，從明確構建原則出發統合素材、形成海洋行政管理學的理論體系就水到渠成。
(一)工具性原則
行政管理學自19世紀末誕生之日起就有著濃厚的工具性與應用性色彩，它是以威爾遜為代表的美國學者為了解決政府管理無效現實以及政黨分肥現象而逐步創造出來。技術與效率成為行政管理學研究的主題，尤其以馬克思·韋伯的官僚制組織理論為最顯著。雖然此後新公共行政與新公共服務等理論對行政管理工具性價值取向大加鞭撻，然而，新公共管理運動卻不斷提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理學的發展本身就是民主與效率價值此消彼長的過程。
行政管理的發展史證明面對新興事物，效率是初始階段的首要價值。針對海洋這一新興領域發展而來的海洋行政管理幾乎是不可避免的走上追求工具性價值的道路。突出工具性價值，強調應用性，能夠引導人類實踐迅速適應海洋的易變性；並且海洋事務的發展首先需要海洋科技的支撐，技術的發展本身就蘊含著對於工具性管理的需求，因而，海洋行政管理學的發展不應放棄工具性價值，應結合海洋科技，更好的服務人類海洋實踐。
(二)差異性原則
海洋賦予海洋行政管理學相較於傳統行政管理學的鮮明特質，這樣海洋行政管理學在研究目的、研究對象以及具體研究領域等方面不同於傳統的行政管理學。一方面，海洋行政管理學以維護國家海洋權益、為國家海洋權益維護提供製度支持為研究目標；其研究對象聚焦於國家海洋事務有效管理的規律；另一方面，海洋又使得海洋行政管理學具有獨具特色的研究領域，比如針對海洋信息、海洋環境保護的研究。因而，構建海洋行政管理學的理論體系需要遵循與傳統行政管理學相差異的原則。
(三)系統化原則
構建海洋行政管理學理論體系需遵循系統化原則，即「海洋行政管理學理論體系的各個組成部分要相互聯繫、符合邏輯性，構成一個不可分割的有機體」。這就需要認真考察理論整體與部分、各部分之間的關係，是否能夠達到邏輯自洽的效果。比如，海洋行政管理學的內涵與外延意指何在，其外延能否已由各個子部分有效呈現；子部分之間演進的邏輯順序又是如何，是否遵循一般行政管理學的規律等。系統化原則有助於海洋行政管理學形成完整規範的體系結構，解決以往該領域理論的碎片化現象。
(四)生態性原則
生態性原則可做兩層意思來理解。一是與工具性原則相對，生態性原則呼應人類對於環境問題的嚴重關切，在海洋行政管理學中注入可持續發展的建設理念，側重海洋環境管理的研究，為人類現實中的環境問題提供解決工具；二是注意西方理論在中國文化生態環境下的適應性，海洋行政管理學在美國也有著自己的學術觀點，發展中國海洋行政管理學必然要借鑑國外成果，然而需要利用中國的文化生態加以檢驗和甄別，不可盲目照搬，單純從純學理角度引入國外理論。
三、海洋行政管理學的框架體系
按照人類一般的認知規律以及行政管理學現有的框架體系，海洋行政管理學的基本框架可以包括海洋行政管理學概念闡釋、海洋行政管理理論基礎、海洋行政管理理念、海洋行政管理主體、海洋行政管理行為工具、海洋行政管理實踐等六個部分。理論基礎部分主要包括一般行政管理學理論和海洋科學理論；理念層面包括海洋意識與海洋價值、海洋倫理相關理論；管理主體部分按照傳統行政管理的定位，應該是以政府為核心的公共組織；管理實踐部分內涵管理客體內容，並且應該是海洋行政管理學海洋性特色的體現，意即包括海洋權益管理、海洋環境管理等。由此，從管理理念到管理主體、行為工具、管理實踐部分的設計，體現了由精神層面過渡到制度層面再到操作層面的演變。
(一)概念闡釋
在構建框架體系時，概念的區別為體系構建提供邊界，因而釐清概念尤為必要。海洋行政管理學研究首先應該認真處理「海洋管理」、「海洋行政管理」、「海洋綜合管理」等基本概念的關係。對於海洋管理與海洋行政管理，一般將「海洋管理」定義為「政府以及海洋開發主體對海洋資源、海洋環境、海洋開發活動、海洋權益等進行的調查、決策、計劃、組織、協調和控制工作」，［６］（Ｐ１）海洋管理涉及多元主體，這與強調政府單一主體的海洋行政管理有著明顯區別，藉助於公共管理和行政管理的區分，比較容易在海洋管理與海洋行政管理的概念區分上達成共識。然而海洋綜合管理與海洋行政管理的關係則很難簡單加以分別。現有的研究將海洋綜合管理定義為「國家和地方海洋行政部門依據法律法規，綜合運用行政、經濟、法律、科技和教育等手段，對海洋權益、海洋資源和海洋環境等事關全局、影響海洋可持續發展的公共問題進行決策、規劃、組織、協調、控制的一系列活動及行為過程」，［３］（Ｐ９０）海洋綜合管理與海洋行政管理的主體都是國家和地方海洋行政機關，海洋綜合管理屬於高層次的戰略管理層面。學者在編寫教材體例上多將海洋綜合管理與海洋行政管理並列，但是沒有給出明確的分類理由。筆者認為，隨著行政國家的發展，政府往往藉助行政、立法乃至部分司法功能達成預定的公共目標，加強海洋的區域管理亦或是綜合管理，都是政府行政管理中的應有之義，因而海洋綜合管理可以歸於海洋行政管理之列。
此外在美國學術界，「MarineAdministration」不同於「CoastalAdministration」與「CoastalManagement」，更是不同於陸地行政管理(LandAdministration)。美國的海洋行政管理分為海洋資源管理、海洋工業管理、政策與衝突解決、海洋環境管理四類。這種分類方法側重於海洋經濟價值的開發以及海洋環境保護，但是不能完全照搬。海洋資源管理內涵廣闊，參與主體以企業為主，更多的屬於工商管理或者經濟管理的範疇；海洋工業管理可以說是政府經濟職能的體現，沒有必要單獨列出；至於強調海洋政策以及衝突解決，意在加強所屬海洋權益的維護以及國際國內海洋爭端的處理，這對於目前中國複雜的海洋事務具有借鑑意義。而美國海洋行政管理(MarineAdministration)已經將研究範圍從「海岸帶(coastalzone)擴展到海洋深處(marine)，並且將陸地、海岸帶、海洋行政管理結合起來；在具體的海洋行政管理實踐中還將注入全球、地區、國家視野。」［７］（Ｐ４３２）在中國海洋行政管理學體系的構建中應注意明晰海岸帶管理與海洋行政管理的關係，在設計基本框架時要突顯海洋行政管理與陸地行政管理的差異，與國外海洋行政管理相接軌。
(二)理論基礎
一般性行政管理學理論是指發展較為成熟，可以為海洋行政管理學借鑑的管理理論。權變理論強調組織所處的環境決定著所適用的管理觀念與技術手段，以變化與因地制宜的思維方式指導管理實踐；整體治理理論賦予管理者統攝全局的視野、管理過程的開放性。海洋科學理論側重於海洋生態學理論、系統理論在海洋事務方面的運用以及提升總結。海洋生態學是「研究海洋生物及其與海洋環境間相互關係的科學。它是生態學的一個分支，也是海洋生物學的主要組成部分。通過研究海洋生物在海洋環境中的繁殖、生長、分布和數量變化，以及生物與環境相互作用，闡明生物海洋學的規律，為海洋生物資源的開發、利用、管理和增養殖，保護海洋環境和生態平衡等提供科學依據。」［８］系統論是研究系統的一般模式，結構和規律的學問，它研究各種系統的共同特徵，用數學方法定量地描述其功能，尋求並確立適用於一切系統的原理、原則和數學模型，是具有邏輯和數學性質的一門新興的科學。海洋是具有高度複雜性與流動性的存在，海洋行政管理學需要重視海洋自身的客觀規律。海洋生態學與系統論作為海洋行政管理學的理論基礎，體現出海洋行政管理學謀求可持續發展的理論旨趣與尊重海洋自身規律的科學精神。
(三)管理理念
海洋行政管理學的理念包含整體性、國際性、生態性。海洋事務具有明顯的整體性與國際性特徵，海洋行政管理關涉的領域包括領海、毗連區、大陸架、專屬經濟區、公海等，其管理在地域上有著明顯的梯度，由於海洋自身的流動性特徵，使得在上述範圍內的行政管理需具備整體化思維；海洋行政管理相對傳統行政管理，一國政府在海洋行政管理領域的行政行為不僅對本國公民產生影響，而且對於周邊國家乃至更廣的範圍產生影響，換句話說，海洋行政管理政府行為的影響具有強烈的國際化色彩；此外，海洋本身也是全球最大的生態系統，海洋行政管理學的理論與實踐均需遵循海洋環境的生態規律，否則將會付出高昂的管理成本，因而海洋行政管理理念更應該突出整體性、國際性、生態性，注意海洋生態環境的整體保護，協調國際海洋事務，不要局限於傳統的一國或者一區的範圍之內。
(四)管理主體
海洋行政管理學的管理主體自然以政府為核心，研究內容包括政府職能、涉海行政組織。政府職能包括政治統治職能與管理服務職能，海洋行政管理學更應加強對於行政組織的管理服務職能的研究，尤其要明晰行政組織職能的邊界與職責，以優化涉海行政組織結構。中國海警局的成立是對海洋行政組織具有的維護海洋公共秩序與海洋國土權益職能的確認與優先體現，但是不能就此忽視引導海洋有序開發利用和激發國民海洋意識等經濟、文化職能的有效實現。
職能決定組織結構的設計。「組織的結構域過程影響著組織的行為，也影響著組織成員的行為方式。同樣，組織的結構與過程對其顧客或者服務對象也有深刻的影響……因此，組織問題是公共行政研究者和實務者必須首先考慮的中心問題。」［９］（Ｐ１５１）以往「九龍鬧海」、多頭治理海洋事務的局面使得中國在處理國際海洋事務時捉襟見肘，雖然這一情況隨著海洋事務委員會以及中國海洋局重置、中國海警局的設立得以一定程度的緩解，但是如何有效整合原有的涉海行政部門、優化涉海組織內部結構是一項全新而又緊迫的課題。
(五)行為工具
海洋行政管理學需要研究海洋行政管理實務中的行為工具，以更好地服務實踐要求，這主要包含海洋戰略、海洋政策、海洋財政、海洋法治。海洋戰略大致分為總體戰略與子戰略，如海洋強國戰略與海洋經濟戰略的劃分；海洋政策主要是為落實海洋戰略服務，注重微觀層面的規劃設計；海洋財政主要針對政府在海洋領域的財政收入與財政支出狀況，包括海洋財政占總體財政的比重以及財政手段在海洋開發利用與保護中的有效使用；海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋執法等一系列過程，其中海洋執法集中體現出海洋行為與技術工具的發展狀況。
(六)管理實踐
這部分內容應該著力突出海洋行政管理學的特色，體現海洋行政管理學的具體門類，可分為海洋信息管理、海洋環境管理、海洋應急管理等。海洋信息管理依託現代信息技術，構建海洋信息資料庫，將其作為海洋行政管理的資源共享平台；海洋環境管理是政府為維護海洋生態環境、促進海洋持續發展，綜合運用政治、經濟、技術、法律等手段進行的管理活動；海洋應急管理包括一般性海洋突發事件應對(如海上溢油事件)以及非傳統型海洋突發事件(如各種形式的海上恐怖主義活動)。
四、深化海洋行政管理學發展的思考
(一)跨學科整合
亞里士多德最早進行了學科劃分，近代啟蒙思想時期科學技術的突飛猛進帶來自然科學領域的重大變革，學科細分成為發展潮流。社會科學領域社會學、政治學、哲學等也有了較為明確的邊界，威爾遜與古德諾的學術努力又將行政學從政治學分離出來，使行政學獲得獨立學科地位。然而，隨著社會發展的日新月異，後工業化社會特徵凸顯，這就使得原有涇渭分明的學科之間有了許多共同主題或者學問交叉點，甚至有學者如張康之認為，「諸如社會學、政治學、公共管理學等可能會整合成為社會治理的科學」，［１０］（Ｐ２６）這就意味著後工業社會環境下，學科間由分化走向綜合將成為趨勢。
隨著當今行政管理領域對於公共性等價值理性的高度認知，以往過分注重效率等工具理性的做法得以糾正，海洋行政管理學正是在這樣的學術背景下發展，作為一個獨立學科，其理念中具有工具理性與價值理性的雙重品格。海洋科學從本質上是對技術的推崇，也就是對於工具理性的重視，如果僅僅出於認識海洋的目的，工具理性已經足以應對，然而，海洋的多重價值使得人類的開發利用不會單純停留在認知角度，人類必將對海洋展開全方位、立體式的利用，其中涉及大量組織、協調工作，單靠海洋科學無力回答實踐要求，因而從學科整合的角度入手，海洋行政管理學的發展一方面要借鑑海洋科學研究所揭示出來的海洋自身活動規律，掌握涉海科技，尊重海洋的客觀規律，探求人類開發利用海洋的限度；另一方面應該探索政府與涉海其他主體的關係，探索政府管理海洋事務的有效方式，為海洋事業的發展供給完整的制度架構與管理手段，開拓海洋科學的運用平台，並為海洋科學的實際應用注入價值理性。
(二)爭取學術話語權
「話語權」一詞多見於國際政治與國際關係領域，學術意義上的話語權是指「在學術領域中，說話權利和說話權力的統一，話語資格和話語權威的統一，也就是權的主體方面與客體方面的統一」。［１１］（Ｐ２７）從「權利」來看有「創造更新權、意義賦予權、學術自主權」；從「權力」角度則有「指引導向權、鑑定評判權、行動支配權」。學術話語權的取得，有賴於學術論文發表的數量與質量以及相關學術組織的建立。海洋行政管理學歸屬於行政管理學，但是目前海洋行政管理學在行政管理學難以進入正統研究行列，缺乏基本的學術話語權。僅以中國行政管理學會歷屆年會以及《中國行政管理》雜誌為例，歷屆年會收錄的文章中，《中國行政管理》自1994年到2013年間僅有孫迎春的《公共部門協作治理改革的新趨勢———以美國國家海洋政策協同框架為例》、呂建華與高娜的《整體性治理對我國海洋環境管理體制改革的啟示》、李白齊的《對我國海洋綜合管理問題的幾點思考》等少數文章。海洋管理類學術組織也只有中國海洋學會、太平洋學會、中國海洋發展研究中心等。黨的十八大報告海洋強國戰略的提出以及中國海洋領域如海警局的設置等實踐的廣泛開展，為海洋行政管理學的發展提供了大量的素材，實踐上海洋事務的勃興與理論層面海洋行政管理學研究的「失語」形成鮮明對比，這就迫切要求海洋行政管理學從加強海洋特色管理研究入手謀取學術話語權，積極響應海洋實踐的需求，以期成為中國行政管理學的重要理論分支。
(三)深度開展海洋管理實踐
「全部社會生活在本質上是實踐的」。［１２］（Ｐ１３５）中國的海洋管理實踐由來已久，春秋時期齊國就開始重視開發漁鹽之利。建國後也比較重視海洋領域的管理，並且由最初的行業管理髮展到綜合管理、區域管理，重點集中於海洋行政執法體制的有效整合以及國際海洋事務處理，但是，相比美國、日本、韓國等海洋強國前瞻性的出台海洋基本法律以及相應的海洋發展戰略等舉措，中國的海洋管理實踐具有較強的被動性，缺乏長遠設計。同時海洋實踐缺少傳統行政管理有關行政組織的成熟理論，因而，學界應當加強對於諸如三沙市等涉海行政組織內部運行規律的研究，為海洋行政組織的深入整合提供借鑑。
五、結語
不可否認的是，世界範圍內的公共管理思潮已經給自威爾遜、韋伯等就已確立起來的傳統行政管理學帶來一定程度的衝擊。誠然，公共管理以其多元主體參與、民主協商的對話方式等特點有著強大的生命力，然而公共管理並不是完美無缺的理論範式，其中就有管理主體空心化的危險。有學者指出，西方公共事務管理經歷了「政府科層、企業市場、公民社會網絡」三種治理模式，以上三種模式的協同互補出現的「元治理」模式則使得政府成為唯一主體，［１３］近年來金融危機、各類非傳統安全等社會治理需求也使得政府重新扮演著應有的重要角色，這說明以政府為中心研究的行政管理學並沒有喪失發展活力。與此相對應，海洋以其流動性、複雜性、國際性等特徵更加需要政府的良性介入與有效引導，加強對於政府管理海洋事務的研究有助於國家海洋事業的順利發展，海洋行政管理學未來也將有著長久的學術價值與生命力。
關鍵詞：海洋行政管理學；框架體系；構建原則；
作者簡介：婁成武(1949-)，男，滿族，遼寧北寧人，東北大學文法學院教授，博士生導師，主要從事行政管理研究。
海洋行政管理學是研究政府對於海洋事務進行有效管理的規律的科學，在中國興起於20世紀90年代。海洋行政管理一般被定義為「國家尤其是政府部門依法對涉海行業以及涉海事務進行的計劃、組織、協調和控制活動」，［１］（Ｐ１３９）英文譯為「MarineAdministration」(英語中administration與management含義不同)通常海洋行政管理被歸於行政管理之列，藉助於行政管理的學科平台、基礎理念等具體研究海洋事務以及政府自身涉海管理活動，符合行政管理一般的原理與發展規律。隨著中國海洋事務尤其是國家戰略層面的再設計，海洋行政管理學需不斷更新，以適應海洋事務的新需求且發揮理論的引導價值。
一、海洋行政管理學發展現狀
海洋行政管理學始自20世紀後期人類對於海洋利益的高度重視。超越陸地，走向海洋，拓展人類生存發展空間成為社會共識，如果說古代海洋開發利用與近代航海時代停留在尚未完全成型、統治管理職能不夠明晰的政府的引導之下，那麼近幾十年來海洋事務的興盛，則是由成熟的管理型行政的政府統攝之下推進而成，海洋行政管理獲得理論與實踐的雙重內涵。海洋行政管理學正是在工業化時代背景下研究人類海洋事務管理規律，服務於社會對於海洋快速增長的需求。
中國海洋行政管理學發端於上個世紀90年代，學者與海洋部門官員對於海洋領域具體管理問題的論述。進入21世紀，學者逐漸開始由實證研究轉向理論提升的過程，作為一門學問的海洋行政管理學也在其中不斷地得到展開，如鄭敬高於2002年出版的《海洋行政管理》一書。目前學界的研究集中在海洋行政管理學定義以及海洋行政管理學框架體系設計上。
最初的研究尚無明確的「海洋行政管理學」定義。學者通過基於海洋管理學探討「海洋行政管理」，略加闡述海洋行政管理學的基本理論。學界對於海洋管理學的定義突出政府的主體作用，這與海洋行政管理學以政府為核心主體相合。王琪在《海洋管理：從理念到制度》一書中引述以往有關海洋管理的定義，如美國學者J.M.阿姆斯特朗和P.C.賴納在《美國海洋管理》對於「海洋管理」的定義：「指政府能對海洋空間和海洋活動採取的一系列的干預行動」。［２］（Ｐ３）早期國內學者對於海洋管理的理解近似於海洋行政管理的定義，比如「海洋管理市政府對海洋及其環境和資源的研究和開發利用活動的計劃、組織和控制活動」。［３］（Ｐ４９）而王琪等編著的《海洋管理：從理念到制度》多是從倡導海洋管理的高度，著重介紹海洋管理的已有研究成果，並且將海洋管理歸於公共管理範疇，認為「海洋管理是以政府為核心主體的涉海公共組織為保持海洋生態平衡、維護海洋權益、解決海洋開發利用中的各種矛盾衝突所依法對海洋事務進行的計劃、組織、協調和控制活動」，這一思路與世界公共管理運動的興起一脈相承，海洋行政管理學只是以專業名詞的身份出現，並沒有形成獨立的篇章，也沒有構建海洋行政管理學的理論體系。
2013年3月出版的《變革中的海洋管理》一書中在公共管理的思路下審視行政管理，辟有「海洋行政管理」一章。在該書中，王琪等認為「海洋行政管理是指國家尤其是政府部門依法對涉海行業及涉海事務進行的計劃、組織、協調和控制活動」，［１］（Ｐ１３９）並且按照理論聯繫實際、突出海洋特色、系統性、以政府為核心等原則，將海洋行政管理體系劃分為基本理論、管理組織、管理行為以及工具、具體實踐、海洋行政倫理、海洋行政管理髮展等六個方面，並結合國內海洋管理實際，具體分析了海洋執法體制與海洋政策問題。這部分論述關涉海洋行政管理定義、構建原則、體系設計等基礎內容，可以視為學界系統探索海洋行政管理的代表，為海洋行政管理學科以及海洋行政管理學自身的發展奠定了良好的基礎。
《海洋行政管理學》一書是國內第一本系統總結海洋行政管理學理論的著作。海洋行政管理學從屬於行政管理學，行政管理學是「研究國家行政機關依法有效地對國家事務、社會事務和行政機關內部事務進行管理的活動以及一般規律的科學」，［４］（Ｐ１７）因而行政管理學的基礎理論對於海洋行政管理學具有總體的規範效應，但是海洋行政管理學有其獨特的研究對象，具有學科的獨立性，它是「以涉海行政組織及其行政實踐行為為研究對象，要揭示海洋行政組織的職能、結構特徵，海洋行政組織的運行過程和運行規律，更要研究海洋領域中的特殊管理問題」，［４］（Ｐ１１）由此海洋行政管理學既要研究傳統行政管理已有的行政職能、行政組織、海洋政策、行政法治等內容，也要展現海洋信息管理、海域使用管理、海洋環境管理、海島管理、海洋應急管理等特色部分，海洋行政管理學的理論體系從而兼具行政管理學以及海洋特色內容。
針對海洋行政管理學的框架體系，國內學者還有其他表述。鄭敬高在《海洋行政管理》一書中將海洋行政管理的體系分為海洋行政管理體制；海洋立法與執法管理；海洋政策與決策；海洋權益管理；海洋資源管理；海洋環境管理等幾個方面。滕祖文的《海洋行政管理》一書主要從行政法的角度進行闡述，全書的體系也類似於行政法教材的體系。呂建華等從公共管理的視角出發，將海洋行政管理學的體系設計為「海洋職能、海洋制度、海洋戰略、海洋決策、海洋實施、海洋財政、海洋倫理」［５］（Ｐ４４）等七個方面。
現有的海洋行政管理學理論體系已經初具規模，但是依然沒有達致理論自洽。其一表現在海洋行政管理學的理論基礎研究不足。原有研究只是原則性的將其理論基礎劃分為行政管理學以及海洋科學理論，這種思路無疑是對的，然而由於缺乏細緻的理論再分解，因而缺乏較強的理論解釋力；第二海洋行政管理學理論體系缺少管理行為工具層面的論述。以往只是在論述政府職能時提及經濟職能，體現資源分配作用的海洋政策以及海洋財政沒有凸顯出來，而海洋政策與海洋財政正是與海洋管理實踐結合最為密切的部分。此外，正式著作中缺少海洋戰略的規劃設計，這與國家層面海洋強國的整體實踐不能有效銜接，因而也不能體現行政管理學的問題導向意識。理論體系的前瞻性設計影響著後續理論發展乃至具體實踐，實踐的需求又會反作用於理論，推動理論的不斷發展。中國的海洋行政管理學本就是由海洋管理實踐所觸發，當前海洋強國建設的實踐更是呼喚著完善海洋行政管理學理論體系的指導，由此需要重新構建海洋行政管理學的基本理論體系。
二、海洋行政管理學理論體系構建原則
中國海洋行政管理理論與實踐歷經幾十載發展，海洋行業管理、海洋綜合管理、海洋區域管理等方面已經具備較為豐富的素材，從明確構建原則出發統合素材、形成海洋行政管理學的理論體系就水到渠成。
(一)工具性原則
行政管理學自19世紀末誕生之日起就有著濃厚的工具性與應用性色彩，它是以威爾遜為代表的美國學者為了解決政府管理無效現實以及政黨分肥現象而逐步創造出來。技術與效率成為行政管理學研究的主題，尤其以馬克思·韋伯的官僚制組織理論為最顯著。雖然此後新公共行政與新公共服務等理論對行政管理工具性價值取向大加鞭撻，然而，新公共管理運動卻不斷提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理學的發展本身就是民主與效率價值此消彼長的過程。
行政管理的發展史證明面對新興事物，效率是初始階段的首要價值。針對海洋這一新興領域發展而來的海洋行政管理幾乎是不可避免的走上追求工具性價值的道路。突出工具性價值，強調應用性，能夠引導人類實踐迅速適應海洋的易變性；並且海洋事務的發展首先需要海洋科技的支撐，技術的發展本身就蘊含著對於工具性管理的需求，因而，海洋行政管理學的發展不應放棄工具性價值，應結合海洋科技，更好的服務人類海洋實踐。
(二)差異性原則
海洋賦予海洋行政管理學相較於傳統行政管理學的鮮明特質，這樣海洋行政管理學在研究目的、研究對象以及具體研究領域等方面不同於傳統的行政管理學。一方面，海洋行政管理學以維護國家海洋權益、為國家海洋權益維護提供製度支持為研究目標；其研究對象聚焦於國家海洋事務有效管理的規律；另一方面，海洋又使得海洋行政管理學具有獨具特色的研究領域，比如針對海洋信息、海洋環境保護的研究。因而，構建海洋行政管理學的理論體系需要遵循與傳統行政管理學相差異的原則。
(三)系統化原則
構建海洋行政管理學理論體系需遵循系統化原則，即「海洋行政管理學理論體系的各個組成部分要相互聯繫、符合邏輯性，構成一個不可分割的有機體」。這就需要認真考察理論整體與部分、各部分之間的關係，是否能夠達到邏輯自洽的效果。比如，海洋行政管理學的內涵與外延意指何在，其外延能否已由各個子部分有效呈現；子部分之間演進的邏輯順序又是如何，是否遵循一般行政管理學的規律等。系統化原則有助於海洋行政管理學形成完整規範的體系結構，解決以往該領域理論的碎片化現象。
(四)生態性原則
生態性原則可做兩層意思來理解。一是與工具性原則相對，生態性原則呼應人類對於環境問題的嚴重關切，在海洋行政管理學中注入可持續發展的建設理念，側重海洋環境管理的研究，為人類現實中的環境問題提供解決工具；二是注意西方理論在中國文化生態環境下的適應性，海洋行政管理學在美國也有著自己的學術觀點，發展中國海洋行政管理學必然要借鑑國外成果，然而需要利用中國的文化生態加以檢驗和甄別，不可盲目照搬，單純從純學理角度引入國外理論。
三、海洋行政管理學的框架體系
按照人類一般的認知規律以及行政管理學現有的框架體系，海洋行政管理學的基本框架可以包括海洋行政管理學概念闡釋、海洋行政管理理論基礎、海洋行政管理理念、海洋行政管理主體、海洋行政管理行為工具、海洋行政管理實踐等六個部分。理論基礎部分主要包括一般行政管理學理論和海洋科學理論；理念層面包括海洋意識與海洋價值、海洋倫理相關理論；管理主體部分按照傳統行政管理的定位，應該是以政府為核心的公共組織；管理實踐部分內涵管理客體內容，並且應該是海洋行政管理學海洋性特色的體現，意即包括海洋權益管理、海洋環境管理等。由此，從管理理念到管理主體、行為工具、管理實踐部分的設計，體現了由精神層面過渡到制度層面再到操作層面的演變。
(一)概念闡釋
在構建框架體系時，概念的區別為體系構建提供邊界，因而釐清概念尤為必要。海洋行政管理學研究首先應該認真處理「海洋管理」、「海洋行政管理」、「海洋綜合管理」等基本概念的關係。對於海洋管理與海洋行政管理，一般將「海洋管理」定義為「政府以及海洋開發主體對海洋資源、海洋環境、海洋開發活動、海洋權益等進行的調查、決策、計劃、組織、協調和控制工作」，［６］（Ｐ１）海洋管理涉及多元主體，這與強調政府單一主體的海洋行政管理有著明顯區別，藉助於公共管理和行政管理的區分，比較容易在海洋管理與海洋行政管理的概念區分上達成共識。然而海洋綜合管理與海洋行政管理的關係則很難簡單加以分別。現有的研究將海洋綜合管理定義為「國家和地方海洋行政部門依據法律法規，綜合運用行政、經濟、法律、科技和教育等手段，對海洋權益、海洋資源和海洋環境等事關全局、影響海洋可持續發展的公共問題進行決策、規劃、組織、協調、控制的一系列活動及行為過程」，［３］（Ｐ９０）海洋綜合管理與海洋行政管理的主體都是國家和地方海洋行政機關，海洋綜合管理屬於高層次的戰略管理層面。學者在編寫教材體例上多將海洋綜合管理與海洋行政管理並列，但是沒有給出明確的分類理由。筆者認為，隨著行政國家的發展，政府往往藉助行政、立法乃至部分司法功能達成預定的公共目標，加強海洋的區域管理亦或是綜合管理，都是政府行政管理中的應有之義，因而海洋綜合管理可以歸於海洋行政管理之列。
此外在美國學術界，「MarineAdministration」不同於「CoastalAdministration」與「CoastalManagement」，更是不同於陸地行政管理(LandAdministration)。美國的海洋行政管理分為海洋資源管理、海洋工業管理、政策與衝突解決、海洋環境管理四類。這種分類方法側重於海洋經濟價值的開發以及海洋環境保護，但是不能完全照搬。海洋資源管理內涵廣闊，參與主體以企業為主，更多的屬於工商管理或者經濟管理的範疇；海洋工業管理可以說是政府經濟職能的體現，沒有必要單獨列出；至於強調海洋政策以及衝突解決，意在加強所屬海洋權益的維護以及國際國內海洋爭端的處理，這對於目前中國複雜的海洋事務具有借鑑意義。而美國海洋行政管理(MarineAdministration)已經將研究範圍從「海岸帶(coastalzone)擴展到海洋深處(marine)，並且將陸地、海岸帶、海洋行政管理結合起來；在具體的海洋行政管理實踐中還將注入全球、地區、國家視野。」［７］（Ｐ４３２）在中國海洋行政管理學體系的構建中應注意明晰海岸帶管理與海洋行政管理的關係，在設計基本框架時要突顯海洋行政管理與陸地行政管理的差異，與國外海洋行政管理相接軌。
(二)理論基礎
一般性行政管理學理論是指發展較為成熟，可以為海洋行政管理學借鑑的管理理論。權變理論強調組織所處的環境決定著所適用的管理觀念與技術手段，以變化與因地制宜的思維方式指導管理實踐；整體治理理論賦予管理者統攝全局的視野、管理過程的開放性。海洋科學理論側重於海洋生態學理論、系統理論在海洋事務方面的運用以及提升總結。海洋生態學是「研究海洋生物及其與海洋環境間相互關係的科學。它是生態學的一個分支，也是海洋生物學的主要組成部分。通過研究海洋生物在海洋環境中的繁殖、生長、分布和數量變化，以及生物與環境相互作用，闡明生物海洋學的規律，為海洋生物資源的開發、利用、管理和增養殖，保護海洋環境和生態平衡等提供科學依據。」［８］系統論是研究系統的一般模式，結構和規律的學問，它研究各種系統的共同特徵，用數學方法定量地描述其功能，尋求並確立適用於一切系統的原理、原則和數學模型，是具有邏輯和數學性質的一門新興的科學。海洋是具有高度複雜性與流動性的存在，海洋行政管理學需要重視海洋自身的客觀規律。海洋生態學與系統論作為海洋行政管理學的理論基礎，體現出海洋行政管理學謀求可持續發展的理論旨趣與尊重海洋自身規律的科學精神。
(三)管理理念
海洋行政管理學的理念包含整體性、國際性、生態性。海洋事務具有明顯的整體性與國際性特徵，海洋行政管理關涉的領域包括領海、毗連區、大陸架、專屬經濟區、公海等，其管理在地域上有著明顯的梯度，由於海洋自身的流動性特徵，使得在上述範圍內的行政管理需具備整體化思維；海洋行政管理相對傳統行政管理，一國政府在海洋行政管理領域的行政行為不僅對本國公民產生影響，而且對於周邊國家乃至更廣的範圍產生影響，換句話說，海洋行政管理政府行為的影響具有強烈的國際化色彩；此外，海洋本身也是全球最大的生態系統，海洋行政管理學的理論與實踐均需遵循海洋環境的生態規律，否則將會付出高昂的管理成本，因而海洋行政管理理念更應該突出整體性、國際性、生態性，注意海洋生態環境的整體保護，協調國際海洋事務，不要局限於傳統的一國或者一區的範圍之內。
(四)管理主體
海洋行政管理學的管理主體自然以政府為核心，研究內容包括政府職能、涉海行政組織。政府職能包括政治統治職能與管理服務職能，海洋行政管理學更應加強對於行政組織的管理服務職能的研究，尤其要明晰行政組織職能的邊界與職責，以優化涉海行政組織結構。中國海警局的成立是對海洋行政組織具有的維護海洋公共秩序與海洋國土權益職能的確認與優先體現，但是不能就此忽視引導海洋有序開發利用和激發國民海洋意識等經濟、文化職能的有效實現。
職能決定組織結構的設計。「組織的結構域過程影響著組織的行為，也影響著組織成員的行為方式。同樣，組織的結構與過程對其顧客或者服務對象也有深刻的影響……因此，組織問題是公共行政研究者和實務者必須首先考慮的中心問題。」［９］（Ｐ１５１）以往「九龍鬧海」、多頭治理海洋事務的局面使得中國在處理國際海洋事務時捉襟見肘，雖然這一情況隨著海洋事務委員會以及中國海洋局重置、中國海警局的設立得以一定程度的緩解，但是如何有效整合原有的涉海行政部門、優化涉海組織內部結構是一項全新而又緊迫的課題。
(五)行為工具
海洋行政管理學需要研究海洋行政管理實務中的行為工具，以更好地服務實踐要求，這主要包含海洋戰略、海洋政策、海洋財政、海洋法治。海洋戰略大致分為總體戰略與子戰略，如海洋強國戰略與海洋經濟戰略的劃分；海洋政策主要是為落實海洋戰略服務，注重微觀層面的規劃設計；海洋財政主要針對政府在海洋領域的財政收入與財政支出狀況，包括海洋財政占總體財政的比重以及財政手段在海洋開發利用與保護中的有效使用；海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋執法等一系列過程，其中海洋執法集中體現出海洋行為與技術工具的發展狀況。
(六)管理實踐
這部分內容應該著力突出海洋行政管理學的特色，體現海洋行政管理學的具體門類，可分為海洋信息管理、海洋環境管理、海洋應急管理等。海洋信息管理依託現代信息技術，構建海洋信息資料庫，將其作為海洋行政管理的資源共享平台；海洋環境管理是政府為維護海洋生態環境、促進海洋持續發展，綜合運用政治、經濟、技術、法律等手段進行的管理活動；海洋應急管理包括一般性海洋突發事件應對(如海上溢油事件)以及非傳統型海洋突發事件(如各種形式的海上恐怖主義活動)。
四、深化海洋行政管理學發展的思考
(一)跨學科整合
亞里士多德最早進行了學科劃分，近代啟蒙思想時期科學技術的突飛猛進帶來自然科學領域的重大變革，學科細分成為發展潮流。社會科學領域社會學、政治學、哲學等也有了較為明確的邊界，威爾遜與古德諾的學術努力又將行政學從政治學分離出來，使行政學獲得獨立學科地位。然而，隨著社會發展的日新月異，後工業化社會特徵凸顯，這就使得原有涇渭分明的學科之間有了許多共同主題或者學問交叉點，甚至有學者如張康之認為，「諸如社會學、政治學、公共管理學等可能會整合成為社會治理的科學」，［１０］（Ｐ２６）這就意味著後工業社會環境下，學科間由分化走向綜合將成為趨勢。
隨著當今行政管理領域對於公共性等價值理性的高度認知，以往過分注重效率等工具理性的做法得以糾正，海洋行政管理學正是在這樣的學術背景下發展，作為一個獨立學科，其理念中具有工具理性與價值理性的雙重品格。海洋科學從本質上是對技術的推崇，也就是對於工具理性的重視，如果僅僅出於認識海洋的目的，工具理性已經足以應對，然而，海洋的多重價值使得人類的開發利用不會單純停留在認知角度，人類必將對海洋展開全方位、立體式的利用，其中涉及大量組織、協調工作，單靠海洋科學無力回答實踐要求，因而從學科整合的角度入手，海洋行政管理學的發展一方面要借鑑海洋科學研究所揭示出來的海洋自身活動規律，掌握涉海科技，尊重海洋的客觀規律，探求人類開發利用海洋的限度；另一方面應該探索政府與涉海其他主體的關係，探索政府管理海洋事務的有效方式，為海洋事業的發展供給完整的制度架構與管理手段，開拓海洋科學的運用平台，並為海洋科學的實際應用注入價值理性。
(二)爭取學術話語權
「話語權」一詞多見於國際政治與國際關係領域，學術意義上的話語權是指「在學術領域中，說話權利和說話權力的統一，話語資格和話語權威的統一，也就是權的主體方面與客體方面的統一」。［１１］（Ｐ２７）從「權利」來看有「創造更新權、意義賦予權、學術自主權」；從「權力」角度則有「指引導向權、鑑定評判權、行動支配權」。學術話語權的取得，有賴於學術論文發表的數量與質量以及相關學術組織的建立。海洋行政管理學歸屬於行政管理學，但是目前海洋行政管理學在行政管理學難以進入正統研究行列，缺乏基本的學術話語權。僅以中國行政管理學會歷屆年會以及《中國行政管理》雜誌為例，歷屆年會收錄的文章中，《中國行政管理》自1994年到2013年間僅有孫迎春的《公共部門協作治理改革的新趨勢———以美國國家海洋政策協同框架為例》、呂建華與高娜的《整體性治理對我國海洋環境管理體制改革的啟示》、李白齊的《對我國海洋綜合管理問題的幾點思考》等少數文章。海洋管理類學術組織也只有中國海洋學會、太平洋學會、中國海洋發展研究中心等。黨的十八大報告海洋強國戰略的提出以及中國海洋領域如海警局的設置等實踐的廣泛開展，為海洋行政管理學的發展提供了大量的素材，實踐上海洋事務的勃興與理論層面海洋行政管理學研究的「失語」形成鮮明對比，這就迫切要求海洋行政管理學從加強海洋特色管理研究入手謀取學術話語權，積極響應海洋實踐的需求，以期成為中國行政管理學的重要理論分支。
(三)深度開展海洋管理實踐
「全部社會生活在本質上是實踐的」。［１２］（Ｐ１３５）中國的海洋管理實踐由來已久，春秋時期齊國就開始重視開發漁鹽之利。建國後也比較重視海洋領域的管理，並且由最初的行業管理髮展到綜合管理、區域管理，重點集中於海洋行政執法體制的有效整合以及國際海洋事務處理，但是，相比美國、日本、韓國等海洋強國前瞻性的出台海洋基本法律以及相應的海洋發展戰略等舉措，中國的海洋管理實踐具有較強的被動性，缺乏長遠設計。同時海洋實踐缺少傳統行政管理有關行政組織的成熟理論，因而，學界應當加強對於諸如三沙市等涉海行政組織內部運行規律的研究，為海洋行政組織的深入整合提供借鑑。
五、結語
不可否認的是，世界範圍內的公共管理思潮已經給自威爾遜、韋伯等就已確立起來的傳統行政管理學帶來一定程度的衝擊。誠然，公共管理以其多元主體參與、民主協商的對話方式等特點有著強大的生命力，然而公共管理並不是完美無缺的理論範式，其中就有管理主體空心化的危險。有學者指出，西方公共事務管理經歷了「政府科層、企業市場、公民社會網絡」三種治理模式，以上三種模式的協同互補出現的「元治理」模式則使得政府成為唯一主體，［１３］近年來金融危機、各類非傳統安全等社會治理需求也使得政府重新扮演著應有的重要角色，這說明以政府為中心研究的行政管理學並沒有喪失發展活力。與此相對應，海洋以其流動性、複雜性、國際性等特徵更加需要政府的良性介入與有效引導，加強對於政府管理海洋事務的研究有助於國家海洋事業的順利發展，海洋行政管理學未來也將有著長久的學術價值與生命力。
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